第三章 監理有效性與透明性之概念與落實
第四節 行政罰原則與監理效率之關聯
延續前章監理有效性及透明性之概念，本文欲進一步檢討我國保險業監理法 規中，對保險業裁處之各種處罰是否符合前述要求。法治國原則為我國法律體系 與思維之重要概念，該原則要求政府在行使權利時必須受到法律制約，核心內涵 包括：依法行政原則、權力分立原則、基本權保障與法安定性原則以及比例原則。
其中，依法行政原則之內涵之一即要求涉及人民基本權利之事項應當有法律授權 或法律依據。法安定性原則則係指，在法治國家中，法律必須保持安定性，人民 得以預見自己的行為將發生何種法律效果。比例原則所要求者，為政府對人民之 干預應有合理之界線，應考量目的與措施效果之比例關係138。上述原則皆與前述 各國對監理有效性及監理透明性之原則相互呼應，亦為我國政府行使權利時，最 上位之制約架構。
至於行政法規之訂定與執行，應遵守公平原則與效率原則139。平等原則係 指，處罰之原則與標準、法規之解釋及適用，應力求一致與公平；效率原則則 要求，行政罰之規範與案件處理，應符合行政效率，也就是成本效益之要求，
以最小行政成本達到最高行政效能140。
保險業裁罰之監理有效性與透明性，可於行政罰法之其他原理原則中獲得 體現，例如比例原則、明確性原則等。本文以為，檢視我國保險業裁罰是否確 實遵守行政罰法上之原則，為探究我國保險監理有效性最直接之判斷方式。保 險業裁罰，尤其是對違法之保險業處以罰鍰，屬於行政罰法之一種，理論上應 受到行政罰法上原理原則之拘束。其他非行政罰之金融管制性處分，係為維護 公共利益，對金融機構未來行為所為之限制，而非針對過去違反行政法上義務 行為之行政罰，例如限制商品銷售、糾正、限期改正等，亦應遵守行政處分之
138 陳英淙，由法治國概念探討憲法法治國原則之內涵，警大法學論集，21 期，頁 98，2011 年 10 月，。
139 陳清秀，行政罰法，頁 31-32，2012 年 9 月。
140 陳清秀，同前註。
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各項原理原則與限制，方符合法治國原則之要求。至於我國目前保險業裁罰現 況為何？亦將於下文進行說明。
一、行政秩序罰之意義與基本原則
（一）行政秩序罰之定義與特徵
行政秩序罰（又稱狹義之行政罰141，下以行政罰稱之）係指，行政機關為維 持行政秩序，達成行政目的，對違反行政法義務者所科處之各種制裁142。因此，
行政秩序罰具備以下特徵143： 1、以維持行政秩序為目的。
2、處罰對象為違反行政法上義務之行為，若係違反私法上義務，則非屬行 政罰。
3、針對過去行為所為之處罰，若是強制違反公法上義務之行為人將來履行 義務，則屬於行政執行罰之範圍144，如：怠金。
4、處罰手段為刑罰以外之手段，如罰鍰、沒入等。
5、通常由行政機關進行處罰。
6、處罰具備制裁性質，非僅為要求履行原有義務，而係針對行為人違反行 政法上秩序之行為所為之必要處罰，具備限制或剝奪人民權利之法律效果145。
（二）行政秩序罰之判斷
有關行政罰之種類，依照行政罰法第 1 條規定，包含罰鍰、沒入以及其他種 類之行政罰。行政罰法第 2 條又規定：
「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：
141 廣義的行政罰則是指，國家及公共團體基於行政目的之達成，要求人民負擔各種行政法上義 務，若人民違背義務，便對其施加制裁。洪家殷，行政秩序罰論，頁 7，2000 年 7 月。
142 陳敏，行政罰總論，頁 687，2011 年 9 月，7 版。洪家殷，同註 139，頁 3。
143 陳清秀，同註 139，頁 3-7。洪家殷，同註 141，頁 6-10。
144 陳清秀，同註 139，頁 17。
145 簡珮珺，同註 142，頁 9。
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一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、
禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申 請或其他限制或禁止為一定行為之處分。
二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登 記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。
三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。
四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處 分。」
然而，上述規定並未給予行政罰明確的界定標準，且有多種處罰類型。因此，
判斷行政機關之何種不利處分屬於行政罰，應受本法規範，便成為行政罰法適用 之重大問題146。一般而言，經立法者歸類為行政罰者，多置於該法之「罰則」章 內147。然而，若非規定在罰則章，亦不代表其即非屬行政罰148。因此，仍應探究 個別法規內容，以及該處分是否具備行政罰之特徵，加以判斷149。其中，以罰鍰 最具裁罰性之特徵，其係直接對行為人加諸財產上不利之處罰型態。至於其他類 型之行政罰之界定，依照行政罰法第 2 條及司法院釋字第 394 號解釋，應以「裁 罰性」以及「不利處分」為標準判斷之。至於「裁罰性」以及「不利處分」之判 斷，除了行政罰法第 2 條所列舉者外，立法說明中亦提及三種不具裁罰性之不利 處分，作為判斷之參考依據：
1、命除去違法狀態或停止違法行為者
若行政機關之處分目的，並不在於處罰該違法行為，而是在要求行為人除去 違法狀態或停止違法行為，該處分便不具裁罰性。例如水污染防治法第 27 條第
146 洪家殷，行政罰法論，頁 20，2006 年 11 月，修訂 2 版。
147 如：能源管理法第 21 條以下、野生動物保育法第 43 條以下。
148 如：商業登記法第 31 條之罰鍰、私立學校法第 68 提之停職處分等。
149 洪家殷，同註 146，頁 21。
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4 項規定：事業或污水下水道系統排放廢（污）水，有嚴重危害人體健康、農漁 業生產或飲用水水源之虞時，主管機關應命其採取必要防治措施，情節嚴重者，
並令其停業或部分或全部停工。此處之「採取必要措施」以及「令其停業或部分 或全部停工」，雖與行政罰法第 2 條第 1 款用語相似，惟其目的並非制裁排放污 水之事業，而係為除去及停止污染行為，不具裁罰性，故非屬行政罰。
2、非為達制裁目的之行政處分撤銷或廢止
行政法規中常賦予行政機關撤銷或廢止行政處分之權限，然而是否屬行政罰 法所規範之「裁罰性之不利處分」，仍應視其撤銷或廢止之原因及適用之法規而 定。例如證券交易法第 59 條第 1 項規定：「證券商自受領證券業務特許證照，
或其分支機構經許可並登記後，於三個月內未開始營業，或雖已開業而自行停止 營業連續三個月以上時，主管機關得撤銷其特許或許可。」此處之「撤銷」，並 非為制裁或處罰相對人，而是因相對人未領取執照或停業時間過長，不符合發放 營業許可之目的，故賦予行政機關撤銷許可之權利，以消滅原處分之效力150。
3、保全處分
行政機關基於維持現狀之目的，會對相對人施以保全處分，此種處分雖然會 產生不利之效果，但並不具裁罰性而非屬行政罰。例如稅捐稽徵法第 24 條規定，
納稅人欠繳應納稅捐者，稅捐稽徵機關得限制納稅義務人之財產不得移轉或設定 他項權利、限制其減資或註銷登記及限制出境之處分。以及海洋污染防治法第 35 條規定，外國船舶對於因違反該法所生之損害賠償責任，尚未履行或有未履行之 虞者，港口管理機關得限制船舶及相關船員離境等，皆屬保全措施，而非行政罰。
150 其他類似法條如建築法第 41 條對起造人建築許可之廢止。
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綜上所述，行政罰中所謂「裁罰性」，係相對於「預防性」、「保全性」以 及「執行性」而言151。我國行政罰之種類多樣，且對於裁罰性之界定實屬困難，
除前述法規與立法說明中之判斷標準外，其他如預防性之不利處分，亦即行政機 關為防止危害之發生或擴大，對人民施加之管制措施，亦不具制裁性而非屬行政 罰之範疇152。若處分屬行政執行方法者，亦非裁罰性不利處分，而無行政罰法之 適用153。此外，有時行政機關之制裁手段，已經非單純之制裁行為，而包含其他 行政目的，此種具備行政處分與行政罰雙重性質之手段，使行政罰中「裁罰性」
之判斷更加困難。例如保險法第 168 條規定，保險業違反資金運用規定時，主管 機關得勒令撤換負責人。此處撤換負責人之處罰，一方面係為健全保險業經營，
一方面也具有制裁保險公司之目的154。因此，行政機關所為之不利處分是否具有 裁罰性而屬行政罰，仍應依照具體情況個案判斷，探究主管機關是否具備裁罰意 圖，以及該不利處分與行政裁罰目的間之關聯性而定155。
（三）行政罰適用之基本原則 1、處罰法定原則與便宜原則
此二原則所欲處理者為，當相對人違反行政法上義務、且該當法律構成要件 時，是否應予以處罰或以其他替代方式處置。處罰法定原則是以憲法上法律保留 原則為依據，要求行政機關對違反行政法上義務之人為處罰時，必須在行為時之 法律有明文規定，保護人民避免來自於國家恣意決定之侵害156。
151 世新大學，同註 134，頁 6。
152 詹振榮，「裁罰性」不利處分之概念及其範圍界定—兼論菸害防制法第二三條「戒菸教育」
之法律性質，台灣法學雜誌，93 期，頁 125-138，2007 年 4 月。
153 黃俊杰，行政罰法，頁 26，2006 年 3 月。
154 洪家殷，同註 146，頁 22。
155 世新大學，同註 134，頁 6。
156 洪家殷，同註 146，頁 58。
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行政罰法第 4 條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治 條例有明文規定者為限。」即為處罰法定原則之體現。因此，人民對處罰之要件
行政罰法第 4 條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治 條例有明文規定者為限。」即為處罰法定原則之體現。因此，人民對處罰之要件