第三章 監理有效性與透明性之概念與落實
第三節 美國財政部金融管理局之裁罰機制與標準
承前所述，為確保高品質、透明化之監理決策與執行，監理機關應能評估適 當的處理方式，且監理規定必須清楚、一致、全面、易於理解。美國財政部金融 管理局(Office of the comptroller of the Currency, OCC)針對銀行裁罰金額之決定，
以及其他監理行動之採取與否，制定了較為統一之決定標準及考量因素，2016 年 對該政策之修正亦有助於提升監理效果，似值得我國參考。
一、制度背景與裁罰對象
美國對銀行業之監理由許多聯邦機構負責，除聯邦準備理事會（Federal Reserve System, Fed）、財政部金融管理局（Office of the comptroller of the Currency）、 存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC）外，尚有金融消費 者保護局（Consumer Financial Protection Bureau, CFPB）、期貨交易委員會
（Commodity Futures Trading Commission, CFTC）等機構，各州政府亦有銀行監 理機構，可對違法之銀行裁罰，即所謂「雙階監理（dual banking system）」。其 中，依據聯邦存款保險法（Federal Deposit Insurance Act）之規定101，聯準會、
FDIC 及 OCC 對要保機構皆有裁罰權限，且三監理機關之處罰可以並行。
根據 1989 年金融機構改革、復甦及執行法(Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act of 1989)而修訂之 1978 年金融機構監管和利率管
101 12 U.S.C 1813(q).
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制法令(The Financial Institutions Regulatory and Interest Rate Control Act of 1978)，
美國財政部金融管理局(Office of the comptroller of the Currency, OCC)有權評估對 全國性銀行(national bank)或是其他機構利害關係人(institution-affiliated party, IAP)之 civil money penalty (CMP)金額102。所謂其他機構關係人，大致可分為以 下四類103：1、 聯邦存款保險法(Federal Deposit Insurance Act)中受保存款機構之 董事、經理人(officer)、員工及控制性持股股東（銀行控股公司、儲蓄或貸款控股 公司除外）或其代理人(agent)。2、 處理機構事務之股東、顧問、合資者(joint venture partner)以及經聯邦銀行主管機關認定之其他人。3、 經聯邦銀行主管機 關要求或是已經向銀行主管機關提交控制權變更通知之人。4、 因違反法規或受 託人義務（fiduciary duty）或進行不安全或不穩定之業務(unsafe or unsound practice) 而對金融機構造成「超過最低限度之財務損失」或「顯著不利影響」之獨立契約 相對人，包括律師、估價師、會計師等。其中，第四類獨立契約相對人僅於蓄意 (knowingly)或魯莽(recklessly)時才須受罰。
1978 年國際銀行法(International Banking Act of 1978)更賦予 OCC 對其許可 之聯邦分支機構及其機構關係人評估 civil money penalty。2010 年陶德—法蘭克 華爾街改革與消費者保護法案(The Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2010)亦將對聯邦儲蓄機構(federal savings associations)及其機構 關 係 人 評 估 civil money penalty 之 權 利 由 儲 蓄 機 構 管 理 局 (Office of Thrift Supervision)移轉予 OCC。OCC 亦可評估對銀行服務公司及服務提供者評估 civil money penalty104。以下介紹將以對全國性銀行等金融機構之裁罰為中心。
102 除了 OCC 外，其他銀行監理機構亦可施以 CMP 之處罰，由於各機構之裁罰標準相似，因 此僅以 OCC 為介紹重點。
103 12 U.S.C. §1813(u).
104 OCC, Civil Money Penalties, PPM 5000-7 (REV) at 1 (Feb. 26, 2016), https://www.occ.gov/news-issuances/bulletins/2016/bulletin-2016-5a.pdf .
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二、Civil Money Penalty（CMP）制度與其他裁罰機制介紹
承前所述，美國聯邦層級中，對銀行之監理機關有三者，且可以並行處罰。
依照法規，聯邦銀行監理機關主要之裁罰機制，除了 civil money penalty 外，尚 有停止和終止處分（Cease and Desist Orders）、合意處分（Consent Orders）、正 式書面協議（Formal Written Agreements）、安全穩健經營處分（Safety and Soundness Orders）、資本要求指令（Capital Directives）、解除及禁止處分（Removal and Prohibition Orders）等105。
停止和終止處分係要求相對人停止或終止違反法規之行為或業務執行，也可 以進一步要求相對人採取積極行動以糾正或彌補由於這些行為所產生的狀態，包 含歸還所有利益、提供賠償、補償或擔保、限制該機構之成長、處置涉案之貸款 或資產、撤銷決議或契約、任用主管機關認可之經理人或員工等106。合意處分則 是依照前述規定，由銀行董事會代表與監理機關簽訂之書面文件，要保機構同意 執行監理機關所要求之事項以停止從事某些行為或採取相關措施。正式書面協議 亦為類似之書面文件，但與合意處分不同者為，正式書面協議無法透過聯邦法院 強制執行107。安全穩健經營處分則是在銀行未達安全穩健經營標準時，監理機關 於發出缺失通知後，要保機構並未依照監理機關之要求提交或執行改善計畫，監 理機關便可做成該處分，要求要保機構採去必要措施以改正系爭缺失108。資本要 求指令則是監理機關對低於法定資本額要求之銀行所發佈，要求銀行應補足之資
105 其他如中止或終止存款保險（Terminating or Suspending Deposit Insurance）、出讓資產
（Divestiture of Assets）之規定，可參考 12 U.S.C. §1818(a)(2)(8)及 The Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act §121 (2010).
106 12 U.S.C. §1818(b)(1)、(6)、(7). 此外，為避免做成停止和終止處分需時過長、緩不濟急，
導致要保機構資產或收益遭到重大損耗或失卻清償能力監理、損害存款人之利益，監理機關得 簽發暫時停止和終止處分，該處分於送達後立即生效。12 U.S.C. §1818(c).
107 Val Srinivas, Daniel Byler, Richa Wadhwani, Alok Ranjan, Vamsi Krishna, Enforcement actions in the banking industry: Trends and lessons learned, DELOITTE INSIGHTS (Dec. 9, 2015),
https://www2.deloitte.com/insights/us/en/industry/banking-securities/bank-enforcement-actions-trends-in-banking-industry.html#endnote-17.
108 12 U.S.C. §1831 p-1.
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本數額或比率之指令，且該指令可以透過地方法院強制執行109。解除及禁止處分 則是在 IAP 違反法規、停止和終止處分、與監理機關訂定之書面協議或條件，並 造成或可能造成銀行損失時，監理機關可以暫停該方職務或禁止該方進一步參與 要保機構的事務，以保護要保機構或期存款人之利益110。
除了上述處分與協議，監理機關亦可對要保機構或 IAP 處以 civil money penalty（下稱 CMP）。對於違法但不構成刑事犯罪之行為所為之金錢裁罰，美國 各法典基本上稱之為 「civil money penalty」或「civil penalty111」，與罰金所使 用之「fine」加以區別112。Civil penalty 是由主管機關所發動，且主要目的並非填 補不法行為所造成之損失，性質上似乎較接近行政處罰之性質113。本文以為，
CMP 係以法律授權主管機關對違反規定之機構或關係人處以金錢處罰，性質上 似乎與我國之行政裁罰較為接近，但為避免與 administrative fine 相混淆，本文仍 以原文簡稱 CMP 稱之。依照聯邦保險存款保險法之規定114，Civil Money Penalty 依照違反程度輕重可分為三個等級，此為美國金融監理中最常使用之處罰規定，
詳細介紹如下：
（一）第一級處罰
第一級處罰係針對違反法規(law or regulation)、金融主管機關做成之終局或 暫時性處分(final or temporary order)、聯邦金融主管機關基於該要保機構或其機 構利害關係人之申請案、通知或要求所課加之書面條件（condition imposed in
109 Sherry Castle Whitley, Banking Regulatory, Administrative and Enforcement Mechanisms After FDICIA, 48CONSUMER FIN.L.Q.REP. 245, 249 (1994).
110 12 U.S.C. §1818(e).
111 如 Securities and Exchange Act of 1934 Sec. 21A.
112 陳太清，美國罰款制度及其啟示，安徽大學學報，2012 年 5 期，頁 116。
113 林仁光，西風東漸—談內線交易 Civil Penalty 制度之發展，月旦法學雜誌，231 期，頁 82-84，2014 年 7 月。Securities and Exchange Act of 1934 授權證券管理委員會（Securities and Exchange Commission, SEC）得向聯邦地方法院提起民事訴訟請求 Civil penalty，請求金額以內 線交易人不法所得或所減少損失之三倍為上限。
114 12 U.S.C. §1818(i)(2)(A)(B)(C)(D).
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writing in connection with the grant of any application or other request by the institution）
或其他書面協議者，處罰金額為於違反行為持續期間，每日不超過 5000 美元。
（二）第二級處罰
第二級處罰則是針對違反前段各項法規、處分、條件，或因魯莽行為而未能 安全、穩健的執行業務，以及違反受託人義務者，且這些違規行為：1、屬於不 當行為(misconduct)的一部分，或 2、已經或可能對要保機構造成高於最低限度的 損失，或 3、導致違規、違反實務慣例或違約者獲得金錢上利益。處罰金額為於 違反行為持續期間，每日不超過 25000 美元。
其中，不安全或不健全之業務，若被證明對其產生致後果置之不理或漠不關 心，即使無意造成損害，仍可能被認為是魯莽的115。
（三）第三級處罰
第三級處罰是針對蓄意違反前述法規、處分、條件，或未能安全、穩健的執 行職務，以及違反受託人義務者，且因此（不論因故意或魯莽）造成要保機構之 重大損失，或是使違規、違反實務慣例或違約者獲得重大金錢或其他利益者。處 罰金額亦較為高昂，須針對各項違反行為，於違反行為持續期間，處以不同額度 之金額：1、若違反者非要保機構，每日得處以 100 萬美元以下之罰款。2、若為 要保機構違反，每日得處以不超過 100 萬美元或要保機構總資產 1%之罰款，取 兩者中較低者。
其中所謂「違反」之定義，包含任何單獨或共同(alone or with another or others) 行為，導致、引起、參與、諮詢、幫助或教唆違反之行為116。而「不安全或不健
115 OCC, supra note 104, at 18.
116 12 U.S.C. 1813(v).
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全的業務」係指違反審慎銀行之業務運作標準之行為，包含作為或不作為，並可 能導致銀行或其股東面臨異常風險或損失風險117。
除了 12 U.S.C. §1813(i)規定之一般性權限外，OCC 亦可以針對違反某些特 定規範之行為評估 CMP，包括管理辦法(control regulation)之變更、財政報告(call report)申請要求、有關洪水保險之法規等118。評估金額做成後，OCC 應書面通知 受處罰單位，該通知內容應包括對於被指控構成違反行為之陳述，以及所評估之 CMP 金額，並通知受罰單位可於收到書面通知後 20 日內要求舉行聽證119。若受 罰單位在收到書面通知後 20 日內未要求舉行聽證，該金額評估便視為終局、不 可上訴之處分120。此外，監理機構可以向地方法院請求強制執行 CMP 之處分，
評估處分亦可在美國上訴法院中進行審查121。
三、CMP 處罰金額之考量因素
除了前述依照違反行為持續期間裁定處罰金額外，美國法亦明文規定其他評 估處罰金額時之必要考量因素122，包含下列四項：1. 要保機構或其他被處分人之 財力大小及善意；2. 違反行為之嚴重程度；3. 過往違反紀錄；4. 其他基於公平 正義(justice)之要求。此外，各聯邦銀行機構亦通過由聯邦金融機構審查委員會 (the Federal Financial Institutions Examination Council’s, FFIEC)所制定之「聯邦金 融 監 理 機 構 評 估 金 錢 處 罰 之 機 構 間 政 策 (Interagency Policy Regarding the Assessment of Civil Money Penalties by the Federal Financial Institutions Regulatory Agencies,簡稱為 FFIEC Interagency Policy)」，該政策列出 13 個與法定因素相合
117 OCC, supra note 104, at 11. Heidi Mandanis Schooner, Big Bank Boards: The Case for Heightened Administrative Enforcement, 68ALA.L.REV.1011,1021 (2017).
118 12 C.F.R 109.103.
119 12 U.S.C. 1818(i)(2)(E)(H).
120 12 U.S.C. 1818(i)(2)(E)(H).
121 Whitley, supra note 109, at 249.
122 12 U.S.C. 1818(i)(G).
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的應考慮相關因素，且為了強化 CMP 評估結果間的一致性，並確保法定因素及
的應考慮相關因素，且為了強化 CMP 評估結果間的一致性，並確保法定因素及