以監理有效性及透明性檢討我國保險監理—以保險業裁罰案件為中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學風險管理與保險學系研究所碩士學位論文. 以監理有效性及透明性檢討我國保險監理 —以保險業裁罰案件為中心治. 政. 大. 立 Regulation in Taiwan with Regulatory Reviewing Insurance. ‧ 國. 學. Effectiveness and Transparency. ‧. —Focusing on Insurance Sanctions. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 指導教授：陳俊元 e n g c h i U博士研究生：徐聿芊撰. 中華民國. 1 0 7. 年. 6. 月. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(2) 致謝不知不覺居然輪到我寫致謝了，進入職場後回首就讀研究所的時光，才恍然大悟這些年來自己是多麽幸運，能遇到一群善良的同學及充滿智慧與寬大心胸的師長。首先感謝陳俊元教授，忍受我粗枝大葉又懶散的個性，鼓勵我在研究所期間挑戰許多從沒想過的事，在我面對未來方向感到無助時，總會溫暖的給我許多建議，鼓勵我挑戰不熟悉的領域並指導我完成這篇論文，俊元老師對我的意義絕對不僅是指導教授而已，更是值得尊敬的學者與親切的朋友，離開校園後更是懷. 政治大授與胡峰賓律師，對本篇論文研究給予許多真摯且寶貴的建議，能藉由口試機會立念亦師亦友的這段相處時光。也非常感謝我的口試委員，張冠群教授、林孟楠教. ‧ 國. 學. 向您們學習真的是我的榮幸。. 此外也要感謝我的研究所學弟 Edison，協助我完成這一路上的各種挑戰與任. ‧. 務，以及一起挑戰實證研究與論文的夥伴 Doris、Alice、Lily、Letitia、Lin 和 Chiyu，. y. Nat. io. sit. 能認識你們，總是一起崩潰之後繼續努力的感覺真好，謝謝你們。. al. er. 接著要感謝一路陪在身邊的蔡先生，在我難過、焦慮的時候總是能想到辦法. n. v i n 逗我笑並且給我鼓勵，總是在替個性粗心健忘的我收拾殘局，陪伴我完成許多我 Ch engchi U 以前從不相信自己可以做到的事情。更要感謝我的家人，總是愛裝酷其實很關心我的爸媽、老是說我啃老不畢業卻永遠為我分擔心事的弟弟妹妹，謝謝你們一路以來的支持，讓我能無後顧之憂的選擇自己想走的路。最後，獻給來不及看到我碩士畢業的爺爺奶奶，謝謝你們在彩虹的另外一端給我力量，我永遠想念你們。 2018 年 8 月台北. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(3) 摘要本研究以提升監理有效性之角度為出發點，透過比較法研究及實證分析，釐清我國保險業裁罰現況並提供改進建議。根據 2015 年之統計資料，金融監督管理委員會對金融業科處之罰鍰，有超過 80%來自於保險業，對保險業而言實為沈重負擔，業者也希望能有更明確、更符合比例原則、更有效之方法以提升監理效率並降低裁罰金額。本文首先將探討金融監理之目的與機制，並透過比較法研究了解監理有效性. 政治大況，並結合實證分析與監理實務之討論，探究保險裁罰之透明性與有效性程度後，立及透明性之概念。再藉由對對近年裁罰案之研究整理，探討我國保險業裁罰之現. ‧ 國. 學. 試擬出可能之改革方向。本為以為，我國保險裁罰欠缺一致之標準，可藉由裁罰基準表讓受裁罰公司了解法規適用及處罰所採取之原因與標準，協助主管機關建. ‧. 立一致、公平、透明之處罰模式。. io. sit. y. Nat. n. al. er. 關鍵詞：保險監理、監理透明性、監理有效性、保險業裁罰、行政裁罰、實證研究. Ch. engchi. i n U. v. II. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(4) Abstract Based on the perspective of improving the effectiveness of supervision, this study uses comparative analysis and empirical research to clarify the current situation of insurance industry in Taiwan and propose suggestions. According to the statistics data in 2015, more than 80% of the fines imposed by the Financial Supervisory Commission are from the insurance companies, which caused a heavy burden. Insurerance companies also hopes to have a clearer, more consistent, and more effective methods to improve the efficiency of insueance regulation and reduce the amount of administrative fine.. 立. 政治大. ‧ 國. 學. First, this study will discuss the purpose and mechanisms of insurance regulation, and understand the concept of regulatory effectiveness and transparency with approach. ‧. of comparative analysis. Then, this study will collect and analyze the enforcement cases. Nat. sit. y. during 2012-2016 related to insurers' administrative sanctions to summarize the. n. al. er. io. existing situation of insurance sanctions and explore the transparency and effectiveness. i n U. v. of insurance regulation with empirical analysis and propose possible reformation.. Ch. engchi. Finally, this study suggests to establish a consistent, fair and transparent sanctional standard to not only allow penalized companies to understand the reasons and criteria adopted by the authority but also assist the authority to establish a coherent sanctional model.. Keywords: insurance regulation, regulatory transparency, regulatory effectiveness, insurance sanction, administrative sanction, empirical research. III. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(5) 目次第一章緒論. ......................................... 1. 第一節研究動機 ................................................... 1 第二節研究方法 ................................................... 2 第三節研究架構 ................................................... 2 第四節研究範圍與限制 ............................................. 3. 第二章金融監理之概念與機制. 立. ............................. 4 政治. 大. 第一節金融監理之目的與範圍 ....................................... 4. ‧ 國. 學. 第一目金融監理之目的........................................... 4. ‧. 第二目保險監理之基礎理論....................................... 5. sit. y. Nat. 第三目小結：保險監理制度介入之原因............................. 9. io. n. al. er. 第二節監理良莠之評價基準 ........................................ 10. v. 第三節我國保險監理之各項機制 .................................... 17. Ch. engchi. i n U. 第三章監理有效性與透明性之概念與落實 ..................... 22. 第一節透明性之要求 .............................................. 23 第一目明確傳達政策目標並確認責任歸屬.......................... 23 第二目選擇合適之政策手段（policy instruments）與監理模式...... 25 第三目監理之形成與執行應為完善：監理影響性評估與一致性之要求.. 29 第二節有效性之要求 .............................................. 30 第三節美國財政部金融管理局之裁罰機制與標準 ...................... 36 I. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(6) 第四節行政罰原則與監理效率之關聯 ................................ 58 第一目行政罰各項原則於金融監理之實踐.......................... 58 第二目金融管制措施與行政罰之關聯.............................. 69 第四章我國保險業裁罰分析 ............................... 73. 第一節我國保險業罰則規定介紹 .................................... 73 第二節我國保險業裁罰案常見類型分析............................ 80 第一目利害關係人交易.......................................... 80. 政治大. 第二目資金運用................................................ 84. 立. 第三目再保險業務.............................................. 87. ‧ 國. 學. 第四目準備金提存與資本適足率.................................. 91. ‧. 第五目保險商品銷售前程序...................................... 94. sit. y. Nat. 第六目保險招攬、核保、理賠.................................... 96. io. al. er. 第七目內部稽核與內部控制制度之建立與執行..................... 103. v. n. 第三節我國保險業裁罰案件之實證研究 ............................. 106. Ch. engchi. i n U. 第一目研究設計............................................... 106 第二目敘述性統計............................................. 110 第三目我國保險業裁罰金額之影響因素分析....................... 115 第四目小結：實證研究之啟示................................... 120 第五章我國保險監理改革之可能方向 ........................ 123. 第一節考量受罰公司類型 ......................................... 123 第二節考量主觀惡意程度 ......................................... 125. II. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(7) 第三節提升法規及裁罰標準之明確性 ............................... 127 第一目現行法規明確性不足..................................... 127 第二目裁處書並未充分說明裁罰標準與理由....................... 128 第四節考量違法事實數量 ......................................... 129 第五節強化自律監理之功能 ....................................... 132 第六節建置裁罰基準表 ........................................... 134 第一目我國行政機關裁處罰鍰額度基準制度介紹................... 134 第二目本文見解............................................... 137. 政治大第六章結論 ...................................................... 139 立. ‧ 國. 學. 參考文獻 ......................................................... 142. ‧. 附錄一各保險公司每年罰鍰總金額統計 .............................. 152. n. al. er. io. sit. y. Nat. 附錄二保險業裁罰案件統整 ........................................ 157. Ch. engchi. i n U. v. III. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(8) 表次表 1 對要保金融機構之 CMP 矩陣 ......................................................................... 43 表 2 基於總分及銀行總資產(total asset)之建議行動 ............................................. 45 表 3 對機構利害關係人之 CMP 矩陣 ..................................................................... 46 表 4 基於總分之建議行動 ....................................................................................... 49 表 5 我國保險法之管制措施 ................................................................................... 74 表 6 我國保險法之罰鍰規定 ................................................................................... 76. 政治大表 8 受罰對象類型 ................................................................................................. 110 立表 7 變數表 ............................................................................................................. 108. ‧ 國. 學. 表 9 壽險公司受罰次數統計 ................................................................................ 110 表 10 產險公司受罰次數統計 ............................................................................... 111. ‧. 表 11 各類型案件發生次數 ................................................................................... 111. y. Nat. io. sit. 表 12 裁罰總金額與總件數 ................................................................................... 113. er. 表 13 平均裁罰金額 ............................................................................................... 113. al. n. v i n 表 14 組別統計量 ................................................................................................... 115 Ch engchi U 表 15 保險公司類型與裁罰金額之關係 ............................................................... 115 表 16 公司自身因素與罰鍰金額之迴歸分析 ....................................................... 116 表 18 Pearson 相關.................................................................................................. 117. IV. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(9) 圖次圖 1 裁罰總金額................................................... 114 圖 2 平均裁罰金額................................................. 114. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. V. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(10) 第一章緒論第一節研究動機本研究以提升監理有效性之角度為出發點，分析我國保險業裁罰現況並提供改進建議。根據 2015 年之統計資料，金融監督管理委員會對金融業科處之罰鍰，有超過 80%來自於保險業1，對保險業而言實為沈重負擔，業者也希望能有更明確、更符合比例原則、更有效之方法以提升監理效率並降低裁罰金額。近年來，我國有許多以裁罰案件為中心探討保險監理上問題之文獻，有以裁. 政治大. 罰案為中心探討我國保險業內部稽核與內部控制制度監理法制、保險業不動產投. 立. 資之監理制度與法規等。其他與保險監理有關之實證研究，亦所在多有，例如有. ‧ 國. 學. 以實證角度探討 RBC 制度是否有達成預期之效果者，或研究保險公司資本適足. ‧. 率與主管機關就 RBC 不合格部分處罰之間的關係，是否有監理寬容之現象，以. sit. y. Nat. 及裁罰對公司治理之影響等。惟就現下情況而言，針對整個保險監理環境之研究. io. al. er. 較為稀少，結合裁罰案件、實證分析與法制探討之文獻亦不多見，故而，綜合三. n. 者併同討論，對我國保險監理環境、監理品質之提昇，應能有所助益，亦為本研究之目標。. Ch. engchi. i n U. v. 監理之有效性及透明性一直是監理之重要課題，落實相關要求亦為世界各國監理方針之改進趨勢。然而，系爭標準與要求於我國應如何落實，以及應如何檢討我國保險監理之成效與透明性，亦為本研究所欲探討者。因此本研究藉由法律分析以及對近年裁罰案之研究整理，探討我國保險業裁罰之現況，並結合實證分析與監理實務之討論，探究保險裁罰之透明性與有效性程度後，試擬出可能之改革方向。鄭慧菁，2015 年保險業遭罰進 1.3 億，現代保險新聞網，2015 年 12 月 31 日， http://www.rmim.com.tw/news-detail-10327（最後瀏覽日：2018 年 6 月 30 日）。 1 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(11) 第二節研究方法承上所述，本研究欲於結合保險業裁罰案件、實證分析、法制比較分析，於提升監理有效性之前提下，檢討我國目前保險監理之困境與問題。因此，本文將以法律分析為主，並以保險業裁罰案件之類性化分析與實證研究結果為輔助說明，提出我國保險監理可能之改進方向。主要之研究方法說明如下：. 一、文獻研究法本研究閱讀、搜集國內外有關保險監理之文獻，以了解保險監理之目標、保. 政治大. 險監理良莠之評價標準、監理有效性與透明性之概念與落實，作為後續探討及實. 立. 證分析之基礎。. ‧ 國. 學. 二、個案分析法. 本研究將 2012 至 2016 年針對壽險及產險公司之裁罰案件進行歸類，歸納出. ‧. 較常見之裁罰事件類型後，再針對各類型案件進行個案分析，探討現行法制有無. y. Nat. er. io. 三、實證研究法. sit. 缺失、監理手段之採取與考量是否妥適等議題，並提出本文認為可行之改善建議。. al. n. v i n 本研究針對裁罰案件及受罰公司設計變數，並進行實證研究，包含敘述性統 Ch engchi U. 計之歸納分析、探究影響裁罰金額之可能因素，以對我國保險監理現況有更完整之觀察。. 第三節研究架構本研究可分為四大部分，第一部分為金融監理之概念與機制，將闡述金融監理之目的與範圍、金融監理制度介入市場之理由、如何評價監理之良莠、以及我國保險監理之各項機制。第二部分為監理有效性與透明性之介紹與落實，包含監理有效性以及監理透明性之定義、要求、實踐，以及如何適用於我國保險監理之 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(12) 檢討。本文以為，金融監理行為既為行政處分之一種，罰鍰亦為行政罰手段之一，因此可透過檢視行政法上原理原則於我國保險監理之落實，檢視我國監理有效性及透明性。第三部分為保險業裁罰案件分析，針對常見之案例類型進行個案探討，並對裁罰案及受罰公司進行實證分析，釐清我國保險業裁罰之現況與裁罰金額之影響因素。第四部份則係立基於前述之原則，對我國保險監理提出可能之改進方向，並以保險業裁罰案件之實證結果輔助加強論點或說明理由。. 第四節研究範圍與限制. 政治大實證部分，本研究以立 2012 至 2016 年間我國保險監理之裁罰案件為研究範. 一、研究範圍. ‧ 國. 學. 圍，並以壽險公司與產險公司之裁罰案件為主要研究對象。法律部分之研究範圍則包括保險監理法規及相關司法實務見解等。. ‧. 二、研究限制. y. Nat. er. io. 料。. sit. （一）裁罰案件之實證與個案分析，僅統計至 2016 年 12 月 31 日以前之資. al. n. v i n （二）受限於時間、篇幅及主題之限制，本研究僅針對整體保險業監理現況 Ch engchi U. 進行分析，各類型監理法規之議題無法於本文中完整分析。. （三）由於保險業裁罰案件篇幅較短，所能獲取之資訊較為有限，因此變數設計、統計方法之使用與研究內容皆有所限制。. 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(13) 第二章金融監理之概念與機制第一節金融監理之目的與範圍第一目金融監理之目的金融監理，是指金融機構、金融市場以及金融市場中金融活動所為之監督及管理2。然而，主管機關對金融機構之監理，通常會對金融業之營業自由有所限制，以因應金融環境之變遷，於依法行政原則、法律保留原則等要求下，在管制、解除管制以及再管制之管制循環間謀求最佳模式，以兼顧防弊與興利3。因此，. 政治大. 除了成文法之規範外，更應建立體系完備之監控規定，檢討不合時宜、不符成本. 立. 效益之管制措施4。金融監理之主要目的，在於穩定金融體系，審慎監理金融機. ‧ 國. 學. 構、監督金融機構之各項營業活動保障消費者與投資人權益，以及維持金融體系. ‧. 及市場價格誠信5。也就是說，除維持金融穩定之外，金融監理之目的尚包含公. sit. y. Nat. 平分配資源、追求經營效率以及保障大眾權益。. io. al. er. 亦有以是否與保險事業之營運有直接關係，將保險監理之目標區分為內在目. n. 標與外在目標者6。其認為，與保險業營運有直接關係之內在目標，內容包括確. Ch. engchi. i n U. v. 保財務安全、維護保險交易公平、促進保險市場機能三項。為達成確保財務安全之目標，監理機關應實施確保清償能力之監理措施 ; 而為維護保險交易公平，則應導正保險交易過程中常存之資訊不對稱、議價能力不對等、不符合消費者合理期待、以及保險人所須承擔之道德危險與心理危險等不公平現象。而促進保險市場機能之目標，則是期待透過監理機關介入，消除或減低市場失靈（market. 2 3 4 5 6. 王文宇，金融法制與金融監理，月旦法學雜誌，110 期，頁 149，2004 年 7 月。王志誠，現代金融法，頁 4，2017 年 10 月，3 版。王志誠，同前註。王志誠，同註 3。林建智，保險監理之目標，保險專刊，50 期，頁 180-192，1997 年 12 月。 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(14) failure）之成本，健全保險市場機能之發揮，強化民眾對保險市場之信賴，即所謂市場行為監理（market conduct regulation）。至於保險監理之外在目標，則與保險業營運無直接關聯，主要考量為該國對社會、經濟及政治方面之公共政策，包含地區保護主義、保險市場之自由開放、透過強制保險或政策性保險等方式確保保險商品之可獲得性(availability)與可負擔性(affordability)。綜上所述，金融監理，或是保險監理之目標，乃係審慎運用監理資源，維持市場秩序並保護消費者權益。. 第二目保險監理之基礎理論. 治政大政府介入保險市場可透過兩種方式，一為防止不當競爭（antitrust）之法規，立. 二為透過監理法規（regulation）限制保險業之經營7。監理法規規範保險業之各. ‧ 國. 學. 種行為，透過進入市場之限制及控制市場價格等方式避免保險業者過度獲益8。. ‧. 一般而言，監理法規存在之理由在於消除市場失靈（market failure）所產生之附. sit. y. Nat. 帶成本，避免保險市場不公平或無效率9。所謂市場失靈，係指自由競爭市場中，. n. al. er. io. 提供之商品或服務價格過低或過高，產生不利金融市場消費者之結果，例如獨佔. i n U. v. 市場中任意提高價格、過度競爭導致市場環境之不穩定、資訊不對稱、產品或服. Ch. engchi. 務之持續提供受影響10、反競爭行為與掠奪性定價11（predatory pricing）、道德危險之產生等12。. 汪信君，保險法制，載：金融法，頁 279，2016 年 2 月。汪信君，同前註，頁 279。 9 林建智，保險監理基礎理論之探討，保險專刊，49 期，頁 174，1997 年 9 月。 10 例如，自由競爭可能導致業者僅願意對獲利最大之客戶提供商品或服務，或是業者皆能自由進出市場導致服務提供中斷。因此，需要監理介入確保服務提供之持續性與可用性。See ROBERT BLALDWIN, MARTIN CAVE & MARIN LODGE, UNDERSTANDING REGULATION: THEORY, STRATEGY, AND PRACTICE, 2nd ed, Harvard University Press 19 (2012)。 11 掠奪性定價係指廠商或服務提供者刻意以低於成本之價格提供商品或服務，希望能排擠市場上其他競爭對手，以提高市佔率。See Id. 12 亦有以「破壞性競爭（Destructive-competition rationale）」稱之者，可參考：汪信君，同前註 7，頁 280。BLALDWIN ET AL., supra note 10, at 15-22。有不同見解認為，儘管一些法規將以市場失靈為基礎，但其他理由可以在保護權利和維護社會團結中找到，市場失靈不足以解釋許多 5 7 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(15) 然而，監理法規應如何組織，以及會如何發展，可能受到外部因素及內部因素之影響。監理法規並無法完全消除市場失靈產生之成本，除了監理法規本身不夠完善，須透過監理法規之修訂已獲得改善以外，亦有認為係由於監理法規之形成過程中，涉及不同團體之利益，因此即使透過修法，亦無法解決可能產生之問題13。因此，經濟理論上衍生出許多與保險監理相關之理論，說明監理法規介入市場之目的、制訂時所受之影響，以及產生監理失靈（regulatory failure）之原因。所謂監理失靈，係指監理行為無法產生預期產生之結果，或是無法適當地實現程序性或代表性的價值，導致監理無效率、產生未曾預料之結果，或是監理行為欠. 治政大缺透明性、明確之問責制度、以及有偏見及不公平之情形等立. 14. 。主要之理論為公. 共利益理論（Public Interest Theory）、利益團體理論（Inerest Group Theories）15。. ‧ 國. 學. 一、公共利益理論. ‧. 該理論認為，監理之發展是為了追求公共利益及追尋與公共利益相關之目標 16. sit. y. Nat. 。此理論之前題為，市場是脆弱的，若無監管介入，市場運作將會缺乏效率且. n. al. er. io. 不平等，此問題在壟斷市場或受市場外部性（externalities）影響之市場尤其嚴重，. i n U. v. 且該理論假定監理行為對公眾而言是無成本的17。保險監理之目的在於維護公共. Ch. engchi. 利益，由於保險業掌握大量資金且保險商品複雜，一般消費者不易瞭解，因此於. 監理行為。詳細說明可參考 Tony Prosser, Regulation and Social Solidarity, 33(3) J. OF L. & SOC’Y 364, 364-87 (2006). 13 汪信君，同註 7，頁 280。 14 See Sidney A. Shapiro & Rena Steinzor, Capture, Accountability, and Regulatory Metrics, 86 TEX. L. REV. 1741, 1746-47 (2008); Robert L. Glickman & Stephen B. Chapman, Regulatory Reform and (Breach of) The Contract with America: Improving Environmental Policy or Destroying Environmental Protection?, 5 KAN. J.L. & PUB. POL'Y 9, 10 (1996); David C. Vladeck, Preemption and Regulatory Failure, 33 PEPP. L. REV. 95, 118 (2005); Blaldwin et al., supra note 10, at 69. 15 學者就相關經濟理論有非常細緻的分類，本文係大致以公共利益及私人利益之角度出發，介紹相關理論。詳細可參考 BLALDWIN ET AL., supra note 10, at 40-67。以下整理自：林建智，同註 9，173-181。汪信君，同註 7，頁 279-282。 16 BLALDWIN ET AL., supra note 10, at 40. 17 Erik Bruce Smith, Dental Therapists in Alaska: Addressing Unmet Needs and Reviving Competition in Dental Care, 24 ALASKA L. REV. 105, 126 (2007). Richard A. Posner, Theories of Economic Regulation, 5 BELL J. ECON. & MGMT. SCI. 335, 336 (1974). 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(16) 維護保險市場安定及保護被保險人之情況下，更需要透過監理法規加以控管。常見之公共利益為資源之有效分配、公正之危險分配、保險契約當事人間之衡平，以及共同體利益18。所謂資源之有效分配，係指保險保障與損害防阻間之資源應有效率的配置，使保單持有人得以安排其危險管理資源至最佳組合型態，亦即，透過公權力介入促使市場資源得以有效配置。然而，保險市場因具備下列特性，因此難以完全有效地分配資源，亦為制訂監理法規時所應考量者19：（一）進出保險市場之障礙：為維護財務安全與市場安定，保險業者進出市場須受一定限制，除了進入市. 治政大場困難外，劣質的保險公司亦基於保護保單持有人之理由，不易因市場競爭遭到立淘汰。因此保險商品之價格難以透過自由市場競爭機制達到平衡。. ‧ 國. 學. （二）附帶之交易成本：. ‧. 由於保險商品複雜，消費者通常難以評估其自身面臨之風險及選擇適合之保. sit. y. Nat. 險商品，因此，消費者通常須委任保險中介人為其安排保險，而產生佣金成本。. n. al. er. io. 相對的，保險業者亦面臨道德危險（ moral hazard ）及心理危險（ morale. i n U. v. hazard/attitudinal hazard）所產生支付帶成本。所謂道德危險，係指因個人不誠實. Ch. engchi. 行為或是性格上缺陷，導致損失發生頻率上升或是嚴重程度加劇20。心理危險則是因粗心大意或漠不關心而增加損失頻率或嚴重程度21。此種危險難以預測，因此容易引發資源不當配置。（三）外部性（externality）：. 18 19 20 21. 林建智，同註 9，頁 174-178。林建智，同註 9，頁 174-178。 REJDA MCNAMARA, PRINCIPLES OF RISK MANAGEMENT AND INSURANCE 4 (21th ed., 2014). Id. at 5. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(17) 外部性係指市場產生的利益或成本被轉嫁予無關之第三人，且這些受到影響的第三者，無須為所獲利得負擔費用，亦無法就所受損失而要求補償22，導致商品價格無法真實反映社會成本及因此產生之其他消耗23，而影響市場效率。以保險市場而言，危險之社會化及危險分級為產生外部性之原因。危險社會化係指，某些行為產生的危險成本，被轉嫁由全體大眾吸收，以確保分配正義，例如強制險或政策性保險。危險分級則是商業保險中必要之制度，以確保保費之公平。然而，即使被歸類到同一風險等級，也不代表同類危險團體中每個個體所遭受的風險完全相同，因此仍可能產生優質危險補貼劣質危險的現象，導致資源分配無效率。. 立. 政治大. 除了前述經濟上因素外，於決定監理政策時，非經濟面的公共利益，例如公. ‧ 國. 學. 平、合理、衡平等亦應納入考量，例如：契約當事人間之衡平及共同團體利益24。. ‧. 所謂契約當事人間衡平，係指保險交易中，容易因資訊不對稱、議價能力懸殊、. sit. y. Nat. 被保險人客觀上合理期待與實際保險內容有差距，以及道德危險及心理危險等導. n. al. er. io. 致契約當事人間不公平之情況，此時亦須仰賴政府介入予以導正。然而，由於各. i n U. v. 團體間（如立法機關與監理機關）所認定之公共利益內涵可能不相同，且監理機. Ch. engchi. 關之知識有限，不一定有能力提出公共利益最大化的監理方式，因此可能產生監理失靈25。例如，立法者可能因為誤判談判過程中之成本，因此制定出無法有效實行之規定26。. 二、利益團體理論. 毛慶生等著，基礎經濟學，頁 194，2012 年 5 月。 STEVEN BREYER, REGULATION AND ITS REFORM, 23-26 (1982).. 24 林建智，同註 9，頁 177-179。 25 See Robert Blaldwin, Why Rules don’t work, 53(3) MOD. L. REV. 321, 332 (1990). See also Blaldwin et al., supra note 10, at 74-75. 26 Blaldwin, supra note 25, at 334. 8 22 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(18) 該理論之主要論點為，政府監理是私人利益間競爭或協調後之結果，而非基於公共利益，監理行為為私人利益需求下所產生。該理論假設，所有利益團體皆係追求自我利益最大化，且所有利益團體皆盡可能獲得相關資訊並從經驗中學習，且監理法規之制定無須成本（costless）27。例如，在「政治市場（political market）」中，個人或團體會利用選票之力量追求其私人利益最大化，進而影響政策形成28。申言之，監理法規是為了業者的利益而設計及運作，因為政治制度會誘使政治領袖強調業者的利益，而非廣大消費者的公共利益29。利益團體理論中，最具重要性之理論為捕捉（控制）理論（capture theory），捕捉理論認為，監理法規是由. 治政大產業所控制，並且依照其利益而運作，因此產生「捕捉現象」。當競爭失靈，立 30. 或寡佔情況出現時，會產生壟斷租金（monopoly rents），此時，業者便會有動機. ‧ 國. 學. 影響監理機關以確保自身利益，導致監理機關被業者捕捉（capture），受到業者. ‧. 控制而優先考量業者利益，將導致監理失靈31。然而，此說遭致許多批評，例如. sit. y. Nat. 過度誇大企業對監理法規的控制力、以及未能明確區分立法者（legislators）與負. n. al. er. io. 責監理工作之行政官僚官僚（bureaucrats）間之差異，導致無法充分解釋對業者友善的監理制度是如何於政治體系中出現32。. Ch. e. i. i n U. v. ngch 第三目小結：保險監理制度介入之原因保險與公共利益及金融市場息息相關，因此保險監理有其必要。為尋求政府監理之必要性與正當性，經濟理論上衍生出許多與保險監理相關之理論，讓政府. 27. Sam Peltzman, Towards a More General Theory of Regulation, 19 J. LAW & ECON. 211, 211 (1976). BLALDWIN ET AL., supra note 10, at 43. 汪信君，同註 7，頁 280。 28 林建智，同註 9，頁 179。 29 STEVEN J. BALLA, MARTIN LODGE, EDWARD C. PAGE (EDS.), THE OXFORD HANDBOOK OF CLASSICS IN PUBLIC POLICY AND ADMINISTRATION, 287-88 (2015). 30 See George J. Stigler, The Theory of Economic Regulation, 2 BELL J. ECON. & MGMT. SCI. 3, 3 (1971). 31 See Posner, supra note 17, at 335. See also Sam Peltzman, Toward a More General Theory of Regulation, 19 J. LAW & ECON. 211 (1976); BLALDWIN ET AL., supra note 10, at 75. 32 BALLA ET AL., supra note 28, at 293.立法者與官僚所處的機構環境不同，面臨的政治激勵因素也不同，例如官僚會受到立法者行為之影響。 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(19) 在制定監理政策時，能有更完善的考量並確保監理目標之達成。承前所述，政府透過監理行為介入市場係為消除市場失靈所產生之額外成本，就保險業而言，政府介入保險市場之原因大致可歸納為以下三點：確保市場競爭性、消除資訊不對稱以及平衡當事人間地位。就確保市場競爭性而言，受到市場自由化、國際化之影響，為確保保險市場自由競爭，各國皆積極開放保險市場，避免獨佔或寡佔市場中，因特定業者壟斷市場而有害市場或商品之發展及危害消費者權益。然而，過度競爭也可能導致殺價競爭，影響保險業者清償能力。因此，為確保公共利益，仍有賴監理制度針對. 治政大市場進入、費率釐訂、契約條款等為規範，以避免破壞性競爭。立. 至於資訊不對稱之問題，就保險人而言，係指消費者因道德危險或心理危險. ‧ 國. 學. 產生之逆選擇（anti-selection）問題，影響保險人之危險估計。對消費者而言，則. ‧. 是源自保險人對保險專業技術及商品、法律知識之瞭解往往優於一般消費者，且. sit. y. Nat. 其對保險人之財務狀況通常並不了解，須透過確保其清償能力、財務透明之方式. n. al. er. io. 確保消費者權益。以上資訊不對稱之問題均有賴監理制度介入予以消除或緩解。. i n U. v. 再者，契約當事人地位不對等亦為保險監理制度存在之原因。如前所述，保險人. Ch. engchi. 可狹帶法律或其他專業知識及資訊優勢，擬定不利消費者之保單條款，因此，保險監理制度有必要介入，避免或降低消費者遭遇不公平對待之情形，以維持當事人締約地位之平等。. 第二節監理良莠之評價基準在瞭解監理之目標與阻礙之後，應如何評價何謂良好的監理，必須先理解良好監理的評價基準。對經濟學家而言，良好的監理意味著有效率地使財富最大化. 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(20) 33. 。然而，財富最大化無法為行動提供道德基礎，無法正當化某些社會權利之分. 配，因此對於影響權利之監理決定無法提供足夠的衡量標準34。因此，於解釋何謂良好且具備正當性的保險監理時，應考量下列標準35：是否經立法授權、合適的問責機制、程序是否正當、是否有足夠的專業知識、監理行動或機制是否有效率。. 一、立法授權（legislative mandate）該標準之要求為，監理行動須獲得議會之授權，才是值得支持的監理行動。然而，所面對的問題是，許多監理法規賦予監理機關對法規之解釋與裁量權限，. 治政大立法者可能亦欠缺足夠的專業知識與資訊，因此無法明確設立監理目標以解決問立題，也可能刻意避免設立明確目標，以利監理機關處理未來可能面臨之問題，例. ‧ 國. 學. 如新風險之出現、創新科技等等。因此，監管機構通常不會單純將將法定目標機. ‧. 械性傳輸為實際結果，而且授權之法規通常無法為合法性問題提供簡單的答案。. sit. y. Nat. 二、問責機制（accountability）. n. al. er. io. 儘管承前所述，監理機關可能無法獲得立法者的明確授權，監理行為仍應獲. i n U. v. 得公眾支持之理由為，監理機關會為其解釋之規定負責，如此之問責機制使監理. Ch. engchi. 機關之權力行使是可被接受的。此標準可能遭遇之困難，除了對應負責單位之選擇外（法院、議會或是監理機關），尚有問責機制之適當程度，包含應該用於問責制的資源以及問責機制和有效履行監管目標之權衡。. 33. See Richard A. Posner, Wealth Maximization Revisited, 2 J.L. ETHICS & PUB. POL'Y 85, 103-105 (1985); Richard A. Posner, Utilitarianism, Economics, and Legal Theory, 8 J. LEGAL STUD. 103, 10340 (1979). Kornhauser, Lewis, The Economic Analysis of Law, in THE STANFORD ENCYCLOPEDIA OF PHILOSOPHY (Edward N. Zalta eds., Fall 2017 ed. 2017), https://plato.stanford.edu/archives/fall2017/entries/legal-econanalysis/; Lewis A. Kornhauser, Economic Rationality in the Analysis of Legal Rules and Institutions, in THE BLACKWELL GUIDE TO THE PHILOSOPHY OF LAW AND LEGAL THEORY 67, 67-79 (Martin P. Golding and William A. Edmundson eds., 2008). 34 BLALDWIN ET AL., supra note 10, at 25; Ronald M. Dworkin, Is Wealth a Value?, 9 J. LEGAL STUD. 191, 191 (1980); Ronald Dworkin, Why Efficiency?, 8 HOFSTRA L. REV. 563, 563 (1980). 35 BLALDWIN ET AL., supra note 10, at 26-31. 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(21) 三、正當程序（due process）所謂正當程序之要求，係指監理機關所適用之程序應該公平、無障礙且公開。申言之，監理程序應該公平公正且一致，且監理決定和政策過程應公告周知。同樣地，此標準亦必須與監理之有效實施進行權衡，而可能影響正當程序之達成，各利害關係人應如何參與、利害關係人之範圍為何亦會使該標準之適用受限。. 四、專業知識（expertise）在需要考量多種意見和價值以獲得合理的判斷時，許多監理工作會要求應有專家意見之加入。然而，此標準可能產生之問題為，公眾很難判斷監理決策或政. 治政大策是否有加入專家意見，且專業人士在作出決策時亦可能無法向公眾說明為何這立. 項決策需要專業判斷，亦可能拒絕提供公眾進入決策過程之管道，或是為其行動. ‧ 國. 學. 或決策提供合理解釋。再者，專業人士不一定可以保持中立，很可能因為利益衝. ‧. 突而產生偏頗立場。. sit. y. Nat. 五、效率（efficiency）. n. al. er. io. 監理效率之要求可分為兩部份討論。首先，立法授權事項是以最低程度之資. i n U. v. 源投入或成本執行，因此具有生產效率。然而，此一面向之衡量在立法授權欠缺. Ch. engchi. 一致且連貫的目標、以及各機關間協調整合監理職責時36會非常困難，且判斷採用該種監理方式是否較他種方式能達成更佳的結果亦非易事。再者，監理效率亦可解釋為，監理行為會達到有效率之結果。因此，監管機制之配置效率及動態效率（例如是否鼓勵流程優化和產品創新，以及在系統在需求有變化時能否產生的反應）便會成為衡量指標。然而，追求效率可能會與社會分配目標產生衝突37，在某些情況下，監理法規不應該把經濟效率最大化作為壓倒性之監理目標，其他. 36. See Julia Black, Decentring Regulation: Understanding the Role of Regulation and Self-Regulation in a 'Post-Regulatory' World, 54 (1) CURRENT LEGAL PROBS 103, 103-46 (2001). 37 See Prosser, supra note 12, at 364-87. 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(22) 社會義務與非經濟目標亦同等重要，亦即，監理目標係「混雜且包含不可改變的各種理由、經濟與社會因素38」。除了學者提出之認定標準外，政府機關亦有多對良好監理之認定標準作出說明39。金融危機以後，OECD 於 2010 年發布 Policy Framework for Effective and Efficient Financial Regulation，整合其於 2008 年發布之 Guiding principles for regulatory quality and performance 及於 1995 年發布之 Reference Checklist for Regulatory Decision-Making，從較為長遠的角度，以監理動機及對金融危機之討論為基礎，對金融主管機關的干預與監管架構提供一般指導方針。. 治政大該指導方針提及，有效且具有效率的金融監理係以健全的政策架構(policy 立. structure)為前提。金融監理應以整體金融環境(financial landscape)之背景為全盤. ‧ 國. 學. 考量，相關政策架構更應詳細闡述與金融系統之關聯、選擇的政策工具等，以達. ‧. 成目標。申言之，金融監理政策架構應反映金融系統的重要特徵，包含：金融體. sit. y. Nat. 系在國家經濟、風險管理、風險匯總、風險移轉中發揮的金融中介作用；金融系. n. al. er. io. 統與全球性經濟體系間的連結；金融系統發展的快速性與複雜性，持續增加的全. i n U. v. 球性金融集團的活動，以及金融機構、金融市場、金融商品的收斂現象。本節將. Ch. engchi. 就金融系統及金融監理之特徵做說明，有關金融監理透明性與有效另之討論，將於後文介紹。. 一、運作良好（well-functioning）的金融系統之特徵. 38. TONY PRESSOR, LAW AND REGULATORS 24 (1997). See, e.g., OECD, POLICY FRAMEWORK FOR EFFECTIVE AND EFFICIENT FINANCIAL REGULATION (2010), https://www.oecd.org/finance/financial-markets/44362818.pdf ; BETTER REGULATION TASK FORCE (BRTF), PRINCIPLES OF GOOD REGULATION (2003), http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20100407173247/http://archive.cabinetoffice.gov.uk/brc/upl oad/assets/www.brc.gov.uk/principlesleaflet.pdf. Better Regulation Task Force (BRTF) 是 1997 年成立的獨立諮詢機構，該機構為政府提供建議，確保監管及其執行是適當的，具備問責機制且一致、透明、具有明確目標。該機構已經成為影響政府監管政策的一個非常有影響力的機構。現已被 Risk and Regulation Advisory Council 取代。 13 39. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(23) 在探討金融監理的有效性及效率之前，應先確立一個理想、完善的金融系統所應具備的特質為何。這些具指標性的特徵可以確立金融系統運作以及其效果之期望，對金融系統之分析與評價設立基準。一個運作完善的金融體系，在綜合考量國家經濟發展和其他特殊因素後，透過下列四點觀察40：金融活動的功能與範圍、與國際經濟環境之連結性、明確的預期成效、完善的配套基礎。（一）金融活動之功能與範圍金融系統的核心功能在於金融中介（financial intermediation）。所謂金融中介係指，將公共或私人的存款與投資，轉換為具生產性的投資。金融中介可以藉. 治政大由金融機構（如銀行）或直接在資本市場參與者間發生。另一項金融系統之功能立. 為風險的匯總（pooling）、移轉與管理。金融系統也會透過融資行為、理財顧問. ‧ 國. 學. 服務、證券交易等方式促進各項公共或私人的交易活動。此外，金融系統在推動. ‧. 財務揭露、風險定價亦扮演重要角色。應注意者為，金融系統的高速進化與複雜. sit. y. Nat. 性將導致這些功能與範圍之定義更為困難且須不斷與時俱進41。. n. al. er. io. （二）與國際環境之連結性. i n U. v. 金融系統對確保貨幣系統之運作以及貨幣確保貨幣政策傳達之有效性及效. Ch. engchi. 率上扮演重要角色，因此，金融與貨幣系統間的關聯性應被強調且應詳細說明。此外，由於金融系統在資產和貸款配置、風險彙總與管理上扮演重要角色，其與實體經濟的關聯亦不容忽視42。（三）預期成效所謂金融系統完善運作下的預期成效，包含有效率的分配資金流動性和資本；有效率的風險匯總、管理和分配；市場流動性；正確的風險定價；藉由優異的風. 40 41 42. OECD, supra note 39, at 9-11. OECD, supra note 39, at 9-10. OECD, supra note 39, at 10. 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(24) 險管理能力承受市場震盪並自我修正；創新且具競爭性的市場；消費者對金融系統及其參與者、金融機構之信任與信心等43。（四）完善的配套基礎完善的配套基礎包括：健全的總體經濟環境、充分競爭的金融市場和經濟環境、高品質的資訊流動與揭露機制、完善的法律基礎和監理架構、健全的公司治理、精準的稅務系統、合乎道德且審慎的風險行為44。. 二、金融監理之特性（一）預防性（Precaution）：. 治政大金融系統之運作會遭遇許多難題，且解決問題之成本相當高昂。因此，金融立. 監理應確保具備防範措施，以維持大眾對金融市場之信心及系統穩定。決策者應. ‧ 國. 學. 主動預測和處理出現的風險及問題，而不是於危機發生時才做出反應。一個有益. ‧. 的金融監理應考量並重視成本效益分析，且絕大多數的成本應由透過事前的風險. n. al. （二）風險基礎（Risk-based）：. Ch. engchi. er. io. 事先建立危機處理、問題解決的架構45。. sit. y. Nat. 消除措施來承擔，而非事後透過較不經濟的政府介入承擔。另外，決策者也應該. i n U. v. 在眾多政策手段中，金融監理無疑是最能夠有系統、全面控制及管理金融系統中風險的方式。金融監理應以這些風險為導向，根據這些風險的特性與可能產生之影響，在風險管理實現政策目標之間，找出最適之折衷方式。風險基礎監理要求監理機關評估各種金融市場參與者可能面臨之風險之性質、範圍、規模，為潛在風險及風險承受能力建立一致且連貫的處理方式。詳言之，採取風險基礎監. 43 44 45. OECD, supra note 39, at 10. OECD, supra note 39, at 10. OECD, supra note 39, at 27. 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(25) 理將對不同之產品、服務、機構、系統、市場，考量其風險之差異性、規模、範圍、影響程度、吸收或管理風險之能力，而為不同的監理與監督。應注意者為，風險基礎監理並不是為了消除所有金融系統中的風險，而是認識到風險承受為金融系統之核心特徵，並尋求適當方法以管理及減少可能損及政策目標實現之風險。因此，風險基礎監理應針對並促進健全的風險管理以及鼓勵審慎、適當的行為。此外，為了能順應及處理總體經濟環境的變化及其他週期性現象可能產生之風險，風險基礎監理亦強調其前瞻性與預防性46。（三）健全的激勵機制（Sound incentives）：. 治政大承前所述，金融監理特別重視如何影響及控制市場參與者之行為。直接控制立. 不僅不可行，更可能限制金融監理達成預期效果之能力，甚至可能產生反向激勵. ‧ 國. 學. （adverse incentive effects）之結果。因此，金融監理應建立促使參與者達成政策. ‧. 目標的激勵機制，通過適時地酌情調整各項指令、強制手段和監督方式的性質，. sit. y. Nat. 形式和強度，並在必要和適當的情況下使用其他政策工具來實現目標。此外，有. n. al. er. io. 效的執法和適當的威懾亦為健全的激勵措施提供了基礎。. i n U. v. 至於如何建立一致的激勵機制，確保市場參與者認知到金融機構可能會破產. Ch. engchi. 或倒閉，管理風險是非常有力的方法，且有助於強化市場秩序。此外，利用市場力量來促進合理的激勵措施亦為金融監理可以使用的方式。充分競爭的市場以及適當的資訊揭露與透明性能產生適當的激勵效果，並應將此納入金融監理之設計中47。（四）全面性（Comprehensiveness）：. 46 47. OECD, supra note 39, at 28. OECD, supra note 39, at 29. 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(26) 金融監理應具備綜合性、全面性的特性，確保所有被認知到的問題都能被處理，且能妥善運用各種監理工具和機制已達成政策目標。全面性代表所有金融系統的參與者以及相關的產品、服務、機構、系統和市場皆譨受到適當的監理和監督。全面性亦係指金融系統要素間的相互連結性，包含金融團體、部門、系統、市場以及其他總體經濟條件中問題與風險，皆在完整的、全球性觀點下被適當地認識及處理。簡言之，全面性要求適合的政策工具和機制能被正確使用，確保對金融系統的監督管理具備國際化及全面性之觀點48。（五）一致性和競爭中立性（Consistency and competitive neutrality）：. 治政大equivalent）之方式適用，例金融監理應以一致的、功能上相同（functionally 立. 如，對產品、機構、部門或是市場之觀點應為中立，以確保相似的風險因子和問. ‧ 國. 學. 題能在具備協調性和完整性的金融監理架構下被平等對待，否則將產生監理套利. ‧. 空間、不公平競爭以及監理缺口。隨著金融商品、服務、機構和市場間的界限不. sit. y. Nat. 斷減少甚至消失、跨國金融集團的增加，以及各金融部門商品和風險管理方面的. n. al. er. io. 整合愈趨頻繁（尤其在保險與銀行領域），意味著應採用更具協調性和一致性的. i n U. v. 法規、監理和監督形式。對於從事不同金融活動的金融機構或金融集團應制定具. Ch. engchi. 協調性、一致性的風險觀點，針對跨部門的公司治理、風險管理、內部控制制度應制定一致的方針或規則，針對相似的商品發展一致的市場行為規定，並鼓勵有關清償能力規定之部門內或跨部門整合49。. 第三節我國保險監理之各項機制我國保險監理之機制，除金融監督保險委員會保險局得對違法之保險業為裁罰等行政處分外，仍有金融檢查、同意公會裁罰等監理機制。. 48 49. OECD, supra note 39, at 30. OECD, supra note 39, at 30. 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(27) 一、金融檢查50 金融監督管理委員會下設之檢查局，負責規劃、執行金融機構之監督及檢查 51. 。金融檢查為事後監督，其目標主要為：1.評估金融機構資本適足性、資產品. 質、管理能力、盈利狀況、流動性等財務面及業務經營方針、風險管理制度、法令遵循、消費者保護與配合政府政策情形。2.督促金融機構確實改善檢查意見及追蹤其改善情形，並由金融機構業務運作中檢討現行法令適用疑義，提出修正建議事項。實務上金融監督管理委員會係採取實地檢查（on-site examination）、報表稽核（off-site examonation）及業務座談等方式52。所謂實地檢查，係指直接派. 治政大員或會同有關機關辦理者，可分為一般檢查、專案檢查及受託檢查，為金融監理立. 最重要之手段，可及早掌握金融業狀況、及早發現問題。報表稽核則是審核金融. ‧ 國. 學. 機構報送之報表或報告，以彌補實地檢查之不足。檢查局亦會督導金融機構辦理. ‧. 內部稽核與自行查核，並限期改善及追蹤成效53。. sit. y. Nat. 金融檢查原則上以兩年為週期，並依各業別差異化檢查機制，就金融機構之. n. al. er. io. 經營規模、業務性質、風險狀況與複雜程度、對金融市場影響及外部查核情形等. i n U. v. 因素，酌予延長或縮短一般檢查週期。此外，為落實風險導向之檢查機制，我國. Ch. engchi. 金融檢查係採取差異化檢查機制，運用前次金融檢查結果及最新之表報申報資訊，並考量法規遵循重大缺失等例外管理事項，將金融機構區分為不同風險等級，並配合對其內部稽核工作之考評結果，調整檢查週期及採行不同深度之檢查，妥善運用監理及檢查資源，提升檢查效能。. 金融監督管理委員會檢查局，金融檢查制度 https://www.feb.gov.tw/ch/home.jsp?id=18&parentpath=0,4 （最後瀏覽日：2018 年 6 月 30 日）。王志誠，同註 3，頁 11-13。 51 金融監督管理委員會組織法第 4 條第 4 款。 52 王志誠，同註 3，頁 11。 53 李逸川，淺析金融檢查之理論與實務，法令月刊，50 卷 8 期，頁 37-38，1999 年 8 月。 18 50. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(28) 檢查局每年會依據前一年檢查情形並因應金融市場及監理需要，挑選各業別應加強關注項目，列為檢查重點，並公告於金融監督管理委員會網站，供各產業查詢。金融監督管理委員會組織法亦賦予檢查局行政調查權，於檢查時，的要求金融機構及其關係人與公開發行公司提示有關帳簿、文件、電子資料等，或通知被檢查者至指定辦公處所備詢。針對有金融犯罪嫌疑之案件，得敘明事由、報請檢察官許可、向該管法院聲請搜索票後，會同司法警察，進入疑為藏置帳簿、文件、電子資料等證物之場所實施搜索，對妨礙、規避或拒絕檢查、提示帳簿等資料或無正當理由不到達備詢者，處以 5 萬元以上 25 萬元一下罰鍰，並得按次連. 治政大續處罰。總而言之，金融檢查僅為一上位概念，檢查局對保險業為檢查時，仍應立遵守保險法第 148 條及第 168-1 條之細部規定，且仍得採行行政程序法所賦予之. ‧ 國. 學. 調查事實與證據之方法54。. ‧. 二、同業公會裁罰. sit. y. Nat. 為了避免公共監理之過度介入導致無效率，自我監理便成為取代公共監理，. n. al. er. io. 更有效運用監理資源以提高監理效率的方法。是以，保險業者成立自我監理機構. i n U. v. （self-regulatory agency，SRAs）進行自我監理。自我監理比公共監理有效率主要. Ch. engchi. 有以下原因55：一、成本低廉：自我監理機構通常具有較完整之專業知識、實務經驗與研發能力，且自我監理機構與產業間關係較緊密，可節省取得資訊與交涉之監理成本。二、較具彈性：自我監理機構所制定之監理規則與措施，較為貼近市場與實務需求，且相較於政府之公共監理規定，修正與施行較具彈性。三、監理成本內部化：透過自我監理機構，可將監理成本內部化於產業交易活動。. 胡博硯，論國家對金融機構之管制與治理，載：行政組織/行政執行/訴願制度/食品安全/金融監理，頁 385，2016 年 3 月。 54. 55. 林建智，論保險監理之基本架構─兼論我國保險監理制度之改進，保險專刊，18卷2期，頁. 225，2002年。 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(29) 我國目前最重要的自律組織為產險商業同業公會及壽險商業同業公會，我國所有保險業者都必須加入同業公會才能開始營業。同業公會的主要任務之一便是訂定共同性業務規章、自律規範及各項實務作業規定。此外，所有自律規範制定後都必須經過主管機關備查，同業公會雖然可對違反自律規範、規章的保險業者為必要的處置，包含處以罰鍰，但是必須陳報主管機關。自我監理可以有許多類型，不同類型之間的差異通常源自於 56自我監理機構之獨斷權利（monopolistic power）、要式程度（degree of formality）、法律地位（legal status）以及外部參與的程度（degree to which outsiders participate）。我國保險自律組織擁有較強的. 治政大獨斷權力，可以監理所有市場參與者; 同業公會所訂立的自律規範僅需於制定後立. 由主管機關備查，修正時亦同，較一般監理法規欠缺體系性; 此外，自律規範對. ‧ 國. 學. 保險業者具有法律上拘束力，同業公會可以處罰違反規範的保險業者; 外界對同. ‧. 業公會的自律行為仍有一定程度的參與，例如主管機關可以針對同業公會的處分. sit. y. Nat. 為其他處置。從以上幾點觀察，我國主管機關對自律組織的監理較為嚴厲，有學. n. al. er. io. 者認為，我國對 SRAs 的監理已經接近行政監理的一部分，與採行自我監理只是. i n U. v. 一個內部標準，對保險業者並無法律拘束力的英國不同57。. Ch. engchi. 保險法第 165-1、165-2、165-6 條規定保險業者必須加入同業公會。此外，為確保公會會員之健全經營與維護同業聲譽，同業公會可以訂定共同性業務規章、自律規範及各項實務作業規定供會員遵循，但須報請主管機關備查58。同業公會亦得依章程之規定，對會員或其會員代表違反章程、規章、自律規範、會員大會或理事會決議等事項時，為必要之處置59。亦即，同業公會可以在特定情況下發. 56 57 58 59. 林建智，同前註，頁 224-225。林建智，同註 55，頁 226-227。保險法第 165-2 條。保險法第 165-6 條。 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(30) 揮行政機關的功能，對違反規定的保險業者做出裁罰，以節省監理成本並提高監理效率。另一方面，依照保險法第 165-5 條，主管機關可以事後命令同業公會變更決議，或為其他一定的行為，包含推翻同業公會決議並自行做出行政處分60。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 吳酉德，產物保險同業公會自律規範法制之研究，國立台灣海洋大學海洋法律研究所碩士論文，頁 107，2009 年。 21 60. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(31) 第三章. 監理有效性與透明性之概念與落實. 近數十年來，科技發展迅速，各項金融商品亦不斷創新，金融服務業間競爭更加激烈，各項政策、監管措施以及交易方式亦不斷革新，導致金融系統的運作和架構不斷產生變化。上述變革雖然對金融服務領域及經濟成長帶來助益，然而，也同時動搖了信賴關係與資訊機密性，導致金融危機之發生。因此，主管機關應持續評估金融政策與金融監理架構，以維持金融監理之效率與效果，以期確保大眾對金融系統之信心，維持金融系統之健全與穩定，並同時保留彈性及鼓勵創新。. 政治大以下特性：充足性（Adequacy）立、中立性（impartiality）、最小侵害性（minimal 為促進保險市場機能，確保保險市場的競爭性和償付能力，保險監理應具備 61. ‧ 國. 學. intrusiveness）、透明性（transparency）。其中，充足性及最小侵害性，涉及監理有效性的概念。而所謂監理有效性（Regulatory effectiveness），係指主關機關. ‧. 能審慎使用監理資源，責任能迅速承擔，且對保險人而言是侵害最小且成本負擔. y. Nat. io. sit. 最小的監理方式62。. al. er. 透明性也是提升監理效率與效益之重要元素。透明性原則之要求可分為兩方. n. v i n 面，首先，監理要求必須清楚C、明確且全面，使保險人能充分了解監理法規之 hengchi U. 要求63。此外，透明性原則亦要求所有利害關係人皆能知悉監理機關反應意見之管道與方式64。綜上所述，完善的保險監理法制應符合上述要求，以達成金融監理之各項目標。. 61. Harold D. Skipper, Jr. & Robert W. Klein, Insurance Regulation in the Public Interest: The Path Towards Solvent, Competitive Markets, 25 (4) R. GENEVA PAP. ON RISK & INS.— ISSUES & PRAC. 482, 489 (2000). 62 Id. at 498. 63 Id. at 502. 64 Id. at 502. 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(32) 第一節透明性之要求金融系統之運作以及其參與者必須透明，以促進對金融系統功能、特徵、演進情形的了解，提升金融系統效率，確保資訊的品質與正確性。與產品、服務、交易、決策過程、市場、配套措施、市場參與者、與總體經濟或國際環境的關聯性等有關聯之資訊必須易於取得。除了容易取得之外，更應確保資訊提供是全面、相關且即時的。透明化資訊的收集與傳播對金融市場中所有利害關係人應為有利，但仍應衡量成本與預期效益是否成比例、機密性保護與公共利益之衝突、揭露系. 政治大提案之前必須進行有效的磋商，以確保利害關係人之意見及專業知識被納入考量，立爭資訊對金融系統穩定性之影響、對大眾而言是否有揭露必要等65。在制定監理. ‧ 國. 學. 並使受監管對象明確瞭解其義務、明定位能遵循要求之後果、且於遵循監理要求時應獲得監理機關之寬限期間與支持66。依照 OECD 發布之 Policy Framework for. ‧. Effective and Efficient Financial Regulation，欲發展完善的金融監理架構，首先應. y. Nat. io. sit. 先了解金融市場之特徵。而欲了解金融市場之特徵，適當提升金融系統透明性至. al. er. 關重要。而提升透明性的首要任務，便是詳盡說明政策目標。政策目標能界定所. n. v i n 欲處理之問題以及認清金融體系目前的需求，主管機關的干預及監理行為應盡力 Ch engchi U 達成政策目標，而目標的達成度將會影響金融監理的效果。. 第一目明確傳達政策目標並確認責任歸屬在建立政策架構以實踐金融監理規定時，將政策目標及監理需要傳達給所有利害關係人至關重要，亦為透明性的首要要求67。除了可以協助確立各政府機關及監理機關之權責，其更決定了政府介入時所預期達成的結果、做出政策或監理. 65 66 67. OECD, supra note 39, at 11-12. Better Regulation Task Force (BRTF), supra note 39, at 5. Better Regulation Task Force (BRTF), supra note 39, at 5. 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(33) 決定時所應權衡之事項、穩固受監理機關及其他利害關係人之期待68。政府欲介入解決金融市場之問題時，應考量問題本質、基於對有效性的估計權衡介入所需成本與預期效益、該問題的國際化程度、透過國際合作處理是否更有效率、自我修正之可能性、其他可能的替代方案等69。此外，介入後可能產生的其他問題、無法預期的結果與支出，包含該介入行為之持續性以及是否可能擴大風險等，也應納入考量。再者，政策目標應該在一般人能理解的水準下清楚闡明，確立該政策廣義的框架並適用於整個金融系統。當然，政策目標的廣泛程度亦能隨著不同政府部門、受監管機構或產品內容而做調整。另外，在決定各項政策目標之優先. 治政大順序時，應充分考量各個目標所欲解決的問題的規模與範圍，並檢討各目標間可立一般而言，金融系統的政策目標包含以下六點70：. 學. ‧ 國. 能產生的衝突與助益。. ‧. （一）維持大眾對金融市場的信心：維持大眾對金融能確保金融系統中各項. sit. y. Nat. 功能充分運作。. al. n. 性的破壞。. er. io. （二）系統穩定性：確保整個金融系統能抵禦外部衝擊，且不容易產生系統. Ch. engchi. i n U. v. （三）金融機構的安全性與健全性：確保管理不善或體質不佳的金融機構能審慎管理其參與的金融中介流程以及風險彙總、移轉、管理活動。（四）市場誠信與透明性：確保金融系統的運作公平且透明，包括沒有市場濫用71或詐欺行為，以及公平、正確且即時的資訊揭露。. 68. OECD, supra note 39, at 16. OECD, supra note 39, at 16. 70 OECD, supra note 39, at 17-18. 71 包括使用不公開的資訊進行交易、扭曲金融工具的定價機制或散播虛假或不倒性的訊息。常見者如內線交易、操縱使場等。 24 69. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(34) （五）市場行為與消費者保護：確保各項金融商品與服務之規定皆能以公平、透明且專業的方式對待消費者，同時保障消費者利益並滿足其需求。（六）效率：金融系統之效率，係指資本能被有效率的分配及有效利用，金融服務之定價能確實反映成本，金融商品之預期收益亦能充分反映其風險。確立政策目標除了可以建立檢視金融監理及政府干預之效率之架構外，亦能明確責任歸屬（accountability），亦即，監理機關須能證明其決策為正當並接受公眾監督，並清楚解釋如何以及為何做出此種決定72。確立政府干預行為的預期結果後，政策目標便能協助衡量政府或其他行政機關是否成功解決市場問題及辨識經濟和社會需求. 治政大，並藉此修正及調整以確保政策及法規之效率。監理機關應立. 73. 於作出決定前向公眾揭露政策目標是確立監理架構具備適當透明度及強化責任. ‧ 國. 學. 歸屬之重要方式，亦能引導產業及其他利害關係人建立正確的期待74。相關政府. ‧. 單位應出版年度報告，說明各項政策目標以及各項監理行為之架構與手段，並以. sit. y. Nat. 統計資訊補充說明上述事項之實施，並持續檢討。此外，政府機關應提供公開、. a. er. io. 可用、公平且有效之救濟手段並審慎適用，以確保監理功能之獨立性。. n. 第二目選擇合適之政策手段（policy instruments）與監理模式 iv l. n U engchi 辨認合適的政策工具以符合目標是政府的關鍵任務，尤其在複雜且變化迅速. Ch. 的金融系統中更是困難。在選擇適合的政策目標前，應先了解各個手段政策之特性及預期效果，充分考量其對金融系統、其參與者之衝擊，以及可能產生之結果與成本，以建立有效之政府干預及健全之金融監理。. 一、政策手段之種類與影響. 72 73 74. Better Regulation Task Force (BRTF), supra note 39, at 4. OECD, supra note 39, at 18. OECD, supra note 39, at 19. 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(35) 政策手段是政府為達成政策目標所使用的工具75。政府應該認識政策手段的範圍以及能夠影響金融系統運作、金融市場參與者之各種活動或結果之處置方法。一般而言，可以使用的政策手段有下列七種76：（一）監督（Surveillance）：對金融系統之監督為最重要的政策手段，因為其確保政府持續意識並理解金融系統的變化，以及允許對市場上問題做出精確且經慎重考慮後的回應。另外，積極且持續的監督能對市場參與者之行為及自覺產生正面影響，並遏阻不當行為及濫用行為。. 治政大 suasion with market-based （二）道德勸說與市場基礎的解決方式（Moral 立 solution）：. ‧ 國. 學. 政府應透過道德勸說之方式引導市場基礎的解決方式，以促進目標之達成。. ‧. 所謂市場基礎（market-based）解決方式可能有很多不同形式，取決於問題之性. sit. y. Nat. 質、公私協力之程度高低，以及政府道德勸說之強度。這些解決方式可能具有橫. n. al. er. io. 跨整個產業（industry-wide）的，包含政府對自律機構（self-regulatory organizations）. i n U. v. 之積極監督或是對產業行為準則（code of conduct）之驅動。解決方式也可以是. Ch. engchi. 以市場參與者為基礎77（participant-based），例如健全公司治理和實行風險管理等。（三）擔保（Guarantees）：要求受監管機提供擔保亦為有力的政策手段。具體例如存款保險計劃、保單持有人保護基金（policyholder protection funds）、再保險中對大規模損失提供擔保等。. 75 76 77. OECD, supra note 39, at 20. OECD, supra note 39, at 20-21. 與前述單純 market-based 不同者為，此種方式完全沒有政府介入。OECD, supra note 39, at 20. 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(36) （四）貸款（Lending）:如長期貸款或短期流動性資金之提供。（五）補貼計劃（subsidies, grants, and programmes）: 政府亦可以對特定公司或市場參與者提供補貼計劃已達成政策目標。例如對保險公司或支付保險費者提供所得稅扣減之優惠。（六）政府持有與控制（Government ownership and control）：政府可以透過公共基金作為資金，成立特殊的官方企業參與金融市場，或是接管出現財務危機之金融機構。（七）監理（Regulation）：. 治政大金融監理是最強力、最關鍵的政策手段。金融法規係以預先確定、清楚之方立. 式，設定某些成果（例如確保公司失去清償能力時保單持有人之權利），或是透. ‧ 國. 學. 過強制手段，風險及獎勵機制之協調，或政府期望的建立，影響市場參與者之行. ‧. 為。例如審慎監理（prudential regulation），要求金融機構控制風險並維持資本充. sit. y. Nat. 足。簡言之，監理係透過一套規定或原則及其他相關機制影響或控制受規範公司. al. n. 78. er. io. 或個體之行為，或直接指定其權利或結果。金融監理係由三種要素構成，分別為. i n U. v. ：指令（directive）、強制（compulsion）、監督（supervision），可以透過政策、. Ch. engchi. 法規、指導原則、自律規範或其他方式細緻化。金融監理與其他監理的不同在於，金融監理重視的是如何引導或控制金融系統參與者的行為，指令之功能便在於此，以確保金融系統的誠信、安全、透明。除了透過指令外，金融監理法規亦會賦予主管機關對違反或未遵循法令者施以懲罰之權力，例如行政罰鍰或是裁罰等等。對金融市場之監督則可以確保各項法規之遵循情形，而良好的監督機制包含須具備專業人才、有效率的監督技術以及明確的責任歸屬機制。. 78. OECD, supra note 39, at 25-26. 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(37) 如何有效引導參與者之行為亦為金融監理之關鍵議題，如何有效且有效率的達成上述目標，涉及監理模式之選擇—準則與法規基礎。準則基礎模式預先設定一個總括的、高標準目標與期待，並由受規範者自行決定可以達成上述標準的方式。法規基礎則是透過明確的法律規範要求受規範者採取特定行為或禁止某些行動。準則基礎監理較著重行為結果，監理架構較富彈性且較能適應金融系統結構和制度的變化，只要政策目標不變，預期的結果也會相同。準則基礎監理較適合運用於公司治理、風險管理、內部控制等較重視行為結果，且須仰賴高度專業之. 治政大領域，並透過激勵機制，以促使受監理機構達成要求，建立詳細內部規定以確保立. 能遵守這些準則。例如79：1. 公開期待的行為方式；2. 讓受監理機構有機會尋求. ‧ 國. 學. 更有效率或有效的遵守方式；3. 以市場力量或聲譽壓力作為懲戒機制。然而，準. ‧. 則基礎監理亦有其風險，個體對準則之理解與解釋可能有很大差異，導致可能產. sit. y. Nat. 生的結果難以預測。. n. al. er. io. 相較之下，法規基礎監理則是透過較具體的方式達成監理目標，直接要求受. i n U. v. 規範者採取或避免某一行為或否某種方法，例如規範最低資本額以避免因非預期. Ch. engchi. 損失發生損及金融機構健全性與安全性；或是規定公司獨立董事之最低席次要求，確保公司各項決定及風險管理之品質。這些要求通常清晰且具體，期待能直接達成政策目標，也因此對政策失敗的容忍度較低。法規基礎監理利於主管機關、被監理機構以及市場進行法令遵循之評估，因此較適合例如資本要求等方面的監理，因該等規範須特別將公平競爭納入考量。惟法規基礎監理之法規可能因適用不一. 79. OECD, supra note 39, at 26. 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(38) 致、欠缺全面性考量、不合時宜，而淪為墨守成規（ticking-boxes exercise），甚至導致刻意規避法規或產生監理套利80。由於準則之性質，準則基礎監理較仰賴監督（ supervision），而非強制（compulsion）手段，來確保準則皆被遵守、認定違反與否，以及在裁罰時提供可信基礎。相較之下，法規基礎監理雖然亦須仰賴監督之方式，但是否逾越法規之界線較為清楚，較容易透過強制手段進行監理。然而，由於法規監理之法令遵循審查較為直接了當，若法規過於龐雜，對市場、被監理機關以及主管機關而言，都是相當大的財務負擔；疊床架屋或過多的規範也可能產生不必要的負擔與衝突。. 治政大總而言之，二者各有其優缺點，在判斷屬於何種監理模式時，應綜合市場情況、立政策目標、對政策失敗之風險承受能力、金融系統之發展情形等81。. ‧ 國. 學. 第三目監理之形成與執行應為完善：監理影響性評估與一致性之. ‧. 要求. sit. y. Nat. 監理之品質取決於金融監理形成和實踐的過程是否完善。OECD 於 1995 年. n. al. er. io. 發布 Reference Checklist for Regulatory Decision-making，為監理決定提供了指導. i n U. v. 方針，分別為以下十個要素：（1）正確地認識問題，包含問題的特性以及重要. Ch. engchi. 性有清楚認識；（2）政府干預的正當性；（3）評估適當的處理方式，包含評估應使用對監理還是其他非監理之政策手段；（4）確定監理的法律依據；（5）選擇適當的政府級別從事監理；（6）效益與成本間是否成比例；（7）監理成本和效益承擔是否透明；（8）監理規定必須清楚、一致、全面、易於理解；（9）所有利害關係人皆有機會表示意見；（10）確保監理規定被確實遵守，包含提升遵循意願和違反規定時的處理機制。. 80 81. OECD, supra note 39, at 27. OECD, supra note 39, at 27. 29. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.

(39) 其中，政府干預不僅在有準確且清楚的證據時才具備正當性，如前所述，金融監理應該採取預警方式，必須提前認識到金融系統中之潛在風險或可能產生的損失。由於金融法規既廣又深，無法在所有情況下要求監理機關評估可能產生的效益，因此僅需考量所使用的法規與可能產生的影響是否相稱或成比例82。再者，金融監理需透過有效的遵循和執行機制以確保其完整被遵守。這些機制可分為軟性方式（soft tools）和硬性方式（hard tools）兩種類型83。軟性方式包含遊說、威懾、市場力量或其他方式，硬性方式則包含各種強制手段，當然也有結合兩者之方式，如監督管理。監理法規的執行是指透過強制手段如行政指令、行政罰鍰、. 治政大民事訴訟程序或刑事訴訟等方式促使被監理者遵守法律，且應該被即時、透明、立一致且有效的應用。所謂一致性之要求，包含：監理要求應該是可預測的，以確. ‧ 國. 學. 保對受監理者而言具備穩定性與明確性、執行法規之標準應為一致、各監理機關. io. sit. Nat. 第二節有效性之要求. y. ‧. 間應相互一致並共同合作84。. al. er. 金融監理的品質、實施和影響應於一段時間過後進行檢討。檢討的範圍包含. n. v i n 是否達成目標、花費成本和產生的效益是否成比例、決策過程是否需改進等。金 Ch engchi U 融監理可能產生的衝擊和影響應該於事前事後都應不斷進行評估並隨時調整監. 理方式。比例原則（proportionality）即為有效性要求之落實，其要求監理機關僅能於必要時進行干預，且解決方案必須與所認知之問題或風險相稱，並證明所費成本是合理的。因此，監理機關做決定時，應考慮所有能實現政策目標之選項，而非墨守成規，且應盡可能用教育而非懲罰之方式85。最直觀之評估方式，便是. 82 83 84 85. OECD, supra note 39, at 31. OECD, supra note 39, at 32. Better Regulation Task Force (BRTF), supra note 39, at 5. Better Regulation Task Force (BRTF), supra note 39, at 4. 30. DOI:10.6814/THE.NCCU.RMI.011.2018.F08.