第三章 監理有效性與透明性之概念與落實
第二節 有效性之要求
金融監理的品質、實施和影響應於一段時間過後進行檢討。檢討的範圍包含 是否達成目標、花費成本和產生的效益是否成比例、決策過程是否需改進等。金 融監理可能產生的衝擊和影響應該於事前事後都應不斷進行評估並隨時調整監 理方式。比例原則（proportionality）即為有效性要求之落實，其要求監理機關僅 能於必要時進行干預，且解決方案必須與所認知之問題或風險相稱，並證明所費 成本是合理的。因此，監理機關做決定時，應考慮所有能實現政策目標之選項，
而非墨守成規，且應盡可能用教育而非懲罰之方式85。最直觀之評估方式，便是
82 OECD, supra note 39, at 31.
83 OECD, supra note 39, at 32.
84 Better Regulation Task Force (BRTF), supra note 39, at 5.
85 Better Regulation Task Force (BRTF), supra note 39, at 4.
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成本與效益間是否成比例，常使用之方式為成本效益分析（cost-benefit analysis, CBA）。
例如美國總統雷根於 1981 年發布 Executive Order 1229186，要求法規執行機 構皆須提交成本效益分析，並由管理預算局（Office of Management and Budget, OMB）集中審核，且總統只會批准那些預計會產生剩餘效益之法規87，以減輕現 有和未來法令之負擔，增加監理機關之責任，減少法規間之衝突與重複性並確保 其合理性。該命令於 1993 年遭柯林頓總統撤銷，並修改監理法規審查計畫後發 布 Executive Order 12866。
經濟評價（economic appraisals）是被提倡用以評估監理效果之方式。承前所 述，監理良好與否之評價基準為：立法授權、問責機制、正當程序、專業知識以 及效率，評價機制便是對這些要素進行成本效益分析。然而，以經濟角度分析所 有監理法規並非全無問題，尤其在效率之評估上，若一味堅持成本最小化且效益 最大化的監理政策，可能會與監理法規之目標產生衝突，尤其在著重於重分配
（redistribution）或效率以外目的之法規88。在問責機制及正當程序之評估上，成 本效益評估程序亦可能掩蓋了政策決定過程而淪為法規制定者與受諮詢方之間 私人角力與協商，而欠缺問責制度與其他外部人之參與途徑，尤其在強調可量化 因素而危害到其他較軟性之成份；或是政策問題被包裝為複雜之經濟技術或晦澀 難懂之語言時89。此外，經濟評價或本效益分析並非全然中立，可能受到其他利 益或價值之影響，例如可能為滿足私人偏好或對監理法規存在偏見，而非單純以
86 6 Fed. Reg. 13, 193 (1981).
87 BLALDWIN ET AL.,supra note 10, at 316.
88 Cass R. Sunstein, Cost-Benefit Analysis and the Separation of Powers, 23ARIZ.L.REV. 1268, 1272-73 (1981).
89 BLALDWIN ET AL.,supra note 10, at 320.
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程序性權利或是集體、公眾之目標為前提考量，而遭到有偏見人士之操控，進而 連帶影響其他如專業意見之品質與要求90。
亦有評論指出，成本效益分析僅能對社會效益最大化之政策起作用，卻不支 持對監理問題有明確前景之政策以及可能影響評估過程之技術困難，且不但可能 無法產生更佳的監理政策，更可能增加監理機關之負擔及導致監理機關遲延制定 政策，甚至可能使有利之監理法規更為減少91。因此，成本效益評估應著重於政 策制定者所設定之問題以及「活的（live）」法規提案，重視所有能達成所設定 目標之選項，而非致力於用全面性觀點、基於效率考量追求「正確的（correct）」
解決方式92。
英國則是由 Better Regulation Executive (BRE)對監理法規進行影響性評估
（Impact Assessment, IA），要求任何施加或降低企業或第三方部門成本的提案 都需要實施影響性評估，且任何類似影響成本的提案都須小於預先同意之門檻93。 監理影響性評估之核心概念，為辨識用以評估監理政策之提案（proposal）、制 度（regimes）、規則（rules），且著重者為預期產生之相關成本及效益94，幫助 政策制定者充分考慮政府干預的原因，權衡實現目標的各種選擇並理解干預的後 果95。此評估是政策形成至生效時之持續性的要素，於政策生效初期辨識可能面 臨的挑戰及其他政策選擇，並評估該政策之表現，且該評估於政策出現新挑戰及
90 Id.
91 Robert V. Percival, Checks without Balance: Executive Office Oversight of the Environmental Protection Agency, 54(4) L.&CONTEMP.PROBS.127,152, 156 (1991); BLALDWIN ET AL.,supra note 10, at 321.
92 BLALDWIN ET AL.,supra note 10, at 334.
93 Id.; BRE,IMPACT ASSESSMENT GUIDENCE, 2 (2010),
http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.web.bis.gov.uk/assets/biscore/better-regulation/docs/10-898-impact-assessment-guidance.pdf .
94 BLALDWIN ET AL.,supra note 10, at 315.有關監理影響力分析之相關理論，可參考 Claudio M.
Radaelli and Fabrizio De Francesco, Regulatory Impact Assessment, in THE OXFORD HANDBOOK OF REGULATION 279,279-301(Martin Cave and Robert Baldwin and Martin Lodge eds., 2010).
95 BRE, supra note 93, at 2.
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新證據時，應重新進行96。BRE 所提出之影響性評估包含五個階段97，並與政策 循環（policy cycle）中六個階段相配合，即理由（rationale）、目標（objectives）、
評估（appraisal）、監測（monitoring）、評估（evaluation）和反饋（feedback）。
（一）開發階段（development stage）
該階段應著重於對政策問題之定義、政府干預之理由，以及確定政策目標何 收集證據，相當於政策循環中的理由和目標階段。
（二）選項階段（options stage）
此階段相當於政策循環中之評估階段，其重點應放在選擇的辨識和發展上，
並且在進入正式磋商之前透過與利害關係人交流來對這些選擇進行測試，並應有 初步的成本和效益估計。由於直接的政府干預可能不是解決政策問題或實現政策 目標的最佳方式，因此須要從一開始就適當考慮除了監理之外的替代方案，如自 我監理、自律守則等。此階段亦應確定用於初始評估的假設，以及可能受影響的 主要群體。
（三）諮詢階段（consultation stage）
諮詢也是政策循環中評估階段的一部分。此階段會公開徵求公眾意見，徵求 利害關係人對提案及成本效益分析之意見，因此需公布影響性評估之內容。此階 段著重於強化所考慮的選項，確保每個選項的成本和效益都被更高程度之量化。
（四）最終提案階段（final proposal stage）
此階段相當於政策循環中評估階段之後期，將發展出解決方案。此階段著重 於偏好選項之本效益（及最後提案），並制定實施後審查計畫（Post Implementation
96 Id. at 5.
97 Id. at 6-7.
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Review plan, PIR plan），描述應在比例原則之要求下應何時及如何審查該措施，
並發佈最終影響性評估報告。
（五）頒布階段（enactment stage）
此階段與政策循環中監控及實施階段相似，若該提案於議會進程中有所變更，
此階段要求對前一個最終提案階段影響評估進行修訂，以反應該法案、法律手段 或其他監理措施之最終內容，並須於法律通過後，公佈經修訂的影響評估。
（六）審查階段（review stage）
此階段相當於政策循環中評估及反饋階段，要求提出實施後影響力評估審查
（Post Implementation Review Impact Assessment），評估實施政策的影響，及基 於審查結果對政策目標及政策實施所進行之修正。此階段之影響性評估應該公告，
且因此產生之新政策亦須進行影響性評估。
我國國家發展委員會亦有所謂「法規政策影響評估」，透過系統性的證據發 現和分析過程，提供可能產生的效益、具體效果和成本之影響證據等資訊，以選 擇有效之政策工具，以強化政府法規之合理性與正當性及增進法規政策制定與決 策過程之透明度。我國目前就法規政策影響評估之實踐情形，自 2004 年起先後 於「行政程序法」、「中央行政機關法制作業應注意事項」及「行政院所屬各機 關主管法案報院審查應注意事項」等，將影響評估要求納入法制作業程序。行政 院亦於 2013 年訂定「法案及性別影響評估檢視表」，將應具備事項納入，包括 問題界定、政策目標、公眾諮詢、成本效益分析及評估結果等，並要求各機關將 法律草案陳報行政院時，須併附檢視表。具體操作步驟可分為：1、描述政策背 景、2、釐清政策問題、3、設定政策目標、4、研擬對策方案、5、評估對策方案、
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6、諮商利害關係者、7、選定最終執行方案、8、預告法規草案98。金融監督管理 委員會每年皆會編列罰鍰之預算收入，並藉由罰鍰金額之達成率檢視監理績效，
近年來罰鍰預算達成率皆突破 100％，以 2016 年為例，該年度金管會共收入 2 億 4238 萬元罰鍰，對比違規罰鍰收入預算 1 億 7003 萬元，預算達成率為 142％，
該年度產險及壽險公司總計遭罰 7800 萬元99。
無論採取影響性分析或是成本效益分析，皆無法完全有效的評價監理表現及 有效性，不應該以純粹經濟學之方法評價監理法規。以影響力分析為例，其核心 作用為透過成本愈效益之考量對監理機制未來影響之預測，說服政策制定者與立 法者應將其認為重要之事項納入考量。然而，對法規之審查及更改可能提高監理 上不確定性並產生調整成本，將導致監理機關必須權衡提升監理法規或是制度調 整時可能產生之不確定性與政治成本。再者，監理目標決定及辨識合適的標準非 常困難且會隨時間變動，監理法規因此保留許多裁量空間及不確定法律概念，且 監理法規通常混合多種監理策略，亦使得監理表現之評價並非容易100。綜上所述，
強調全面性之成本及效益，並用以評估監理法規之形成與實踐，可能與監理目的 產生衝突，亦可能因此忽略分配問題—由何方承擔成本，以及由何方享受利益？
因此，此種評估方式或許可以作為法規提案時之參考，惟監理結果之品質衡量，
仍應回歸根本，即強化責任歸屬及透明性。本文以為，對保險業或金融業裁罰而 言，強化透明性之方式，應為統一、一致且公開之裁罰標準，此標準之建立亦能 提升被裁罰者對法規之理解，進而強化其遵循能力而提升裁罰之效果。若單純以 預算達成率檢視監理績效，可能導致監理機關更傾向處以罰鍰，疏於考量其他裁
98 法規政策影響評估，國家發展委員會，
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