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第二節 彩券盈餘分配與地方社會福利支出
我國發行公益彩券初期，社會大眾及公益團體對於地方政府管理及運 用彩券盈餘的情況不甚瞭解並提出質疑，彩券盈餘是否會被濫用在非屬社 會福利的項目，地方政府是否能有效率地管理及運用彩券盈餘，因此學者 開始針對此類議題研究，本節彙整相關文獻，以「彩券盈餘之替代性」及
「彩券盈餘之管理方式」作說明。
一、 彩券盈餘之替代性
依據「財政部公益彩券監理委員會組成辦法」規定，公益彩券盈餘的 50%供直轄市政府、縣（市）政府辦理社會福利支出之用，故公益彩券盈 餘係屬「專款專用」的預算編列方式，具有不可任意挪用之特性，然而地 方政府卻可能將獲配的彩券盈餘，視為可自由調度之額外收入，替代原應 編列的公務預算或填補地方的財政缺口，而非用於社會福利支出，造成協 助弱勢族群的公益目標無法真正落實，此現象稱為排擠效果（crowding out）。
國外彩券盈餘多用於教育、藝術文化等用途，與臺灣公益彩券盈餘用 以支應社會福利政策的目的雖不盡相同，但國內外學者均對彩券盈餘是否 替代原應編列預算之議題作了相當多的研究。Erekson 等人（2002）運用 橫斷面（cross-section）及時間序列（time series）方法針對 1986 年至 1990 年期間全美 50 州分析彩券盈餘與教育支出的替代性，研究結果發現不論 彩券盈餘有無專款專用，彩券盈餘與教育支出均呈現替代性。Lauth and Robbins（2002）以時間序列迴歸模型分析 Georgia 州彩券盈餘與教育支出 的關係，結果顯示 Georgia 州的彩券盈餘不會替代原有的教育支出，此乃 由於該州要求預算編列及撥款程序的高透明度，且州長承諾任內期間不以
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彩券盈餘取代教育經費，彩券盈餘僅是補充性財源，而非替代性財源，此 外，亦明確規定彩券盈餘作為學前教育、HOPE 獎學金、學生貸款及教學 技術改進之用，故彩券盈餘不具替代性。
國內學者林恭正、林卓民與劉秀卿（2007）以 1985 年至 2001 年（彩 券發行前）追蹤資料模型（panel data model）估算 2002 年至 2004 年（彩 券發行後）每人實質應有的社會福利支出，並與 2002 年至 2004 年實際每 人社會福利支出（扣除彩券盈餘分配）相互比較，結果發現除了臺北縣
（2002 年至 2004 年）、臺東縣（2002 年）及新竹市（2002 年）以外，其 餘各縣市均顯示彩券盈餘替代地方政府原有的社會福利支出。蔡昕俞、吳 世英（2007）採用固定效果（fixed-effect）計量模型分析 2002 年至 2005 年彩券盈餘的替代性，結果發現彩券盈餘會對各縣市非彩券盈餘的社會福 利支出產生排擠效果，同時研究顯示制度的差異（包括盈餘管理方式、訂 定彩券盈餘運用辦法、上網公布或說明等）未顯著影響排擠效果，僅有設 置彩券盈餘監督組織的縣市，對社會福利支出的排擠效果較小，因此結論 指出彩券盈餘法律制度面的規範，並不是影響排擠效果的重要因素。該研 究也指出當時公益彩券僅發行四年，民眾搶購彩券的熱潮未退，各縣市獲 配之彩券盈餘占其社會福利支出比例甚高，因此可能造成地方政府對彩券 盈餘有所依賴，使得彩券發行初期之盈餘對原本應編列的社會福利支出產 生較大排擠效果，但長期而言，排擠效果可能會逐漸降低。上述文獻研究 結論均認為彩券盈餘會對地方政府社會福利支出造成排擠效果。
王建程（2003）探討 2002 年台北銀行發行的公益彩券盈餘運用情形，
研究指出彩券盈餘管理的監督制度設計不良，且各縣市政府的社會福利支 出過於依賴彩券盈餘，因此建議必須強化監理機制，並明定各機關不得將 獲配之彩券盈餘充抵原本應編列之社會福利預算，以解決此問題。財政部 於 2007 年 3 月 21 日修正「公益彩券發行條例」，其中第 6 條修正為：「發
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行機構應將各種公益彩券發行之盈餘專供政府補助國民年金、全民健康保 險準備及社會福利支出之用，其中社會福利支出，應以政府辦理社會保險、
福利服務、社會救助、國民就業、醫療保健之業務為限，並不得充抵依財 政收支劃分法已分配及補助之社會福利經費」，即明定地方政府不得以彩 券盈餘替代原本應編列的社會福利預算；此外，財政部設置「公益彩券監 理委員會」，以監督及考核各縣市政府彩券盈餘分配與運用事宜。劉代洋
（2011）運用財政部公布之資料，計算各縣市政府社會福利支出（扣減公 益彩券盈餘分配後的社會福利支出）占歲出之比重，結果發現公益彩券發 行前，地方政府社會福利支出占歲出比重 12.13%，而彩券發行後其比重增 加為 15.57%，即表示發行公益彩券未對地方政府社會福利支出造成排擠效 果。臺灣發行公益彩券至今已超過 10 年，發行初期的文獻，研究結果多 數認為彩券盈餘會對社會福利支出造成排擠效果，而後隨著相關法規及監 理制度針對缺失修訂得更臻完善，因此近期文獻研究結論指出彩券盈餘對 社會福利支出未造成排擠效果，此與蔡昕俞、吳世英（2007）認為發行初 期的排擠效果較大，長期而言，排擠效果可能會逐漸降低的說法一致。
二、 彩券盈餘之管理方式
發行公益彩券初期，各縣市的彩券盈餘管理方式可分為「統收統支」、
「收支並列」及「基金管理」等 3 種（徐長芳 2005），但因「統收統支」
之管理方式，會將彩券盈餘收入與其他自主財源（如：規費、罰鍰）混合 編列，在預算書中無法看出彩券盈餘是否使用於社會福利相關計畫，造成 地方政府運用彩券盈餘有流用之嫌，故財政部於 2007 年 3 月 21 日增訂「公 益彩券發行條例」第 6-3 條：「各受配機關應以基金或收支並列方式管理 運用公益彩券盈餘分配款」，以監督各縣市政府運用彩券盈餘之情形，其 中以「基金」管理，係設置特種基金，因其屬獨立之財務個體，各縣市政 府無法依財政需求而任意挪用彩券盈餘，且當年度未執行完畢的款項仍留
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在基金內，可保留至後續年度使用；「收支並列」係指在預算書中之歲入 與歲出部分，均註明彩券盈餘之相關項目，當年度未執行完畢的款項將全 數撥入公庫，無法保留至下個年度繼續使用，故此種管理方式可能造成縣 市政府消極地執行社會福利計畫，倘若年度結束仍未執行完畢，彩券盈餘 將自動解繳公庫，而真正需要這筆經費的弱勢族群卻無法獲得。林江亮、
胡寶英（2008）亦指出公益彩券盈餘運用的缺失，包括：以彩券盈餘替代 公務預算，變相削減社會福利經費、部分採「收支並列」管理方式的縣市 政府，未設置專戶儲存、彩券盈餘收入未積極運用等，建議應修法增加懲 罰條款，並重視資訊之透明化，以防止彩券盈餘的濫用，讓所有弱勢族群 均能獲得充分的照顧。
根據財政部國庫署之「辦理直轄市、縣（市）政府獲配公益彩券盈餘管 理、運用及資訊公開考核情形表」統計，2002 年臺北市等 3 個縣市設置基 金管理彩券盈餘，宜蘭縣等 12 個縣市採收支並列方式管理，臺北縣等 10 個縣市採統收統方式管理；至 2007 年有 15 個縣市設置基金管理，高雄市 等 10 個縣市採收支並列方式管理；截至 2012 年為止，設置基金管理的縣 市增為 17 個縣市，以收支並列方式管理的縣市僅宜蘭縣、彰化縣、雲林 縣、嘉義縣及澎湖縣等 5 個縣市，顯見各地方政府針對彩券盈餘的管理方 式逐漸調整為以設置基金方式管理。
為落實管理地方政府對於獲配之公益彩券盈餘均能「專款專用」於社 會福利及慈善等公益活動，並強化公益彩券盈餘運用之監督機制，以及達 到資訊充分公開目的，財政部會銜內政部於 2008 年頒訂「公益彩券盈餘 運用考核及追回款項保管及運用辦法」，並實地考核各縣市政府公益彩券 盈餘運用執行情形。劉代洋（2011）研究指出，近年隨著考核指標設計的 日臻完善及民間公益團體的監督，公益彩券盈餘分配之管理及運用，除少 部分縣市政府尚未全面達到標準外，多數地方政府對於獲配彩券盈餘的運
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用及管理（如：專款專用於社會福利、資訊透明化等）皆已日漸步上軌道，
可實現公益彩券照顧弱勢族群的目標。