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N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第參章 文獻回顧
國內外發行彩券歷史已久，因此研究彩券議題之文獻為數甚多，探討 面向亦極為廣泛，從政府為開拓財源發行彩券，到民眾為實現個人的發財 夢想及公益理念購買彩券等議題。本章將彩券相關文獻歸納為三大部分：
第一部分介紹發行彩券的目的；第二部分係彩券盈餘分配對地方政府社會 福利支出之影響；第三部分則為民眾購買彩券之影響因素。
第一節 發行彩券之目的
世界各國發行彩券之主要目的係為增加政府財源，而彩券盈餘之用途 則視各國情勢及國情不同，而有所差異。例如：美國各州彩券盈餘用途不 盡相同，部分州政府未指定彩券盈餘用途，而大多數州政府指定彩券盈餘 運用至教育用途；英國彩券盈餘用途以運動、娛樂、藝術及文化為主，其 次為慈善與福利補助；而我國發行彩券初期之盈餘收入以協助國家建設為 主，後因經濟情況改變，且為辦理社會福利事業，將彩券盈餘用途改為社 會福利相關支出。以下就我國發行公益彩券的主要目的「增加政府財源」
及「提升社會福利」作說明：
一、 增加政府財源
當政府財政支出增加，欲積極開源，若提高稅率、增加稅目，勢必引 起民眾反彈，但此時若發行彩券，則可解決這種窘境，因彩券能提供娛樂 性及發財夢想，較為社會大眾喜愛，且購買彩券係民眾出於自願之交易行 為，不會感受到加稅或另立新稅目的痛苦感。Garrett and Sobel（2004）認 為，彩券不僅提供民眾娛樂，最主要的發行目的在於增加國家稅收，因此
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運的隱含稅（implicit tax）；劉代洋（2011）亦指出彩券收入扣除獎金支 出及銷管費用即是彩券盈餘，其重要性如同稅收，屬國家財政收入，但卻‧ 國
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所得階層間分配情形等方法，分析彩券隱含稅歸宿之性質（羅詩婷，2004）， 多數研究結果顯示，彩券購買者主要集中在低所得階層，而非中、高所得 者，表示彩券具有累退性質（regressive），因為無論所得高或低，彩券購 買者均以相同的價格購買彩券，即是對彩券之購買課予相同額度的稅，相 對於中、高所得者而言，低所得者購買彩券支出占其所得百分比較高，而 中、高所得者購買彩券支出占所得百分比較低，其負擔的隱含稅率相對較 低，此點違背了累進稅制－較有支付能力者，應承受較多租稅負擔的原則，
故以量能原則衡量時，政府彩券盈餘收入的取得並不公平，因此有人認為 這是「劫貧濟貧」或「劫貧濟富」。
Clotfelter and Cook（1987）針對 1984 年 Maryland 州家庭支出調查，
結果顯示每周彩券支出金額最多者是所得最低階層，且支出的絕對金額隨 所得增加而呈現遞減的趨勢，意味著彩券隱含稅具有累退性質；Borg and Mason（1988）隨機選出 Illinois 州 518 個彩券中獎家庭（中獎金額超過 600 美金）研究，結果彩券支出呈現累退性；Oster（2004）亦認為彩券的隱含 稅具有累退性，但累退的程度與頭獎金額多寡有關，當頭獎金額累積愈高 時，累退程度愈小，這可能與高所得階層受過良好教育有關，其對於彩券 的期望值與投注的賠率有較深入的了解，故僅在有高額的頭獎獎金時才下 注，而此舉也會造成頭獎獎金持續的增加。
國內學者劉代洋與張雅婷（2004）指出家庭月收入在 35,000 到 55,000 元者，對彩券的需求較多，但是以各所得階層的平均支出水準分析，隨所 得增加，消費者購買彩券支出占所得百分比有下降的趨勢，且計算舒茲指 數（Suits Index）為-0.2948 及所得彈性為 0.102，故認為彩券的隱含稅呈現 累退現象；羅詩婷（2004）計算彩券支出之所得彈性，介於 0 與 1 之間，
顯示彩券支出具有累退性質，而隱含稅的舒茲指數（Suits Index）則為 -0.1589，表示隱含稅具有累退性質；上述國內外文獻研究結果均認為彩券
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支出的隱含稅具累退性質，故以發行彩券做為國家財政收入來源不符合公 平原則，且不利於所得分配的改善。
二、 提升社會福利
各國之彩券盈餘用途因國情及文化不同而有所差異，以美國而言，因 彩券發行由各州自行決定，故各州之彩券盈餘用途不盡相同，然多數州政 府將盈餘收入指定運用至教育用途，顯見美國對教育的重視，其次為經濟 發展與賦稅減免；歐洲國家包括英國、德國等，其彩券盈餘運用較為廣泛，
以運動、娛樂、藝術、文化等休閒方面的用途最多，其次則為慈善及福利 補助（陳香樺，2005）；日本的彩券盈餘以交通安全及道路改良為主，其 次為教育用途（王建程，2003）。反觀我國之公益彩券，顧名思義，以「公 益」為發行目的，主要是「提升社會福利」及「提供弱勢族群就業機會」， 故「公益彩券發行條例」、「財政部公益彩券監理委員會組成辦法」及「公 益彩券盈餘運用情形公告辦法」等相關法規均規範公益彩券盈餘之運用及 分配比例，其中 5%挹注全民健康保險準備，45%供政府補助國民年金，50%
供地方政府辦理兒童及少年福利、婦女福利、老人福利、身心障礙福利、
社會救助及其他社會福利等慈善活動。自 2002 年發行公益彩券至 2013 年，
共創造公益彩券盈餘 2,818 億餘元，其中分配予國民年金 1,268 億餘元，
供全民健康保險準備之用 140 億餘元，分配予地方政府供社會福利項目之 用 1,409 億餘元。此外，劉代洋（2011）指出彩券之經銷並非屬於具有發 展潛力之行業，且銷售業績易受景氣波動影響，然而彩券產業提供的實質 就業機會，將原本屬於非勞動人口的弱勢族群，重新納入勞動市場，截至 2011 年 9 月底止，已有 2 萬 6 千多位弱勢族群因彩券之經銷，使生計獲得 改善，故發行彩券對於弱勢族群就業之促進具有正面意義。
而有關政府運用公益彩券盈餘推行社會福利政策，對支出受益歸宿的 影響及對所得分配的影響，一直是學者熱衷探討的議題，但是國內外學者
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研究結果卻不一致。Rubenstein and Benjamin（2002）針對 Georgia 州彩券 盈餘專款專用於公立教育作研究，結果顯示低所得及非白人家庭彩券支出 金額較多，然而由彩券盈餘獲得的收益卻較少；高所得及白人家庭購買彩 券相對較少，但獲益較多，因此認為彩券盈餘分配有利於高所得者，彩券 之租稅歸宿以及彩券盈餘之支出歸宿均呈累退性；Stranahan and Borg（2004）
研究 Florida 州家庭彩券支出及受益情形，實證結果指出高社經地位家庭得 到的淨利（獲得 Florida Bright Futures 獎學金減去購買彩券繳納之稅捐的淨 效果）約美金 2,248 元，但是低社經地位家庭反而淨損美金 701 元，此乃
18 相對比例調整係數（Relative Share Adjustment, RSA）可衡量政府支出的所得分配效果。RSA 大於 1，表示此為累進政策，會改善貧富差距；RSA 小於 1，意味此為累退政策，會使貧富差
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於中所得家庭；而彩券盈餘受益占家庭可支配所得百分比是隨家庭可支配 所得上升而遞減，因此認為政府若能徹底實施彩券盈餘分配之政策，將有 助於改善貧富差距。林恭正與羅詩婷（2005）指出各所得階層（該研究依 所得高低分 20 個所得階層）購買彩券支出占所得的百分比，隨所得增加 而有下降的趨勢，顯示彩券隱含稅之累退性質，但考量政府移轉性收入後，
整體的累退程度有下降的情況，且最低 15％所得階層的淨稅負呈現累進的 情形；此外，以 RSA 指標衡量時，顯示最低 2 個所得階層的所得占有率因 彩券盈餘分配而提升。綜整前述文獻可知，國內學者研究結果均顯示彩券 盈餘支出政策有助於低所得階層改善生計，並得以縮減貧富差距。