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徵收補償法律沿革與舊制的規定

第二章 土地徵收補償舊制

第二節 徵收補償法律沿革與舊制的規定

壹、法律沿革

一、沿革情況

在 2000 年以前,本國並無統一的法源依據來規範徵收補償的標準,相關規 定散布在各項不同的法律或條例中:包括土地法、平均地權條例、都市計劃法…

等法律中,各法條之規定不一、又無完整規範,令人無所適從;因此在 2000 年 制定了土地徵收條例,制定了土地徵收的相關規定,自此也才有了統一的標準;

而本文中所提到的舊制,就是 2000 年公布的土地徵收條例中的第 30 條至第 36 條,凡土地徵收補償之規定皆應以此為標準。

在 1930 年所制定的土地法中,首次看到土地徵收補償的相關規定,並將補 償分為三大部份:

1. 被徵收土地地價補償以「法定地價5」為主;

2. 建築改良物與農作改良物補償由縣市地政機關估定之,稱為「估定價 值」,應以同樣之改良物在估計補償時重新建築所需費用為其基準,並 減去因時間、經歷所受損耗之數額。調查建築改良物價值前,應先調查 當時各種建築材料以及工資支付標準,依淨計法、立方尺法或平方尺 法,以估計重新建造所需費用,再由該費用減去因時間經歷所受折舊,

做為該建築改良物之現值(葉百修,1994:110-111)。

5 所謂法定地價,依土地法第一百四十八條規定,係指土地所有權人依法申報之地價,此價必須

在標準地價的上下百分之二十區間內。而標準地價是指由直轄市或縣(市)地政機關抽查最近 兩年內土地市價或收益價格後,就地價相近及地段相連或地目相同之土地劃分為地價等級,

並就每等級內抽查宗地之市價或收益價格,以其平均數或中位數為各該地價等級之平均地價。

3. 其他改良物與墳墓之遷移亦應補償。

1939 年公布都市計畫法,規定公共設施保留地供公用事業設施之用者,得 依徵收方式取得之,其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土 地現值為準。而地上建築改良物之補償以重建價格為準。所謂重建價格,葉百修 (1988)曾提及,此與估定價格無異,只是不必扣除折舊;因此,若重建單價估得 夠高,在不扣除折舊的前提下,反而會高估建築改良物的價格,當然,公部門的 估價一向趨於保守,故即使法規如此規定,也不一定會有高估的情況產生。而都 市計畫法的公布有一個極重要的意義,就是首次將徵收補償地價導入以公告土地 現值為估價基準,此一重要轉變,一直沿用至 2012 年土地徵收條例修正前。

平均地權條例公布於 1954 年,其概念上與都市計畫法無異,同樣以徵收當 期之公告土地現值6做為地價補償基準,公共設施保留地則按毗鄰非公共設施保 留地之平均公告土地現值補償;而建築改良物仍然以重建價格補償,同樣以不扣 除折舊的簡單方式評估建築改良物價格。

接著,建築法於 1971 年修正公布,1978 年與 1990 年則陸續制定了國民住 宅條例與促進產業升級條例。就建築改良物而言,其補償基準仍為重建價格,與 前述法令並無不同。較大的轉變在於地價補償的部分,此時首次出現以市價補償 的規定,且有由雙方協議定之的規定。雖然此時市價補償的規定礙於政府行政流 程的限制,仍以公告土地現值為基準,並未真正達成市價目標,但卻是首次將地 價償與市價建結在一起,不得不視為一個創新。

而於 1988 年修正都市計畫法第 49 條7時,考量公告土地現值與市價的差距

6 係指徵收公告期滿第十五日當時之公告土地現值。

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於各縣市政府皆有所不同,故將公共設施保留地的地價補償加入了「必要時得加 成補償之,加成最高以不超過百分之四十為限。」的規定。此處有兩個重點,首 先,為何僅針對公共設施保留地有加成規定?依立法理由來看,係因此類土地多 屬地價偏低,故以公告土地現值徵收將使土地所有權人蒙受巨大損失,故以加成 方式補救此項缺失。再者,此為首次正視公告土地現值與市價的差距,加成補償 的規定亦沿用至 2012 年土地徵收條例修法前。

土地徵收補償最大的轉變,莫過於 2000 年公布施行土地徵收條例。基於其 特別法的身份,第 1 條即已開宗明義提及,舉凡與徵收程序、徵收補償標準有關 的事項,一律優先適用本條例規定,頗有秦始皇一統天下的氣勢。當然,地價補 償仍以公告土地現值加成為基準,建築改良物以重建價格為基準,與先前法令規 範並無不同,卻也明確地將建築法所稱的市價補償排除在外。此條例發布後最大 的意義在於將先前莫衷一是的補償標準、項目及方式做了統一的規定,並將土地 徵收相關的事項全數納入本條例,使得此種對人民權益有重大影響的制度有了一 套明確的依循基準。

當然,土地徵收條例僅是最高指導者,細節的補償查估,則依循各直轄市、

縣(市)政府所訂的各項補償查估基準。而以新竹市地價補償的查估而言,因是 按公告土地現值加成,故詳細作業程序除依地價調查估計規則之規定以外,亦有 新竹市實施地價調查估計作業規定、新竹市買賣實例調查估價表填寫說明、新竹 市影響地價區域因素評價基準明細表、新竹市地價調查用建築改良物裝潢及設備 標準表、新竹市地價調查用建築改良物標準單價表、新竹市地價調查用建築改良 物耐用年數及折舊率表…等之適用。

從上述的法令沿革可知,就地價補償而言,始見於 1930 年的土地法,其以

法定地價為補償基準。1954 年平均地權條例公布後,推翻土地法的規定,改以 公告土地現值補償,並於 1988 年的都市計畫法修訂後,開始有補償費加成並以 四成為限的規定,且一直沿用至 2012 年。1971 年的建築法雖將地價補償定義為 市價,但礙於行政程序與相關作業流程之限制,仍然無法達成市價補償的目標,

直至 2012 年土地徵收條例修法,與土地徵收補償市價查估辦法發布施行,及配 套措施陸續訂定,才真正達成了市價的目標。而檢視此一歷程,並參考陳瑩真

(2004)的看法,本文整理出幾個地價補償較大的變革:

1. 以公告土地現值為補償基準:始於 1954 年的平均地權條例,捨棄土地法的法 定地價,改以公告土地現值補償;但葉百修(1988)指出公告土地現值與標 準地價擬定程序類似,則形同為名詞用語的轉變。

2. 加成補償:1988 年的都市計畫法修訂時,開始注意到公告土地現值與市價的 差距,而有補償費加成並以四成為限的規定。其後, 2000 年土地徵收條例 亦明訂地價補償費最高可加四成,以使補償額更趨近一般正常交易價格。

3. 土地徵收條例公布施行:2000 年將先前莫衷一是的徵收補償標準、項目及方 式做了統一的規定,並將土地徵收相關的事項全數納入該條例。

4. 市價補償理念:始見於 1971 年的建築法,雖將地價補償定義為市價,但未能 真正達成目標,且僅是曇花一現;直至 2012 年土地徵收條例修正及土地徵收 補償市價查估辦法發布施行,才真正將此概念付諸實行。

二、土地徵收條例施行8前之規定比較

在 2000 年土地徵條例施行後,因其特別法的地位,使土地法、平均地權條

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例、建築法…等關於地價徵收補償的規定,都因該條例的優先適用而不再沿用,

甚至亦於後續修法時,改依該條例的規定。徵收補償主要可分為地價補償、改良 物補償、其他補償三類,因本研究主要針對地價補償及其估價方法進行研究,故 其他兩類暫略而不談。陳松造(1997)將地價補償規定匯整如下表 2-1,一般土 地、公共設施保留地、重大交通建設交通用地的地價補償係以公告土地現值為補 償基準;但其他土地則是以協議方式或市價為補償基準,各法律的規定迥異,使 土地的補償基準呈現分歧的狀態。

表 2-1 地價補償規定比較表 徵收對象 法規名稱 條

地價補償標準

一般土地 土地法 239 一. 已依法規定地價,其所有權未經移轉者,依 其法定地價。

二. 已依法規定地價,其所有權經過移轉者,依 其最後移轉時之地價。

三. 未經依法規定地價者,其地價由該管市縣地 政機關估定之。

平均地權條例 10 應按當期之公告土地現值,補償其地價。

公共設施保 留地

平均地權條例 10 在都市計畫區內之公共設施保留地,應按毗鄰 非公共設施保留地之平均公告土地現值,補償 其地價。

都市計畫法 49 其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地 之平均公告土地現值為準,必要時得加成補償

之。

資料來源:陳松造,1997:38。

貳、舊制法律規定

2000 年土地徵收條例發布施行後,基於其為特別法的地位,其餘相關規定 已不再適用,故 2012 年土地徵收補償修正前,主要依土地徵收條例之規定,將

補償項目分為下列五項:(1)地價補償費;(2)建築改良物與農作改良物補償;

(3)土地改良費用補償;(4)合法營業損失補償;(5)土地或土地改良物遷移 費補償。

所以,陳瑩真(2004:18)認為徵收補償總金額可做下式歸納:

= + +

地價補償費依土地徵收條例第 30 條規定,被徵收土地按徵收當期之公告土 地現值補償,必要時得由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格加成 補償;所謂一般正常交易價格是指經由調查當年期所估計之區段地價。而在都市 計畫區內之公共設施保留地,則按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值,

補償其地價。因此,在舊制法律規定下,不論一般土地或公共設施保留地,其地

補償其地價。因此,在舊制法律規定下,不論一般土地或公共設施保留地,其地