第四章 土地徵收市價補償政策分析
第二節 新舊制比較與分析
壹、 補償理念
一、舊制:相當補償
土地徵收是國家因公共事業之需要,對人民受憲法保障之財產,經由法定程 序予以剝奪,故為落實憲法明定「人民之財產權應予保障」之意旨,就必須給予 公平合理的補償,方能彌補所有權人為公益所作的特別犧牲。而大法官釋字第 400 號解釋提及:「…如因公用或其他公益目的之必要,國家機關雖得依法徵收 人民之財產權,但應給予相當之補償,方符憲法保障財產權之意旨。…」故土地 徵收乃國家為增進公共利益而行使公權力,強制取得私人之財產權之行政程序,
私人固然不得拒絕此公權力,但基於憲法保障人民財產權之意旨,此權力之行使 應以補償為要件,俾使權利受損之被徵收人獲得保障。
我國較偏向社會義務觀念,認為人民為公共利益有犧牲個人利益的必要,不 同於國外的本位主義,故舊制係採相當補償理念。由於公告土地現值是政府機關 每年於一月一日公告的地價,即使與真實市價存在差距,但至少是官方最具公信 力的地價數據,且具有彰顯地價高低層次的效果,故舊制的地價補償是以公告土 地現值加成為主,以新竹市而言,歷年來都是加四成。然而,以數學的角度分析,
在公告土地現值占一般正常交易價格(市價)達到 71.43%之前,地價補償將低於市 價。更何況,此處的假設前題為政府所調查的一般正常交易價格足以代表市價,
但實際上,一般正常交易價格往往有壓低的情況,則對於受到財產權剝奪而須離 開原先居住環境的被徵收人而言,甚至連在附近重新購置類似不動產的能力都沒
有,莫怪乎每逢徵收必有陳情抗爭。
由下表 4-14 與圖 4-8 可知,新竹市在 2000 年至 2011 年間,地價補償加四成 後,公告土地現值占一般正常交易價格皆低於 100%,也就是未達市價;自 2011 年開始,才高於市價。則此種不考慮公告土地現值與市價差距,統一以四成加成 補償的方式,將造成補償額低於或高於市價,對於土地所有權人的保障似嫌不 足,自然也難以令人信服。但宥於法令規範及人力、經費的不足,此制已行之有 年,人民也僅能被動接受政府提供的補償金額。而全市平均的公告土地現值占一 般正常交易價格百分比不一定能代表每個區段皆如此,對於百分比較高的地主而 言,自然較為有利;但對於百分比較低的地主而言,地價補償絕對遠低於合理市 價,抗爭也應運而生。
表 4-14:新竹市公告土地現值占一般正常交易價格百分比暨補償加成表
年度
公告土地現值占一般正 常交易價格百分比(%)
地價補償加成 (%)
公告土地現值加 4 成占一 般正常交易價格百分比(%) 89 50.00 40 70.00
90 63.50 40 88.90 91 60.99 40 85.39 92 62.10 40 86.94 93 62.40 40 87.36 94 58.40 40 81.76 95 61.23 40 85.72 96 64.84 40 90.78 97 66.22 40 92.71
98 59.09 40 82.73 99 60.37 40 84.52 100 66.24 40 92.74 101 72.79 40 101.91
資料來源:內政部地政司全球資訊網 http://www.land.moi.gov.tw
圖 4-8:新竹市公告土地現值占一般正常交易價格百分比 資料來源:內政部地政司全球資訊網 http://www.land.moi.gov.tw
二、新制:完全補償
陳松造(1997)主張損失補償之目的在於實現平等之原則,由於徵收造成私人 平等原則的破壞,為矯正此不平等之財產權侵害,自應給予完全補償。此外,陳 新民(1995)、葉百修(1994)與楊松齡(1992)也都認為基於財產權保障的觀點,因公 益而對財產權所為之侵害所生之損失應給予完全補償。完全補償理論主張凡是來 自土地徵收之損失皆應予以補償,且須以市價為基準,俾使被徵收人所獲之補償
數額恰足以在其他地區購得同等面積、同等條件及同等利用價值之土地,進而回 復到與被徵收前相同之情況。
此一主張歷經十幾年的蘊釀,在 2012 年土地徵收條例修法後,正式由學術 理論延伸至實務面,並訂定了土地徵收市價補償查估辦法,作為以市價補償地價 的查估依據。公告土地現值的產生,主要用於課稅用途,依其目的性已有所侷限,
若再用於徵收補償,基於其區段地價性質,難以符合實際市價行情與民眾期待。
改以市價補償後,加入各筆宗地的個別因素考量,足以彰顯各宗土地因個別條件 不同,而造成市價的區隔,亦較符合公平性。對被徵收人而言,被徵收土地依市 價補償後,足以於附近地區購買相似的土地,其生存權益受到保障,亦不致於流 離失所。但是,完全補償與市價的理念於學理上固然擁有眾多支持者,於實務執 行層面,卻須有完整的法令規範及作業程序、充足的經費與專業的人才,才能將 理想化為實作。當然,且不論相關資源是否到位,制度的重大變革代表改革的決 心與努力,從無到有的過程與理論學說的不斷思辯,投入眾多的時間與心力,這 些都是相當值得肯定的。
貳、 法令適用
舊制的地價補償主要依循土地徵收條例第 30 條,及土地徵收條例施行細則 第 30 與 31 條的規定,相關的說明及整理詳見第 2 章表 2-2。另外,依地價調查 估計規則調查買賣實例、估計實例土地正常單價、估計區段地價及計宗地單位地 價,進而決定擬評價、公告土地現值,相關估價過程亦於第 3 章第 1 節有詳細介 紹,此處不再贅述。
新制的地價補償主要適用修正後的土地徵收條例第 30 條,及土地徵收條例 施行細則第 30 與 31 條的規定,請見下表 4-15。而依土地徵收條例第 30 條第 3
項的規定,亦發佈了土地徵收市價補償查估辦法,作為市價的查估依據;於土地
保 留 地
收條例 施行細 則
保留地市場正常交易價格之平均數,比照平均地權條例施行細 則第六十三條第二項規定計算之。毗鄰部分為公共設施用地經 納入計算致平均市價降低者,不予納入。
Ⅱ.都市計畫農業區、保護區之零星建築用地,或依規定應整 體開發而未開發之零星已建築用地,經劃屬公共設施保留地,
前項毗鄰平均市價以該保留地距離最近之三個同使用性質地 價區段之平均市價計算。計算結果較高者,應從高計算。
Ⅲ.預定徵收土地之市價依本條例第三十條第二項評定後,始 經都市計畫劃定為公共設保留地之土地,其市價應於公告徵收 前,比照平均地權條例施行細則第六十三條規定重新計算後,
作為徵收補償地價之依據。但重新計算結果降低者,仍以原市 價作為徵收補償地價之依據。
資料來源:本研究整理
表 4-16 新舊制適用法令比較表
制度 新制 舊制
適用法令
土地徵收條例 土地徵收條例
土地徵收條例施行細則 土地徵收條例施行細則 土地徵收市價補償查估辦法 地價調查估計規則 不動產估價技術規則
資料來源:本研究整理
參、 估價人員
一、舊制
舊制規定以公告土地現值加四成作為土地徵收地價補償之依據,而公告土地 現值如前述,係由各直轄市、縣(市)政府的地價人員查估。目前除台北市是由地 政處的地價人員負責以外,其餘皆委由轄下地政事務所的地價課負責。因此,估 價人員實際上皆為公部門的地價人員,但在估價結果產生後,仍須經由地價評議 委員會評議通過,方為每年 1 月 1 日公告的公告土地現值。
就公部門的地價人員而言,多是通過國家普考、高考或地方基層特考而取得 公務人員資格,但這些考試通常無強制規定須為地政相關科系畢業學歷才可報 考,且普考與地方基層四等以下的考試科目不含不動產估價,即使有也僅侷限於 理論的背誦,不像不動產估價師考試有針對不動產估價理論及實務設定考試科 目。而雖無正式統計資料,藉由參訪全省地政事務所的經驗歸納,發現每一所的 地價人員中,具備估價師資格者,頂多 1 至 2 人,有些甚至沒有。就新竹市而言,
目前 9 位地價人員中,也僅 1 張估價師證照。再者,公部門的地價人員,常因職 務關係由其他課室調來,或調動至不同課室,如此便無法與私部門的估價師一樣 長期累積估價經驗與實力。在傳承上,雖有資深同仁可以請教,但畢竟無完整的 估價訓練,又是一到地價課就即刻上火線,開始調整自己轄區範圍的地價,而非 先隨師傅學習一段時間才上陣,往往對地價的動態與高低層次尚無法掌握時,就 肩負估計次一年度公告土地現值、一般正常交易價格及公告地價的重責大任。且 公部門的員額有限,常是 3 至 5 人管理一整個市鄉鎮土地的地價,以新竹市為例,
加上課長大約只有 8 至 9 人,卻須掌管全市的地價,再加上日常地價登記與校對 等事務,業務量之繁重可想而知。
就地價評議委員會而言,17 至 19 位委員當中,對地價有專門知識之專家學 者、不動產估價師、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表與地政主管人員各 1 位,其餘為議員、地方公正人士、農會代表…等,不一定具備地價相關知識,
且評議會的進行往往要在 2 個小時內,決定一整個縣(市)的地價,要能掌握地價 的高低層次與合理性已屬困難,更別談逐一檢視每個區段的地價是否偏高或偏 低。以新竹市而言,雖然評議時印有全市區段圖可參考,且地價資料於開會前幾 天即已送達供委員事先檢閱,但全市地價區段目前已達 1820 個,委員要在幾天 內全數了解必須下足工夫,更何況多數委員非屬地價專業人士,則評議會似乎較 偏向程序意義,主要的地價決定還是尊重地政事務所地價人員的專業。
二、 新制
新制規定以徵收當期之市價補償其地價,估價人員原則上仍是直轄市、各縣
新制規定以徵收當期之市價補償其地價,估價人員原則上仍是直轄市、各縣