中 華 大 學
碩 士 論 文
土地徵收按市價補償政策分析
—以新竹市為例
An Analysis of Land Expropriation Compensation
Policies-The HsinChu City for Example
系 所 別：行政管理學系碩士班
學號姓名：E09917013 趙汝剛
指導教授：胡至沛 博士
摘 要
土地徵收補償價格與被徵收人的權益關係甚鉅，2012 年土地徵收條例修正 後，地價補償由原先的公告土地現值加四成，改為以市價補償。土地徵收補償市 價查估辦法更明訂得委託估價師查估補償價格，且導入不動產估價技術規則的估 價方法，同時於現有的區段地價體制下，增加個別因素調整方式，以求取個別宗 地的價格。此政策是改革土地徵收補償估價的契機，其將補償理念由相當補償導 入完全補償，且將區段地價導入個別宗地估價，期使補償更具合理性與公平性。 然而，新的制度即將實施，必然存在一些值得探討的問題。 本研究藉由分析舊制的利弊得失並提出改進方針，同時深入闡明新制的補償 理念、法令規定、估價方法與流程，進而分析新舊制的異同及利弊，最後，透過 深度訪談，匯整不動產估價師、不動產經紀人、地政士、政府機關地價人員、民 意代表與需地機關對市價徵收補償制度的認知與建議。 經由整理分析，本研究納出幾個結論：1.估價應由估價師與政府機關地價人 員協力辦理，並輔以實價登錄的資料，力求價格正確合理、2. 新制採公部門的 區段地價估價方式，再輔以私部門個別因素調整求出宗地價格，以調和兩種估價 方式的優點、3.地價評議委員會應增加專業人士的比例、4.個別因素評價基準可 參考不動產估價技術規則等，擬訂當地區域性之個別評分項目、5.公共設施保留 地的計算方式仍然存在不同看法與爭議、6. 民眾參與雖為市價徵收補償重要的 一環，但若給予民眾過多介入的空間，對行政效率的提升及真實市價的決定反而 不利。 關鍵詞：土地徵收、徵收補償、市價補償、土地估價、土地徵收補償市價查估Abstract
The compensation price for land expropriation is always the primary of the
concern for the person whose land has been expropriated. After the modification Act of Eminent Domain in 2012, the compensation price for land expropriation will be based on the market price instead of the original 140% announced land urrent value. Methods approved by the Regulations on Market Value Assessment for Land
Expropriation Compensation will help to pinpoint the price of certain range of land under the ongoing zone expropriation system. They are as followed: Firstly, the real estate appraisers could be entrusted to investigate the compensation price. Secondly, the Regulations for the Real Estate Appraisal Techniques will also be used to find out the price. Thirdly, some individual factor adjustments will be increased. The practice of the policy is an opportunity to reform the existing land expropriation compensation system, the change of the idea from relative compensation to complete compensation and the introduction of the certain range of land price assessment will make the compensation more fair and reasonable. But there will be some problems arise when a new system is adapted.
By comparing with the old system, the main purpose of the study was to discuss the advantages and disadvantages of the new system’s compensation idea, ordinances, and the appraisal procedure and methods. By interviewing real estate appraisers, real estate brokers, land administration agents, government officers, and elected
representatives, opinions and suggestions for the new market price based compensation system were gathered.
officers and real estate appraisers, and the information from market price registration should be taken into account during the evaluation processes to assure the prices were all reasonable and correct. 2. In the new system, lands belonging to the public sector were evaluated with zone expropriation regulations, the evaluation of lands belonging to the private sector were then adjusted by individual factors. 3. The ratio of the professionals in the Land Evaluation Committee should be increased. 4. Regulations for the Real Estate Appraisal Techniques should be carefully reviewed before the items of evaluation standard for individual factors were established. 5. There were arguments about the process of calculating the value of land reserved for public facilities. 6. The intervening of the land owner would not only decrease the administrative efficiency, but also blur the real market price.
Key words: land expropriation, compensation for land expropriation,
market- price compensation, land appraisal,
目 錄
第一章 緒論 ………1 第一節 研究動機與目的 ………1 第二節 研究範圍、方法與限制 ………5 第三節 研究內容與流程 ………15 第二章 土地徵收補償舊制 ………21 第一節 徵收補償基本原則 ………21 第二節 徵收補償法律沿革與舊制的規定 ………27 第三節 徵收補償舊制之檢討 ………36 第四節 小結 ………43 第三章 舊制公部門估價方法與流程—以新竹市為例 ………45 第一節 土地徵收地價補償的法令規定 ………46 第二節 估價方法與流程 ………51 第三節 估價方法的問題 ………62 第四章 土地徵收市價補償政策分析 ………69 第一節 市價補償的意義與法令規定 ………69 第二節 新舊制比較與分析 ………109 第三節 深度訪談問題與結果 ………127 第五章 結論與建議 ………137 第一節 結論 ………137 第二節 後續研究建議 ………149 參考文獻 ………153 附錄~深度訪談記錄 ...157表目錄
表 1-1 訪談對象及代碼一覽表 ... 9 表 2-1 地價補償規定比較表 ... 31 表 2-2 舊制地價補償規定整理表 ... 34 表 2-3 土地徵收損失分類表 ... 39 表 3-1 新竹市地價調查用建築改良物標準單價表 ... 47 表 3-2 新竹市地價調查用建築改良物耐用年數及折舊率表 ... 48 表 3-3 新竹市地價調查用建築改良物裝潢及設備標準表 ... 49 表 3-4 新竹市買賣實例估價過程例表 ... 58 表 4-1 估價基準日與案例蒐集期間整理表 ... 77 表 4-2 影響地價區域因素分析明細表(住宅用地) ... 81 表 4-3 影響地價區域因素分析明細表(商業用地) ... 84 表 4-4 影響地價區域因素分析明細表(工業用地) ... 88 表 4-5 影響地價區域因素分析明細表(農業用地) ... 89 表 4-6 影響地價個別因素評價基準表 ... 91 表 4-7 徵收土地宗地市價估計表 ... 93 表 4-8 公共設施保留地地價加權平均計算表 1 ... 99 表 4-9 公共設施保留地地價加權平均計算表 2 ... 100 表 4-10 公共設施保留地地價加權平均計算表 3 ... 102 表 4-11 公共設施保留地地價加權平均計算表 4 ... 104 表 4-12 市價變動幅度計算舉例 ... 106 表 4-13 市價評議與市價估計相關規定匯整表 ... 107 表 4-14 新竹市公告土地現值占一般正常交易價格百分比暨補償加成表 ... 110 表 4-15 新制地價補償規定整理表 ... 113 表 4-16 新舊制適用法令比較表 ... 114 表 4-17 新舊制估價方法與流程比較表 ... 118 表 4-18 臨街深度指數表 ... 120 表 4-19 袋地深度指數表 ... 121 表 4-20 新舊制個別因素比較表 ... 123 表 4-21 新舊制比較法調整方式比較表 ... 126 表 4-22 不動產估價師與政府機關地價人員查估之適宜性比較表 ... 127圖目錄
圖 1-1 研究流程圖 ... 19 圖 2-1 土地徵收地主直接關連損失圖 ... 40 圖 2-2 土地徵收地主間接關連損失圖 ... 41 圖 3-1 非以 18 米為裡地線示意圖………53 圖 3-2 以 18 米為裡地線示意圖 ... 53 圖 3-3 局部及零星建地地價區段示意圖 ... 54 圖 3-4 公共設施保留地地價區段示意圖 ... 55 圖 3-5 估計區段地價示意圖 ... 60 圖 3-6 估計宗地單位地價示意圖 ... 61 圖 3-7 各區段買賣實例個數比率圖 ... 65 圖 3-8 歷年全國公告土地現值調幅 ... 68 圖 3-9 新竹市歷年公告現值與一般正常交易價格變化情形 ... 68 圖 4-1 稟賦效果之無異曲線 ... 71 圖 4-2 土地徵收補償之稟賦效果 ... 71 圖 4-3 公共設施保留地劃分暨比準地地價查估之比較標的選取概念圖 1 ... 96 圖 4-4 公共設施保留地劃分暨比準地地價查估之比較標的選取概念圖 2 ... 97 圖 4-5 公共設施保留地劃分暨比準地地價查估之比較標的選取概念圖 3 ... 98 圖 4-6 公共設施保留地劃分與毗鄰區段示意圖 1 ... 101 圖 4-7 公共設施保留地劃分與毗鄰區段示意圖 2 ... 103 圖 4-8 新竹市公告土地現值占一般正常交易價格百分比 ...111 圖 4-9 臨街地及其地價示意圖 ... 121謝 誌
「選對題目，就是論文成功的一半」，但是沒選對好的老師，要完成畢業論文也 是遙遙無期的。從最初論文題目的選定、組織架構、深度訪談，一直到最後整個論文 的完成，過程中，感謝恩師胡至沛先生細心的教導、勘誤及耐心的指正。 而李台京主任、廖益興及曾建元兩位老師亦在研究論文撰寫過程中，隨時給予指 導，而使論文內容的方向正確不致偏誤，讓本文內容得以更加充實，且更具廣度及深 度。整篇論文寫作過程中，深度訪談的部分是最艱辛的，感謝受訪者在百忙中撥冗接 受訪談，在他們的專業領域中，知無不言、言無不盡，使本文內涵更加豐富，也使得 本文論點得到實務驗證。 兩年的學習過程中，充滿著種種酸甜苦辣的回憶，同學間互相扶持，感謝秋蜜、 秋香、乃寬、夢麟，秋華、永章、慧仙，尤其感謝本班最具服務熱忱的班代靖佩小姐， 使所有活動均能順利圓滿達成。 最後感謝新竹市地政事務所所有同仁，在課業修習期間的幫忙與體諒，在公務繁 忙之餘，不厭其煩的提供所需資料，協助我順利完成論文寫作。 感恩大家～～ 趙汝剛 敬謹 於 2012 年 8 月 12 日第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
壹、研究動機
人民之財產權應予保障，此係憲法第 15 條所明訂。然國家為了公共利益，而行 使公權力強制取得人民財產權之行為，乃基於公益而對私人財產權之侵害，謂之土地 徵收。大法官釋字第 652 號解釋提及：「故國家因公用或其他公益目的之必要，雖得 依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償，且應儘速發給。」又大法官釋字第 400 號解釋指出：「國家機關雖得依法徵收人民之財產權，但應給予相當之補償，方符憲 法保障財產權之意旨。」正因土地徵收是對私人財產權之侵害，就必須給予公平且合 理的補償方能彌補所有權人的特別犧牲，並落實憲法明定「人民之財產權應予保障」 之意旨。 土地徵收補償標準相關規定必須優先適用土地徵收條例，如該條例無規定者，方 可適用其他法律。關於徵收補償標準，在 2012 年土地徵收條例修法前第 30 條規定如 下：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值補償其地價。在都市計畫區內 之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償其地價。前 項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關 比照一般正常交易價格，提交地價議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」 因此，修法前我國徵收補償制度係採「相當補償」概念，即由公告土地現值加成補償。 但陳新民（1989）與楊松齡（1992)主張土地徵收補償應採完全補償，才能符合法理 上的公平正義。且張永健亦提出，2000 至 2009 年間，以公告現值加成補償地價的制度下，仍有超過五成之被徵收人獲得的補償低於一般正常交易價格。當大法官釋字不 斷闡明被徵收人因公益目的所蒙受之特別犧牲，應予合理且相當補償時，人民的財產 權是否能因補償而回復到與被徵收前相同的情況，已備受質疑。因此，在此次土地徵 收條例修正時，規定未來土地徵收要符合公益性與必要性原則，更重要的是，被徵收 的土地應按市價給予補償。 以新竹市為例，自 2000 年土徵條例規定以公告現值加成補償地價後，公告現值 評議表增加了「本期擬評公告土地現值區段地價」一欄(簡稱擬評價)，用以代表一般 正常交易價格。而歷年來，地價評議委員會皆評定加四成補償，卻未考量各年度公告 現值占一般正常交易價格的比率並不相同。這種一律採加四成的方法雖然簡便，但是 否能真正達到土徵條例「加成數須比照一般正常交易價格」1的精神，已令人存疑。 而公告土地現值的訂定過程，受限於公務員人力、資源有限，無法針各別宗地價格估 價，僅能以大量估價的方式，查估各個區段的區段地價，這種未考量個別因素的估價 方式，用於課稅尚可接受，但就剝奪人民財產權的徵收行為而言，則顯得不夠細膩。 再者，買賣實例的蒐集，礙於真實的成交價不易取得，且新竹市地價人員有限的情況 下，每年雖查估 1000 件左右的實例，但全市 1800 多個地價區段中，仍有近三分之二 的區段無實例可用，僅能採推估方式。因為公告土地現值是依擬評價的高低來決定其 高低層次，當買賣實例不足時，則難以掌握各地價區段的市場行情，雖得依推估方式 求取擬評價，但依區域因素調整過程是否恰當，就成為價格是否真確的關鍵。新竹市 地價人員不足 8 位，卻要掌管全市的擬評價、公告土地現值、公告地價、基準地價， 一地多價的結果，造成估價過程無法細緻化，以區段地價配合一般及繁榮路線價計算 宗地地價後，再加四成補償，於行政上雖然一致且便利，就估價的方法、流程而言， 1 土地徵收條例第 30 條(101 年 1 月 4 日修正公布前原條文)第 2 項規定：「前項徵收補償地價，必要 時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價議委 員會於評議當年期公告土地現值時評定之。
其價格的合理性卻屢受爭議。雖然以公告現值加四成的制度行之有年，而普遍認為以 之補償地價無法彌平被徵收人的損失，但礙於行政體系須依法行政，土徵條例及地價 調查估計規則的規定亦無法不遵行，且新竹市地價人員有限，經費亦不充裕，故無法 將估價導入個別宗地估價，市庫亦無力負擔以市價為基礎的徵收補償費用。 然而，站在保障人民財產權的觀點，徵收補償應採用完全補償概念，地價補償的 估價也應考量其目的性，不應與用於課稅的土地公告現值混為一談。且被徵收土地的 筆數與全新竹市相比，僅為麟角鳳毛，應將估價的過程細緻化，依各宗土地的個別因 素進行調整。土地徵收條例修正後，土地徵收市價補償查估辦法歷經多次研商，即為 了改進以往補償查估的缺失。而新法對補償金額、項目、查估過程、估價方法應用等 規定是否合適，能否達到民眾心中合理公平的補償？是否真能使被徵收人回復到與被 徵收前相同的狀況？而新竹市因應新法制，該如何改善補償估價以保障被徵收人權 益？這些問題雖難在一時之間獲得解答，本文卻由此發想，試圖了解新舊制的差別， 並以估價觀點分析利弊及提出建議。
貳、研究目的
2012 年 1 月 4 日土地徵收條例修正後，徵收補償地價已由原先的公告現值加成， 轉變為按照徵收當期之市價補償。在都市計畫區內之公共設施保留地，則按毗鄰非公 共設施保留地之平均市價補償其地價。且依該法第 30 條第 4 項規定，有關查估市價 之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。目前內政部 研擬的「土地徵收補償市價查估辦法」已於 2012 年 6 月發布，內容係為明定土地徵 收補償市價查估之辦理程序及方式、公共設施保留地市價查估及計算方式、市價變動 幅度之作業步驟、市價評議期程及程序、比準地選取原則及查估方式等與補償數額估算息息相關的規定。隨著新規定愈趨明確，亦基於上述研究動機，本文研究目的如下： 一、 了解我國土地徵收補償的基本精神、法律沿革、估價方法、徵收補償所應用的 估價方法：先由估價相關法規與書籍認識我國目前使用的幾種基本估價方法， 並對公告現值加四成的行政流程進行分析，了解其優劣後提出改進方針。 二、 認識土地徵收市價補償之精神、法律規定與估價方式，進而分析新舊制的異同 及利弊，並具體闡述改革的理念、內容及可能面臨的挑戰。 三、 藉由深度訪談，了解需地機關、民意代表、政府地價人員、代書、仲介及估價 師對市價徵收補償的認知、支持度與建議，再配合對新制政策內容的分析，藉 以研究其合理性與可行性，同時提出未來估價建議，期使市價補償更臻完美。
第二節
研究範圍、方法與限制
壹、研究範圍
本文基於前述研究動機與目的，以我國土地徵收補償相關法律、法規命令、實務 上補償之估價方式為研究基礎，並以 2012 年修正後的土地徵收補償條例及土地徵收 補償市價查估辦法草案為主要研究對象，期望深入我國的制度核心，由土地徵收補償 的估價程序及方法著手，了解在實務操作上可能衍生的問題，故本文的研究範圍如下： 一、 研究地區範圍 本研究以台灣省新竹市作為研究範圍，理由如下： (一) 土地徵收市價補償為重大變革，將有不可抹滅的歷史地位 近年來，我國徵收補償制度隨著財產權保障觀點逐漸受到重視，相關文獻亦如雨 後春筍般不斷產生，諸多具遠見的學者早已提出具體建言，如今總算受到政府重視， 不僅完成修法程序，其行政程序及作業規範也即將制訂完成，未來，此一重大變革的 歷史地位不言可喻。因此，本文擬聚焦於國內新舊制的分析，由補償的精神、理念、 法規、估價方式、估價人員…各方面深入分析。為免失焦，在法的架構下，係以台灣 作為研究範圍；而公部門對徵收補償的估價方法、流程及問題分析，考量地價調查估 計規則及未來土地徵收補償市價查估辦法因地制宜的作法，將詳細作業規定、建築改 良物單價、耐用年數、折舊率、影響地價區域因素價基準明細表…等授權予直轄市或 縣(市)地政機關訂定，則各縣(市)的作業規定與數據引用不盡相同，故限縮研究範圍 為新竹市。(二) 最新資料取得之便利性 筆者服務單位同仁親自參與「土地徵收補償市價查估辦法」草案會議，不僅熟知 其制訂過程，且能取得最新的第一手資料與訊息，足供本研究精確掌握正確資料及深 入了解市價查估程序的細部規定，同時亦提供最佳諮詢管道，可避免對法規的錯誤解 讀。又筆者曾親自參與新竹市地價查估、評議作業，對於各項流程細節及適用法令皆 有所了解，且能取得最新資料，故以新竹市為研究範圍。 二、 研究對象範圍 本研究主要對象為土地徵收市價補償相關法令與制度，為能深入分析土地徵收補 償的估價程序及法令變革，本研究以地價補償為範圍，土地改良物補償、遷移費、耕 地徵收承租之補償與接連地損害之補償則非研究範圍。 三、 研究制度及時間範圍 本研究以 2012 年土地徵收條例修法後的新制度為主要研究範圍，並佐以修法前 的徵收補償制度相互對照比較。由於新的制度產生必源於舊制的不足，新制固然值得 深入探討，舊制的優缺點亦可為新制之借鏡，兩相比較更能彰顯改革的必要性，當然 也會促使新法的配套措施更臻完善。故本研究的時間範圍自 2000 年土地徵收條例明 訂以公告現值加成補償至 2012 年土地徵收補償市價查估辦法發布為止。
貳、研究方法
為達成前述研究目的，本文之研究方法包含下列三者： 一、文獻分析與歸納土地徵收市價補償的制度甫上路，相關配套措施亦在研擬階段，正式啟用後勢必 產生許多實務操作的問題，本研究將對該制度做深入分析，並擬由行政部門的角度， 透過估價理念與方法的運用，分析在估價過程可能衍生的問題。且土地徵收補償相關 課題悠關人民權利，早已受到國內學者重視，已有眾多學者提出研究報告，且估價理 論與方法受不動產估價師採考試認證制影響，已發展出一套嚴謹而獨立可行的制度， 並廣為運用。故本文將以文獻回顧方式，蒐集碩博士論文、中英文期刊、全國法規資 料庫等相關資料，歸納整理我國土地徵收補償法律、精神及補償估價方式之沿革，並 回顧各學者所提建議；且藉由相關法令與文獻認識土地估價理論、方法及程序，做為 後續分析之依據。 二、深度訪談 訪談係基於特定目的而拜訪他人，藉由對談方式獲知受訪者對特定事項的看法， 因此，訪談可視為一種研究性的交談，研究者透過談話的方式，由受訪者處蒐集第一 手資料。在訪談過程中，由研究者提問，受訪者可用自身的語言及觀點表達對問題的 看法，則藉由提問與回應的過程，使訪談法具有雙向溝通的互動模式，可臨場隨機應 變外，使之較問卷調查等其他質化研究方法更貼近資訊之真實性，亦獲得更大的靈活 性與解釋空間(阮綠茵，2007；陳向明，2004)，更能藉此激盪出新的思考。在社會科 學的研究中，訪談可依目的、性質不同而有不同的分類方式，大致可分為結構式訪談、 半結構式訪談及非結構式訪談三種(陳向明，2002：229-230)。本研究擬採半結構式訪 談方式，預先準備訪談提綱，以新竹市政府相關單位承辦人員、估價師、地政士及仲 介等專業人士為對象，針對本研究所擬定的議題進行深度訪談，以了解土地徵收市價 補償制度的規劃概念、估價細節及其優劣得失。
(一)訪談對象 鑑於訪談對象需要長時間的關係建立，以取得信賴，探知真實意見，本研究訪談 對象的選取，將以筆者在新竹市地政事務所服務期間曾接觸過的對象為主，預計先對 熟識的受訪者進行深度訪談，再以滾雪球抽樣方式，找出其他未在名單之列的關鍵訪 者，以提高樣本代表性。本研究預計訪談人數共計 12 名，訪談對象區分為第一部門(公 部門)、第二部門(專業人士)及第三部門(民意代表)三大類，每個部門各 4 人，透過開 放式的深度訪問，汲取研究所需資訊，詳如下表 1-1 所列：
表 1-1：訪談對象及代碼一覽表 類別 代 碼 訪談對象 選擇原因 訪談日期 第 一 部 門 新竹市政 府 A1 地政處處長林瑞東 地價最高指導長官 4 月 9 日 A2 工務處處長陳炳煌 最主要的需地機關 4 月 16 日 A3 財政處處長李世珍 掌管財政大權 4 月 16 日 新竹市地 政事務所 A4 地價課課長黃建忠 徵收地價補償費用最 直接的業務單位主管 4 月 3 日 第 二 部 門 不動產估 價師 B1 新 竹 市 執 業 中 的 估 價 師 黃義宏 熟悉估價法令及新竹 市地價行情 4 月 11 日 地政士 B2 新竹市地政士公會理士長 曾明清 地價查估時訪價的重 要對象 4 月 2 日 不動產經 紀人 B3 嘉綸不動產仲介張嘉綸 熟悉新竹市地價行情 4 月 3 日 B4 永慶房屋仲介葉國光 熟悉新竹市地價行情 4 月 3 日 第 三 部 門 立法委員 C1 新竹市立法委員呂學樟 了解民眾心聲 4 月 10 日 市議員 C2 新竹市議員吳青山 具民意基礎，兼具地 政士身份 4 月 7 日 C3 新竹市議員鄭正鈐 4 月 4 日 C4 新竹市議員孫鍚洲 具民意基礎 4 月 4 日
(二)訪談題綱 本研究採半結構式訪談，依問題面向分為下列六大主題發問： 1.估價人員 (1)問題：市價應委由估價師或由地政機關估算？抑或由兩者協力估算？被徵收人是 否應有選擇的權利？ (2)說明： 目前土地徵收市價補償查估辦法草案最大爭議之一，即為市價應由何者估算。由 地政機關估算雖可節約經費，但地價人員每年為了公告土地現值之評估已經忙得不可 開交，如再交付估計市價任務，可能造成負擔過重；且地價人員雖經考試及格，卻不 見得具有估價專業。而由專業的估價師估算雖具公信力，但所需經費龐大，徒增需地 機關負擔，且各估價師估計市價可能不同，提交地評會審議前應採何種審查程序，又 該採取幾家估價師之估價結果，也應有明確規定。 再者，若如草案所提，將比準地的價格委由估價師決定，後續被徵收土地之個別 因素比較與價格才由地價人員決定，雖可減輕地價人員責任、增強人民對專業的信賴 感，但未來若有訴願案件，其責任歸屬將難以釐清。因此，不論由誰估價，似乎都難 兩全其美，只得兩權相害取其輕。 至於被徵收人是否可以自行選擇由估價師或地政人員估價，也應在法令中明定， 以利作業。 2.估價方法
(1)問題：應採用公部門的區段地價估價方式，或是採用私部門的宗地估價方式？或 是兼採公部門的區段地價估價方式，再輔以個別因素調整，求出宗地價格？ (2)說明： 目前土地徵收市價補償查估辦法草案，幾乎是將公部門的「地價調查估計規則」 原封不動抄過來，只是排除繁榮街道路線價的應用，並加入個別因素調整後，求出宗 地價格。但是公部門原本就用上述規則每年估計一般正常交易價格，這與草案中提到 的市場正常交易價格區別本就不大，且政府每年另依「不動產估價技術規則」估計基 準地，再加上每年的公告土地現值、公告地價，地價人員每年對每筆土地要評估的地 價何其多，運用的估價方法、程序亦不盡相同。則以何種方式估價才是真正的市價？ 是用地價調查估計規則求取區段地價，或用不動產估價技術規則求取宗地價，還是兩 者兼採？ 3.評議程序 (1)問題：計算之宗地市價應提交地價評議委員會(簡稱地評會)評議，則如何加強評議 的專業、合理性，俾使被徵收獲得足夠保障？而提交地評會評議前，地政機關又該如 何確實審核價格的正確、合理性？ (2)說明： 地政事務所地價人員或估價師估出市價後，上陳予縣(市)政府審核後，才交由地 評會評議。則審核內容及程序為何，又該如何強化估價過程的正確性，才能避免錯誤 產生，此為相當值得思考的問題。而地評會的成員應具備何種專業知識，各種專才的 比例又應為何，才能真正確保市價不被低估或高估？畢竟地評會是市價最後的一道防
線，評議制度的建全亦是市價是否真實的關鍵所在。 4.個別因素評價基準 (1)問題：各別因素評價基準應如何具體定義，才能降低市價估算過程中的人為主觀 因素？ (2)說明： 目前內政部針對「影響地價個別因素評價基準」，已分就宗地條件、道路條件、 接近條件、週邊環境條件及其他條件等主要項目研擬最大影響範圍百分比，但針對各 個細項應分為幾種優劣等級，卻擬授權由各縣(市)政府決定，且各細項應屬優、稍優、 普通、稍劣或劣，又該如何具體定義，以避免市價估算過程中人為的主觀因素，卻又 不致於訂得太死板，留予地價人員專業空間，似乎亦是一大難題。 5.公共設施保留地(簡稱公保地)的市價 (1)問題：仍依毗鄰區段線計算是否合理？ (2)說明： 依土地徵收市價補償辦法草案的條文，都市計畫區內公保地區段地價以其毗鄰非 保留地之區段地價平均計算，其穿越數個地價不同之區段時，得分段計算。而所謂平 均計算指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計算。毗鄰部分為公共設施用地經 納入計算平均市價降低者，得不予納入。 而公保地的區段劃分可能造成各區段地價高低不同，劃分時存在主觀判斷因素， 又因公保地難有成交案例，即使有案例也非正常交易價格，其市價的估算本就相當困
難，如何正確評估才會合理，應是考量的重點之一。 6.民眾參與 (1)問題：在市價決定的過程中，民眾是否應有參與權利，又應如何表達意見？ (2)說明： 土地徵收改採市價補償的中心思想之一，即為保障人民財產權，被徵收人可以透 過公聽會、聽證、協議價購陳述意見等管道來表達自己的意見，同時，土地徵收條例 也規定，在徵收計畫許可前，需用土地人必須聽取土地所有權人及利害關係人的意 見，以保障民眾權益。但人民因受徵收蒙受特別犧牲，可能產生獲得高於市價補償的 期待心理，如何提高民眾參與和信任、暢通人民表達意見的管道，但又不受人民過高 的期待牽引而違背真實市價？要於兩者間求取平衡就需要有一套完整的民眾參與程 序及規範，情理法兼備才行。 三、比較分析 （一）比較新制與舊制在土地徵收補償法律規定、項目與估價方法上之異同，並分 析其利弊得失。 （二）由估價觀點出發，分析我國土地徵收補償在實務上與估價方法、理念產生衝 突之處，並分析目前的爭議處理機制有何優缺點，進而提出未來展望與改善 建議。
參、研究限制
本研究可能遭遇的問題如下：一、配套措施尚在研擬中： 土地徵收條例修正案及土地徵收市價補償辦法甫通過，土地徵收條例施行細則尚 在研擬中，相關配套措施仍有討論空間，則分析時能獲得的資料是否足以進行完整分 析，將是一大考驗。相關資料的蒐集雖因筆者服務單位亦在新竹市而享有地利之便， 但許多價格查估的明細表、作業辦法尚未訂定，取得的資料不一定是最後確定版本， 將增加研究分析的困難性。 二、政策尚未應用於實務： 因新制尚未正式啟用，估價過程可能產生的問題目前僅能以學理分析，無法於實 務面獲得驗證。新竹市政府相關單位的承辦人員尚未實際操作過市價徵收補償機制， 雖得就法令規定窺見問題，但執行時可能遭遇的困難、民眾的反應、價格估算的難易 程度等，皆非受訪者可預見的。再者，各界對市價補償的認知尚在建立階段，以深度 訪談方式調查是否合宜，且獲得建議是否具體可行，似乎仍待商確。
第三節
研究內容與流程
壹、研究內容
本研究針對土地徵收市價補償政策進行分析，研究步驟及內容分別為下列五個部 分： 一、國內相關文獻回顧 此部分擬分為兩大主題進行評析： （一）徵收補償制度：由文獻中匯整出我國徵收補償制度之沿革、補償基本精神、補 償項目，並整理現行法律規定的補償細目與方式。 （二）徵收補償估價方法：由徵收補償法規與相關文獻整理出補償估價所應用之估價 方法，及各文獻所提之相關建議。 二、公部門估價方法與流程 藉由搜集相關法令，研究公部門估價採用的估價理論、方法、人員、程序，並釐 清公部門估價如何運用於土地徵收地價補償，實務上的問題又為何。 三、土地徵收市價補償分析 此部分可分為兩大主題進行評析： （一）立法理由：了解立法目的及理由，具體闡述改革的理念並配合徵收補償理論分 析基本精神的變革。（二）估價方式：由相關文獻及法令研究徵收補償採用的估價理論、方法、人員、程 序，並解析其優缺點及實務操作時可能面臨的挑戰為何。 四、新舊補償制度之異同分析 對新制與舊制都進行了研究分析後，將兩者在法制上、精神上、實務操作上之異 同進行比較分析，同時透過深度訪談方式，了解不動產各領域專業人士對市價補償的 看法，並就新舊制的各項細節提出優點及缺失，以期截長補短。此部分可分為下列五 大主題進行論述： (一)徵收補償基準： 依早期大法官解釋第 400、409 及 440 號可知，我國徵收補償係以相當補償為基 準；自釋字第 579 號以後，認為應採「損失與補償相當」的原則來補償。而此次土地 徵收條例修法，則將過去的「相當補償」導入「完全補償」的基準，期使被徵收人非 自願性的財產權損失能獲得更合理的補償。而兩種補償基準有何不同，又會如何影響 實質補償內容似乎值得探究。 (二)徵收補償程序： 目前徵收補償並未進行獨立估價，而是與公告土地現值結合，於前一年底經由地 價評議委員會評定公告土地現值及徵收補償的加成數，適用範圍遍及全縣(市)，程序 簡單且未針對個案處置。而修正後的土地徵收條例則須針對各個徵收案另行提交地價 評議委員會評議，且以半年為時間單位，程序亦較舊制繁複。究竟在實務操作上，兩 者差別何在？其優劣如何？本文擬作深入分析探討。 (三) 地價補償額之計算：
舊制以公告土地現值做為補償基準，其與市價之差距暫且不論，但當地價有爭議 時提交各縣市地價評議委員會評議，其估價之專業性與正確性不免受到質疑。再者， 土地徵收條例明定加成補償之基準在於「一般正常交易價格」，但所謂一般正常交易 價格與市價之區別為何？又以何種估價方式進行估算？另一方面，公告現值之決定既 係由政府機關為之，若決定公告現值者亦為徵用土地者，無一公平估價機制，被徵收 人之權益該如何確保？ (四) 徵收補償估價方法的差異： 舊制由政府的地價人員依地價調查估計規則估算區段地價，主要採比較法進行估 價，且忽略個別因素、期日修正的影響。土地徵收條例修法後，仍由政府估價，亦採 比較法為主要估價方式，但加入個別因素修正、期日修正，並摒棄繁榮街道路線價的 計算方式。兩者在估價方法的應用上是否有所不同？兩者的估價方法又是孰優孰劣， 本文欲以估價技術的專業角度探討異同。 (五) 公信力及可信度： 公告現值加四成的補償方式之所以缺乏公信力，主要在於公告現值與一般正常交 易價格並不相等，且兩者差距並未存在一定比例，致使採取統一的加成成數時，無法 使被徵收人獲得垂直的公平。然而新制以市價補償，是否能妥善定義市價、運用適當 估價方法及制定合理可信的估價程序，相信是新政策能否獲得支持與信賴的重要因 素。本文將藉由深度訪談方式，匯整各界對新制的意見及建議。 五、結論與建議 從上述分析中，進一步思考應用不同方法估算會產生不同結果，由不同估價人員
估價亦會因主觀認知不同而算出不同價額。只要將估價的過程置入不同變數，結果亦 大大不同，對被徵收人權益造成巨大影響。當我們研究何種補償精神、估價方法較能 真正使被徵收人獲得公平合理的補償數額，保障被徵收人的權益的同時，亦應避免被 徵收人有不當得利之情形發生。因此，新制的推行該如何兼顧上述事項，本研究將提 出結論與具體建議供參。
貳、研究流程
整理上述研究內容與方法，可擬定本文之研究流程（見圖 1-1）。首先確立研究動 機與目的，界定研究內容、範圍，並選擇研究方法。接著進行國內文獻回顧，整理土 地徵收補償估價制度、方法與公部門估價方式。以文獻建立思考脈絡後，收集土地徵 收市價補償相關法令並進行分析。接著依訪談題綱進行深度訪談，並整理訪談資料與 結果，試圖以估價觀點分析新舊制土地徵收補償估價的異同與優劣，最後歸結本文之 研究結果提出結論與建議。研究內容與方法 國內相關文獻回顧 訪談資料整理與結果 結論與建議 徵收補償估價方法 徵收補償制度 依訪談題綱進行深度訪談 土地徵收市價補償分析 公部門估價方法與流程 徵收補償估價方法 徵收補償制度 研究動機與目的 圖 1-1 研究流程圖
第二章 土地徵收補償舊制
2第一節 徵收補償基本原則
徵收補償需特別制定公法規範，乃因政府為促進社會公益，需有效率取得私 人之土地以為公益用途﹔若依私法所規範之買賣行為取得私有土地，往往曠日費 時，且難以滿足緊急需求。而「徵收」，應視為人民因公益目的所做出的特別犧 牲﹔「補償」，則是針對私人財產權所受之侵害，以及人民所做之特別犧牲，進 行的彌補及權益的回復。 在國家需保障人民之財產的前提下，如何基於平等原則，合理補償人民為公 益所作的特別犧牲，乃重要之課題。但如何公平合理的補償，長久以來一直存在 爭議﹔本節將縱覽土地徵收補償之原則以及學說，並提出本研究之主張。壹、土地徵收補償為財產權之保障
財產權是一種個人私有權利，在民主國家中也是一種基本自由，政府需保障 人民有權自由處分財產，及人民財產不受他人剝奪的權利。故自由民主國家皆會 將財產權的保障明定於法律中；如我國的憲法第 15 條便明文規定：「人民之生存 權、工作權、財產權應予保障」。但由於人民是國家社會的一分子， 亦須承擔社 會義務，故在財產權的行使及處分上也須兼顧一定程度的社會義務，早在 1919 年德國的威瑪憲法第一百五十八條便規定：「財產權負義務，其行使應兼顧社會 利益」；而大法官釋字第 425 號也對土地徵收行為定義：「…係國家因公共事業之 2 本研究所稱「舊制」係指 2000 年至 2012 年土地徵收條例及其他相關法令對土地徵收補償的規 定；「新制」則為 2012 年 1 月 4 日土地徵收條例修正公布後，對土地徵收以市價補償的相關規定。需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。」故我們可以 定義土地徵收是國家為增進公共利益，動用公權力強制取得私人土地(財產權)的 行為；政府固然須保障人民之財產權，但人民因負有社會義務，亦不得拒絕土地 徵收以為公益用途，但政府行使公權力時，應給予公平合理之補償，已達憲法保 障人民財產權之目的。 而土地徵收雖為行政機關基於公法規範之合法行為，但若一味強迫取得其財 產權，而未經適當協調並給予合理補償，將對私人財產權形成侵害且超越民眾所 應負之社會義務，違背憲法保障人民財產權之目的，故針對此特別犧牲，應由全 體公平負擔之觀點，故由國家給予補償；因此，我們知道合理公平的補償，一方 面可達到促進公益的目的，一方面也不違背憲法保障人民財產權的立意，實有調 和公益及私益的功效，並可創造雙贏的局面；反之，若未給予適當補償，除易遭 致民怨外，也違背了保障人民財產權的目標。
貳、土地徵收補償之相關學說
基於上節財產權保障之觀點，土地徵收補償係指國家機關依法行使公權力 (徵收私有土地)，侵害財產人所受憲法保障之法律地位，致生不可忍受之特別犧 牲時所給予之特別彌補。其目的在使被徵收人能夠回復徵收前之生活狀態（葉百 修，1989），或者只須於合理範圍內減輕被徵收人承受之損失，這牽涉到補償原 則的認定，在學理上對此有不同看法，主要可分為下列三種： 一、 完全補償說： 日本學者柳瀨良幹(1989)提出：「基於法律之前人人平等原則，徵收是對平 等原則之破壞，為矯正不平等之財產權侵害，自應給予完全之補償。」我國學者也提出，以財產權保障為觀點，認為因公益而對財產權所為之侵害所生之損失應 給予完全補償，以貫徹私人財產權不可侵犯之精神（葉百修，1994：23）。目前 世界各國的徵收方式，大多採用完全補償說，因就憲法保障人民財產權的觀點而 言，完全補償說為對人民最有利的一種制度；其主張為因土地徵收所造成人民財 產權的損失都應予以補償，包括經濟上積極性3及消極性4的一切損失外，也需針 對非經濟性上的損失予以補償。補償的基準以市價計算，故理應可使徵收人得以 同等面積、同等條件、同等利用價值取得等值現金。 二、 相當補償說： 此學說則主張所有權具有社會性，故政府不一定需對被徵收人給予完全補 償，而是僅給予相當的補償；補償時的判斷標準則依當時之社會觀念，按被徵收 人所做之特殊犧牲之公益性質及受侵害程度，給予客觀公正的相當補償。由於補 償標準為相對且浮動的，故補償也是比較有彈性的；相當補償並不一定低於市 價，但不排除低於市價的可能性 (黃宗樂，1991：6)。行政機關在衡量相對補償 之數額時具有裁量權，但必需依比例原則，且嚴禁恣意或過度的裁量，造成受徵 收人之財產權受損；此學說認為相當補償仍可達到合理正當補償的目的，並不違 反憲法保障人民財產權的精神。 我國傳統上接受社會義務觀念，以國家整體利益為優先考量，不同國外的本 位主義觀念，對個人財產權保護的觀念較不強烈 (楊松齡，1992：276)，因此縱 觀我國之舊制(89 年以前之土地徵收條例)，雖未明確指出採何種學說，但由歷 3 積極性經濟損失包含徵收土地或土地改良物之客觀價值及因徵收所支出之必要費用(李鴻毅， 2001：924)。 4 積極性經濟損失包含徵收土地或土地改良物之客觀價值及因徵收所支出之必要費用(李鴻毅， 2001：924)。
次司法解釋及判例看來，實務上仍大多採相當補償說；相關法令沿革及實務上的 探討，在本文後續章節將有更完整之說明。 三、 折衷說： 此學說為完全補償以及相當補償兩種學說的折衷看法，視情況而給予完全補 償或相當補償。若徵收已影響被徵收人之生存所必需(如自用住宅或者是自耕 地)，給予完全補償，以落實憲法對人民生存及財產權的保障；但若被徵收財產 屬於保有或投資性資產，且徵收目的具濃厚之社會性，則僅需依相當補償原則補 償之。採用折衷說是實務與理論並重的一種作法，除保障人民的私益外，且在特 殊狀況下亦考量國家社會整體利益，但實務上如何訂定明確規則以判斷採何種補 償方式，在執行上頗為窒礙難行，故此種學說在世界上並不被普遍採用。 以學術面而言，我國多數學者贊同完全補償，世界上先進國家亦多採此種學 說；但我國在實務及法令規範上，則較接近相當補償(土地徵收條例、土地法、 平均地權條例、都市計畫法、獎勵民間參與交通建設條例、國民住宅條例，……)， 但亦有部份法令採完全補償(建築法、科學工業園區設置理條例、加工出口區設 置管理條例、促進產業升級條例)。但參酌歷年來之行政及大法官解釋，便可知 我國法令接近相當補償；如:行政院 60.5.17 台（60）內字第 4387 號令：「國家為 行政行為之損失補償，如無成文法與習慣上之依據，應根據公平合理之原則辦 理。」而大法官在多次釋憲中更指出，國家依法徵收人民之財產，應給予適當之 補償或合理之補償（大法官會議釋字第 400、409、425、440、516 號解釋）。綜 合論之，各種學說各有其論點與主張，但核心思想仍在保障人民的財產權，但最 大的歧異在於，對財產權的定義、內涵以及適用範圍有所不同，而如何綜合這些 學說的優點，達成保障人民財產權的目標，則成為了重要的議題。
參、本研究之主張
土地徵收行為，蓋因國家公權力之行使而使被徵收人受特別犧牲，故徵收補 償制度的重點，應為如何彌補個人財產權因公益所造成的損失，期使人民生活安 定，且可透過國家補償，恢復其生活秩序；再者，財產權為基本人權的一種，並 不需負有社會公益責任，且因國家執行公權力所衍生的公益為全體國民享受，其 衍生之公益成本，自應由全體國民一同負擔，若僅給予被徵收人相當補償，可能 造成被徵收人財產權損失，公益成本由少數人民承擔，造成被徵收人的財產權受 損害，更有甚者，若被徵收人無法領取同額補償金，乃至於無法取得生存所需之 土地(住宅或耕地)，更是對人民生存權有極大的影響。 以往，在以公益為導向的社會觀念中，被徵收人的特別犧牲固然應該獲得補 償，但為公益而剝奪人民財產權似乎極具正當性。而在現今民意高漲的民主社會 中，綜有公益考量，人民權益亦不能不顧及。土地徵收條例第 1 條即明文規定以 「確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益」為制定本條例之理由。 由條文字面解析，私人財產的保障置於公共利益之前，正可闡明公益的實行不應 以犧牲民眾財產權的方式為之。近年來民眾愈來愈懂得保護自身權益，被徵收人 的抗爭行動亦層出不窮，苗栗大埔與彰化相思寮雖然只是個案，卻反映出土地徵 收對人民權利的傷害，已成為眾所矚目的焦點，再不容政府忽視。也是在這樣的 浪潮之下，2011 年政府為了落實土地正義、維護人民權益，確保食物安全，提 出了土地徵收條例修正草案，修正重點包括徵收必須符合公益性和必要性、徵收 補償必須以市價為之。從上述的歷史推演與社會觀念轉變中，本研究主張，土地 徵收補償應給予完全補償，方能達成調和公益與私益的效果，其理由如下： 一、促進公益之成本應由全民負擔：土地徵收補償為促進公益用途，其成果由全民共享，成本亦由全民共同負 擔；若不給予被徵收人完全補償，則視同將部份成本轉嫁於被徵收人，違反憲法 所規定之平等原則，惟有給予完全補償才是公平合理的作法。 二、補償之目的為保障人民之財產權及生存權不受侵害： 國家需保障人民之生存權，若補償無法使被徵收人購入相當條件之土地，則 可能對憲法所保障人民的財產權做出侵害，並無法回復原有之生活水平及生活秩 序；若該土地為人民賴以為生之耕作用地，更可能造成生存權的侵犯。 三、徵收補償為調和公益與私益之機制： 在民主法治國家，公益與私益需有清楚劃分，不可因公益而損害私益，否則 恐引發民怨，製造社會對立，反而對公益亦有所損害，並提高社會所付出的成本。 惟有給予完全補償，減少對立，方可達到公益與私益雙贏的目標，避免成為零和 的局面。
第二節
徵收補償法律沿革與舊制的規定
壹、法律沿革
一、沿革情況 在 2000 年以前，本國並無統一的法源依據來規範徵收補償的標準，相關規 定散布在各項不同的法律或條例中:包括土地法、平均地權條例、都市計劃法… 等法律中，各法條之規定不一、又無完整規範，令人無所適從；因此在 2000 年 制定了土地徵收條例，制定了土地徵收的相關規定，自此也才有了統一的標準； 而本文中所提到的舊制，就是 2000 年公布的土地徵收條例中的第 30 條至第 36 條，凡土地徵收補償之規定皆應以此為標準。 在 1930 年所制定的土地法中，首次看到土地徵收補償的相關規定，並將補 償分為三大部份: 1. 被徵收土地地價補償以「法定地價5」為主； 2. 建築改良物與農作改良物補償由縣市地政機關估定之，稱為「估定價 值」，應以同樣之改良物在估計補償時重新建築所需費用為其基準，並 減去因時間、經歷所受損耗之數額。調查建築改良物價值前，應先調查 當時各種建築材料以及工資支付標準，依淨計法、立方尺法或平方尺 法，以估計重新建造所需費用，再由該費用減去因時間經歷所受折舊， 做為該建築改良物之現值（葉百修，1994：110-111）。 5 所謂法定地價，依土地法第一百四十八條規定，係指土地所有權人依法申報之地價，此價必須 在標準地價的上下百分之二十區間內。而標準地價是指由直轄市或縣(市)地政機關抽查最近 兩年內土地市價或收益價格後，就地價相近及地段相連或地目相同之土地劃分為地價等級， 並就每等級內抽查宗地之市價或收益價格，以其平均數或中位數為各該地價等級之平均地價。3. 其他改良物與墳墓之遷移亦應補償。 1939 年公布都市計畫法，規定公共設施保留地供公用事業設施之用者，得 依徵收方式取得之，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土 地現值為準。而地上建築改良物之補償以重建價格為準。所謂重建價格，葉百修 (1988)曾提及，此與估定價格無異，只是不必扣除折舊；因此，若重建單價估得 夠高，在不扣除折舊的前提下，反而會高估建築改良物的價格，當然，公部門的 估價一向趨於保守，故即使法規如此規定，也不一定會有高估的情況產生。而都 市計畫法的公布有一個極重要的意義，就是首次將徵收補償地價導入以公告土地 現值為估價基準，此一重要轉變，一直沿用至 2012 年土地徵收條例修正前。 平均地權條例公布於 1954 年，其概念上與都市計畫法無異，同樣以徵收當 期之公告土地現值6做為地價補償基準，公共設施保留地則按毗鄰非公共設施保 留地之平均公告土地現值補償；而建築改良物仍然以重建價格補償，同樣以不扣 除折舊的簡單方式評估建築改良物價格。 接著，建築法於 1971 年修正公布，1978 年與 1990 年則陸續制定了國民住 宅條例與促進產業升級條例。就建築改良物而言，其補償基準仍為重建價格，與 前述法令並無不同。較大的轉變在於地價補償的部分，此時首次出現以市價補償 的規定，且有由雙方協議定之的規定。雖然此時市價補償的規定礙於政府行政流 程的限制，仍以公告土地現值為基準，並未真正達成市價目標，但卻是首次將地 價償與市價建結在一起，不得不視為一個創新。 而於 1988 年修正都市計畫法第 49 條7時，考量公告土地現值與市價的差距 6 係指徵收公告期滿第十五日當時之公告土地現值。 7
於各縣市政府皆有所不同，故將公共設施保留地的地價補償加入了「必要時得加 成補償之，加成最高以不超過百分之四十為限。」的規定。此處有兩個重點，首 先，為何僅針對公共設施保留地有加成規定？依立法理由來看，係因此類土地多 屬地價偏低，故以公告土地現值徵收將使土地所有權人蒙受巨大損失，故以加成 方式補救此項缺失。再者，此為首次正視公告土地現值與市價的差距，加成補償 的規定亦沿用至 2012 年土地徵收條例修法前。 土地徵收補償最大的轉變，莫過於 2000 年公布施行土地徵收條例。基於其 特別法的身份，第 1 條即已開宗明義提及，舉凡與徵收程序、徵收補償標準有關 的事項，一律優先適用本條例規定，頗有秦始皇一統天下的氣勢。當然，地價補 償仍以公告土地現值加成為基準，建築改良物以重建價格為基準，與先前法令規 範並無不同，卻也明確地將建築法所稱的市價補償排除在外。此條例發布後最大 的意義在於將先前莫衷一是的補償標準、項目及方式做了統一的規定，並將土地 徵收相關的事項全數納入本條例，使得此種對人民權益有重大影響的制度有了一 套明確的依循基準。 當然，土地徵收條例僅是最高指導者，細節的補償查估，則依循各直轄市、 縣（市）政府所訂的各項補償查估基準。而以新竹市地價補償的查估而言，因是 按公告土地現值加成，故詳細作業程序除依地價調查估計規則之規定以外，亦有 新竹市實施地價調查估計作業規定、新竹市買賣實例調查估價表填寫說明、新竹 市影響地價區域因素評價基準明細表、新竹市地價調查用建築改良物裝潢及設備 標準表、新竹市地價調查用建築改良物標準單價表、新竹市地價調查用建築改良 物耐用年數及折舊率表…等之適用。 從上述的法令沿革可知，就地價補償而言，始見於 1930 年的土地法，其以
法定地價為補償基準。1954 年平均地權條例公布後，推翻土地法的規定，改以 公告土地現值補償，並於 1988 年的都市計畫法修訂後，開始有補償費加成並以 四成為限的規定，且一直沿用至 2012 年。1971 年的建築法雖將地價補償定義為 市價，但礙於行政程序與相關作業流程之限制，仍然無法達成市價補償的目標， 直至 2012 年土地徵收條例修法，與土地徵收補償市價查估辦法發布施行，及配 套措施陸續訂定，才真正達成了市價的目標。而檢視此一歷程，並參考陳瑩真 （2004）的看法，本文整理出幾個地價補償較大的變革： 1. 以公告土地現值為補償基準：始於 1954 年的平均地權條例，捨棄土地法的法 定地價，改以公告土地現值補償；但葉百修（1988）指出公告土地現值與標 準地價擬定程序類似，則形同為名詞用語的轉變。 2. 加成補償：1988 年的都市計畫法修訂時，開始注意到公告土地現值與市價的 差距，而有補償費加成並以四成為限的規定。其後， 2000 年土地徵收條例 亦明訂地價補償費最高可加四成，以使補償額更趨近一般正常交易價格。 3. 土地徵收條例公布施行：2000 年將先前莫衷一是的徵收補償標準、項目及方 式做了統一的規定，並將土地徵收相關的事項全數納入該條例。 4. 市價補償理念：始見於 1971 年的建築法，雖將地價補償定義為市價，但未能 真正達成目標，且僅是曇花一現；直至 2012 年土地徵收條例修正及土地徵收 補償市價查估辦法發布施行，才真正將此概念付諸實行。 二、土地徵收條例施行8前之規定比較 在 2000 年土地徵條例施行後，因其特別法的地位，使土地法、平均地權條 8
例、建築法…等關於地價徵收補償的規定，都因該條例的優先適用而不再沿用， 甚至亦於後續修法時，改依該條例的規定。徵收補償主要可分為地價補償、改良 物補償、其他補償三類，因本研究主要針對地價補償及其估價方法進行研究，故 其他兩類暫略而不談。陳松造（1997）將地價補償規定匯整如下表 2-1，一般土 地、公共設施保留地、重大交通建設交通用地的地價補償係以公告土地現值為補 償基準；但其他土地則是以協議方式或市價為補償基準，各法律的規定迥異，使 土地的補償基準呈現分歧的狀態。 表 2-1 地價補償規定比較表 徵收對象 法規名稱 條 號 地價補償標準 一般土地 土地法 239 一. 已依法規定地價，其所有權未經移轉者，依 其法定地價。 二. 已依法規定地價，其所有權經過移轉者，依 其最後移轉時之地價。 三. 未經依法規定地價者，其地價由該管市縣地 政機關估定之。 平均地權條例 10 應按當期之公告土地現值，補償其地價。 公共設施保 留地 平均地權條例 10 在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰 非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償 其地價。 都市計畫法 49 其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地 之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償
之。 加成最高以不超過百分之四十為限。 前項公共設施保留地之加成補償標準，由當地 直轄市、縣（市）地價評議委員會於評議當年 其公告土地現值時評議之。 畸零地 建築法 45 按市價予以補償。 國民住宅用 地 國民住宅條例 10 由雙方協議定之。 如協議不成，得由該管國民住宅主管機關報請 上級主管機關核定之。 重大交通建 設交通用地 獎勵民間參與 交通建設條例 12 公告土地現值為準，必要時得加成補償之。 園區內私有 土地 科學工業園區 設置管理條例 11 按市價補償之。 加工出口區 內私有地 加工出口區設 置管理條例 11 按市價補償之。 前項市價，係指按被徵收土地原使用性質與當 地使用性質相同之一般買賣價格而言。 工業區土地 工業用地 促進產業升級 條例 25 按市價協議補償之。 前項協議補償地價，係指一般買賣價格而言。 資料來源：陳松造，1997：38。
貳、舊制法律規定
2000 年土地徵收條例發布施行後，基於其為特別法的地位，其餘相關規定 已不再適用，故 2012 年土地徵收補償修正前，主要依土地徵收條例之規定，將補償項目分為下列五項：（1）地價補償費；（2）建築改良物與農作改良物補償； （3）土地改良費用補償；（4）合法營業損失補償；（5）土地或土地改良物遷移 費補償。 所以，陳瑩真(2004：18)認為徵收補償總金額可做下式歸納： ＝ ＋ ＋ 地價補償費依土地徵收條例第 30 條規定，被徵收土地按徵收當期之公告土 地現值補償，必要時得由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格加成 補償；所謂一般正常交易價格是指經由調查當年期所估計之區段地價。而在都市 計畫區內之公共設施保留地，則按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值， 補償其地價。因此，在舊制法律規定下，不論一般土地或公共設施保留地，其地 價補償費都是以公告土地現值為基準；而為使地價補償費趨近一般正常交易價 格，仍有加成補償的規定。詳細規定見表 2-2。 徵收補償 之總金額 被徵收土 地補償 改良物 補償 其他 補償
表 2-2 舊制地價補償規定整理表 項 目 法規 名稱 條 號 補償標準 一 般 土 地 土地 徵收 條例 30 被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。 前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直 轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議 委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。 土地 徵收 條例 施行 細則 30 徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第十五日之 公告土地現值。但徵收公告後，公告土地現值依平均地權條例第 四十六條規定評定，加成補償成數依本條例第三十條第二項規定 評定，評定結果徵收補償地價降低者，仍按徵收公告時之徵收補 償地價補償。 一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計 之區段地價。 公 共 設 施 保 留 地 土地 徵收 條例 30 在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地 之平均公告土地現值，補償其地價。 土地 徵收 條例 施行 細則 31 毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設 施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地 權條例施行細則第六十三條規定計算之。 土地現值公告後，始經都市計畫劃定為公共設施保留地之土地， 於下次土地現值公告前依法徵收者，其公告土地現值，應於公告
徵收前，依平均地權條例施行細則第六十三條規定重新計算公告 之，作為徵收補償地價之依據。但重新計算結果降低者，仍維持 原公告土地現值，免再公告，並以原公告土地現值作為徵收補償 地價之依據。
第三節
徵收補償舊制之檢討
壹、補償概念
從土地徵收條例中雖未明示補償概念，但解析大法官解釋之意旨，並參見法 令對補償估價的規定，可知我國較採相當補償的概念。陳松造（1997）主張被徵 收土地若因社會改良而上漲者，給予相當補償即可；但被徵收人的土地或財產若 與生存權息息相關則應給予完全補償，才不致妨礙人民的基本生存權。又唐明瑜 （1980）指出，土地徵收是對被徵收人所課之特別負擔或特別犧牲，對其所受經 濟上之損失給予補償，是公平原則之當然要求，故應給予完全補償。且為使被徵 收人能重新購進與被徵收土地同面積、同類、同等土地所需數額，由徵收導致之 附帶損失亦應補償。 完全補償概念主張讓被徵收人回復到與被徵收前相同財產狀況，讓被徵收人 在市場上買回或重置被徵收之土地或建物；相當補償概念，則主張因土地徵收導 致之損害，只要給予合理、適當補償即可；。衡酌被徵收人為公益所為特別犧牲， 國內學者大多主張完全補償原則，但具體的補償方式為何？羅光宗（1985）提出， 依市價補償才能稱為公正、合理之補償，過高與偏低均非合理補償；而根據該研 究調查，77%的民眾認為以市價補償地價較屬合理，認為應高於市價僅佔 13%。 所以，要重置土地或建物最公正、合理的方法是以市價補償，這一點也獲得民眾 的普遍認同。林森田（1989）將市價的概念具體化，他認為所謂的市價有兩種不 同的意義。「市場價格」代表於某一特定交易環境下，特定買方與賣方願意接受 之交易價格；「市場價值」則代表於某一特定市場條件下所期望的價格。土地徵 收是政府取得土地的強制手段，非屬自由市場交易行為，無法產生正常市場價格，故土地徵收補償之標準應為市場價值。
貳、補償範圍與項目
基於完全補償概念，我們應透過徵收補償程序，達成使被徵收人回復到與被 徵收前相同財產情況的目標。然國內學者普遍認為目前法律制訂之補償項目無法 達成此目標，故應擴張土地徵收補償範圍與項目。例如李基勝（1986）主張應擴 張徵收概念之範圍，凡為了公共利益之需要而對土地權益所為之適法侵害，若已 達到不可期待財產權人予以忍受之程度，即特別犧牲之程度，皆應予以補償，包 含他項權利之剝奪（如營業利益）、有害影響皆應補償。楊松齡（1992）也提出， 徵收補償目的在於填補被徵收人所受損失，除了財產上之損失外，對於精神上之 損失、事實上之損失、生活上各種利益之損失，乃至重建生活秩序所需，都是土 地徵收時應考慮補償的新範圍。陳松造（1997）延續楊松齡的看法，認為補償之 目的在使人民生活安定、因國家公權侵害而致生活基礎遭破壞之人民得因補償而 重現昔日之生活秩序，故凡精神上之損失、事實上之損失、生活上各種利益之損 失，乃至重建生活秩序所需，都應補償。綜合各位先進的看法，舊制的補償範圍 與項目似乎存在重新檢討的必要。 徵收補償概念確立後，接著應界定補償範圍，楊松齡（1992）首先提出土地 徵收損失可歸納為經濟損失、非經濟損失兩大類，並列表說明，詳見表 2-3。 一、經濟損失：指可以經濟價值明確估算出之損失。 （一）既存財產利益之損失：指被徵收人因徵收而造成土地現有權利或利益的 喪失或縮減，主要包括地價損失、改良物損失及他項損失三類。學者多 主張以該土地在正常交易情況下之價格為既存財產損失估定標準。（二）新費用支出之損失：土地徵收造成之人口遷移、機械、動物、植物之搬 運及損失，以及土地或建築物因部分被徵收後為了維持其原來功能所必 須支付之整設費用。可略分為遷移費、整設費兩類，前者是指「由原土 地取去之改良物，搬運於其它土地重新組設到可以恢復原來之使用，所 必須支付之費用」而言；後者是指以土地原來所存有之利用價值為基礎， 凡因部分徵收或使用至需整理道路、溝渠、圍牆或其他工作物時，所需 支付之必要費用。 （三）期待利益之損失：指土地若不被徵收，現有土地將來預期可得之利益， 包含營業、租金、農漁業損失。此項損失是否應補償尚有爭議，但較合 理的界定標準應為該項期待利益是否為未來必然發生之利益，若是，則 應予補償。 （四）殘餘物之損失：因土地徵收造成之土地利用價值降低之損失及殘餘物不 能為相當使用之損失。當部分徵收時，地價補償除了查估被徵收部分之 土地價格，對於土地分割或其他因徵收引起的損害也應該補償。
表 2-3 土地徵收損失分類表 類別 經濟損失 非經濟損失 積極損失 既存財產利益之損失 1.地價損失 2.改良物損失 3.他項損失 新費用支出之損失 1.遷移費用 2.遷移損失 3.遷移整設費支出 失業損失 轉業損失 特殊性質之損失 消極損失 期待利益之損失 1.營業損失 2.租金損失 3.農業損失 4.漁業損失 殘餘物之損失 1.降低利用之損失 2.不能為相當使用之損失 營利事業無形之損失 生活環境之損失 資料來源：楊松齡，1992：274。 二、非經濟損失：凡無法明確以經濟價值估算之損失稱之。 （一）積極損失：因土地徵收造成之失業、轉業困難所導致之損失，或具紀念
性之地上物因徵收而拆除、遷移等精神上之損失。 （二）消極損失：若因土地徵收而遷移，導致失去原居住生活上之便利、寧靜 與舒適，或對新居住環境適應的精神上之損失，或者商店因徵收遷移成 商譽、經營環境之損失等。 其後，陳松造（1997）將土地徵收補償範圍分為直接關連損失與間接關連損 失兩類，詳見圖 2-1、2-2。他主張直接關連損失應給予充分補償，執行上可依個 案情況彈性調整。經濟可衡量之損失、爭議最大之土地價格認定可委由專業估價 師估定價格；而非經濟損失可由公私雙方協議訂定標準。 地 價 損 失 直接關連損失 直接關連損失 改 良 物 損 失 其 他 權 利 損 失 降 低 利 用 損 失 招 募 員 工 整 建 費 用 支 出 遷 移 費 用 遷 移 損 失 歇 業 損 失 員 工 薪 資 固 定 經 費 損 失 工 作 權 剝 奪 適 應 新 工 作 喪 失 主 顧 損 失 既存的財產 損失 剩餘財產之維 護與整建費用 新費用支出 營業損失 失業及轉業 損失 圖 2- 1 土地徵收地主直接關連損失圖 資料來源：陳松造，1997：125。
商 譽 損 失 營業上之無 形損失 經 營 環 境 損 失 破 壞 原 有 社 會 網 絡 營 收 增 加 損 失 喪 失 原 有 生 活 便 利 紀 念 性 建 物 拆 除 適 應 新 環 境 期待利益的損 失 生活的侵害 精神上的損 失 直接關連損失 間接關連損失 圖 2-2 土地徵收地主間接關連損失圖 資料來源：陳松造，1997：126。
參、補償估價方法
確定徵收補償概念及範圍後，如何應用適當的估價方法求得補償數額才能符 合學理，就顯得格外重要。而民眾關心的，並非學說理論，而是實務上的估價過 程與結果是否合理，此由張嘉紋（2001）針對行政法院裁判中有關土地徵收爭議 問題的研究中，即可窺見一二。該研究顯示，爭議以補償最為多9，主要針對補 償金額、項目、查估過程等方面有所質疑，這正說明補償估算的內容與過程是民 眾最關心的部分。正因為補償數額與被徵收人之權益關係甚鉅，則如何進行補償 估價才能達到公平合理之目標，一直是備受關心的議題，許多學者都針對補償估 價方法提出建議，以下就地價補償估價進行說明，而建築改良物、農作改良物及 9 1978 年至 2001 年 4 月，共有 687 件行政法院土地徵收裁判，其中 251 件關於補償，約佔 37%。其他補償因非屬本研究重點，故不做深入探討。 一般而言，地價補償佔土地徵收補償中最大金額，其受重視的程度遠超過其 他補償，故大部分主張皆認為應以市價為補償標準，估價方法也以求取市價為原 則，而所謂市價是指英國土地補償法所稱之「公開市場價值」（羅光宗，1985： 67）。然而，目前以公告土地現值補償的硬性規定，卻使得在地價暴漲之際，公 告土地現值僅有市價的三分之一（蘇志超，1992：6），即使非在地價暴漲之際， 也與市價不相當，故不合情也不合理。所以，地價補償不應以公告土地現值為基 準，而應以其他估價方式求取補償數額，具體建議如下（唐明瑜 1980：27-51）： 1.因市地、農地性質不同，其估價方式亦應不同。 （1）市地：筆數、面積較小者可採買賣實例比較法、收益還原法，新開發之 市地採原價法；筆數眾多者應採路線價估價法。 （2）農地：應以補償原土地所有權人之重購能力為最低原則，而收益地價與 市價差距過大，若以收益地價補償，將影響被徵收人之生活能力，故徵收農 地仍應以市價為補償標準。 2.以標準宗地地價補償：在全國都市計畫區內選定具代表性的標準地約二萬五干 筆，由專業的不動產估價師執行標準宗地地價評估，經政府彙整提報土地鑑定 委員會審議通過後，以官報方式公佈，做為地價補償基準。
