徵收補償舊制之檢討

壹、補償概念

從土地徵收條例中雖未明示補償概念，但解析大法官解釋之意旨，並參見法 令對補償估價的規定，可知我國較採相當補償的概念。陳松造（1997）主張被徵 收土地若因社會改良而上漲者，給予相當補償即可；但被徵收人的土地或財產若 與生存權息息相關則應給予完全補償，才不致妨礙人民的基本生存權。又唐明瑜

（1980）指出，土地徵收是對被徵收人所課之特別負擔或特別犧牲，對其所受經 濟上之損失給予補償，是公平原則之當然要求，故應給予完全補償。且為使被徵 收人能重新購進與被徵收土地同面積、同類、同等土地所需數額，由徵收導致之 附帶損失亦應補償。

完全補償概念主張讓被徵收人回復到與被徵收前相同財產狀況，讓被徵收人 在市場上買回或重置被徵收之土地或建物；相當補償概念，則主張因土地徵收導 致之損害，只要給予合理、適當補償即可；。衡酌被徵收人為公益所為特別犧牲，

國內學者大多主張完全補償原則，但具體的補償方式為何？羅光宗（1985）提出，

依市價補償才能稱為公正、合理之補償，過高與偏低均非合理補償；而根據該研 究調查，77%的民眾認為以市價補償地價較屬合理，認為應高於市價僅佔 13%。

所以，要重置土地或建物最公正、合理的方法是以市價補償，這一點也獲得民眾 的普遍認同。林森田（1989）將市價的概念具體化，他認為所謂的市價有兩種不 同的意義。「市場價格」代表於某一特定交易環境下，特定買方與賣方願意接受 之交易價格；「市場價值」則代表於某一特定市場條件下所期望的價格。土地徵 收是政府取得土地的強制手段，非屬自由市場交易行為，無法產生正常市場價

格，故土地徵收補償之標準應為市場價值。

貳、補償範圍與項目

基於完全補償概念，我們應透過徵收補償程序，達成使被徵收人回復到與被 徵收前相同財產情況的目標。然國內學者普遍認為目前法律制訂之補償項目無法 達成此目標，故應擴張土地徵收補償範圍與項目。例如李基勝（1986）主張應擴 張徵收概念之範圍，凡為了公共利益之需要而對土地權益所為之適法侵害，若已 達到不可期待財產權人予以忍受之程度，即特別犧牲之程度，皆應予以補償，包 含他項權利之剝奪（如營業利益）、有害影響皆應補償。楊松齡（1992）也提出，

徵收補償目的在於填補被徵收人所受損失，除了財產上之損失外，對於精神上之 損失、事實上之損失、生活上各種利益之損失，乃至重建生活秩序所需，都是土 地徵收時應考慮補償的新範圍。陳松造（1997）延續楊松齡的看法，認為補償之 目的在使人民生活安定、因國家公權侵害而致生活基礎遭破壞之人民得因補償而 重現昔日之生活秩序，故凡精神上之損失、事實上之損失、生活上各種利益之損 失，乃至重建生活秩序所需，都應補償。綜合各位先進的看法，舊制的補償範圍 與項目似乎存在重新檢討的必要。

徵收補償概念確立後，接著應界定補償範圍，楊松齡（1992）首先提出土地 徵收損失可歸納為經濟損失、非經濟損失兩大類，並列表說明，詳見表 2-3。

一、經濟損失：指可以經濟價值明確估算出之損失。

（一）既存財產利益之損失：指被徵收人因徵收而造成土地現有權利或利益的 喪失或縮減，主要包括地價損失、改良物損失及他項損失三類。學者多 主張以該土地在正常交易情況下之價格為既存財產損失估定標準。

（二）新費用支出之損失：土地徵收造成之人口遷移、機械、動物、植物之搬 運及損失，以及土地或建築物因部分被徵收後為了維持其原來功能所必 須支付之整設費用。可略分為遷移費、整設費兩類，前者是指「由原土 地取去之改良物，搬運於其它土地重新組設到可以恢復原來之使用，所 必須支付之費用」而言；後者是指以土地原來所存有之利用價值為基礎，

凡因部分徵收或使用至需整理道路、溝渠、圍牆或其他工作物時，所需 支付之必要費用。

（三）期待利益之損失：指土地若不被徵收，現有土地將來預期可得之利益，

包含營業、租金、農漁業損失。此項損失是否應補償尚有爭議，但較合 理的界定標準應為該項期待利益是否為未來必然發生之利益，若是，則 應予補償。

（四）殘餘物之損失：因土地徵收造成之土地利用價值降低之損失及殘餘物不 能為相當使用之損失。當部分徵收時，地價補償除了查估被徵收部分之 土地價格，對於土地分割或其他因徵收引起的損害也應該補償。

表 2-3 土地徵收損失分類表

類別 經濟損失 非經濟損失

積極損失 既存財產利益之損失 1.地價損失

2.改良物損失 3.他項損失

新費用支出之損失 1.遷移費用

2.遷移損失

3.遷移整設費支出

失業損失 轉業損失

特殊性質之損失

消極損失 期待利益之損失 1.營業損失 2.租金損失 3.農業損失 4.漁業損失 殘餘物之損失 1.降低利用之損失

2.不能為相當使用之損失

營利事業無形之損失 生活環境之損失

資料來源：楊松齡，1992：274。

二、非經濟損失：凡無法明確以經濟價值估算之損失稱之。

（一）積極損失：因土地徵收造成之失業、轉業困難所導致之損失，或具紀念

性之地上物因徵收而拆除、遷移等精神上之損失。

資料來源：陳松造，1997：125。

商

資料來源：陳松造，1997：126。

參、補償估價方法

其他補償因非屬本研究重點，故不做深入探討。

一般而言，地價補償佔土地徵收補償中最大金額，其受重視的程度遠超過其 他補償，故大部分主張皆認為應以市價為補償標準，估價方法也以求取市價為原 則，而所謂市價是指英國土地補償法所稱之「公開市場價值」（羅光宗，1985：

67）。然而，目前以公告土地現值補償的硬性規定，卻使得在地價暴漲之際，公 告土地現值僅有市價的三分之一（蘇志超，1992：6），即使非在地價暴漲之際，

也與市價不相當，故不合情也不合理。所以，地價補償不應以公告土地現值為基 準，而應以其他估價方式求取補償數額，具體建議如下（唐明瑜 1980：27-51）：

1.因市地、農地性質不同，其估價方式亦應不同。

（1）市地：筆數、面積較小者可採買賣實例比較法、收益還原法，新開發之 市地採原價法；筆數眾多者應採路線價估價法。

（2）農地：應以補償原土地所有權人之重購能力為最低原則，而收益地價與 市價差距過大，若以收益地價補償，將影響被徵收人之生活能力，故徵收農 地仍應以市價為補償標準。

2.以標準宗地地價補償：在全國都市計畫區內選定具代表性的標準地約二萬五干 筆，由專業的不動產估價師執行標準宗地地價評估，經政府彙整提報土地鑑定 委員會審議通過後，以官報方式公佈，做為地價補償基準。