第一章 緒論
第二節 研究範圍、方法與限制
壹、研究範圍
本文基於前述研究動機與目的,以我國土地徵收補償相關法律、法規命令、實務 上補償之估價方式為研究基礎,並以 2012 年修正後的土地徵收補償條例及土地徵收 補償市價查估辦法草案為主要研究對象,期望深入我國的制度核心,由土地徵收補償 的估價程序及方法著手,了解在實務操作上可能衍生的問題,故本文的研究範圍如下:
一、 研究地區範圍
本研究以台灣省新竹市作為研究範圍,理由如下:
(一) 土地徵收市價補償為重大變革,將有不可抹滅的歷史地位
近年來,我國徵收補償制度隨著財產權保障觀點逐漸受到重視,相關文獻亦如雨 後春筍般不斷產生,諸多具遠見的學者早已提出具體建言,如今總算受到政府重視,
不僅完成修法程序,其行政程序及作業規範也即將制訂完成,未來,此一重大變革的 歷史地位不言可喻。因此,本文擬聚焦於國內新舊制的分析,由補償的精神、理念、
法規、估價方式、估價人員…各方面深入分析。為免失焦,在法的架構下,係以台灣 作為研究範圍;而公部門對徵收補償的估價方法、流程及問題分析,考量地價調查估 計規則及未來土地徵收補償市價查估辦法因地制宜的作法,將詳細作業規定、建築改 良物單價、耐用年數、折舊率、影響地價區域因素價基準明細表…等授權予直轄市或 縣(市)地政機關訂定,則各縣(市)的作業規定與數據引用不盡相同,故限縮研究範圍 為新竹市。
(二) 最新資料取得之便利性
筆者服務單位同仁親自參與「土地徵收補償市價查估辦法」草案會議,不僅熟知 其制訂過程,且能取得最新的第一手資料與訊息,足供本研究精確掌握正確資料及深 入了解市價查估程序的細部規定,同時亦提供最佳諮詢管道,可避免對法規的錯誤解 讀。又筆者曾親自參與新竹市地價查估、評議作業,對於各項流程細節及適用法令皆 有所了解,且能取得最新資料,故以新竹市為研究範圍。
二、 研究對象範圍
本研究主要對象為土地徵收市價補償相關法令與制度,為能深入分析土地徵收補 償的估價程序及法令變革,本研究以地價補償為範圍,土地改良物補償、遷移費、耕 地徵收承租之補償與接連地損害之補償則非研究範圍。
三、 研究制度及時間範圍
本研究以 2012 年土地徵收條例修法後的新制度為主要研究範圍,並佐以修法前 的徵收補償制度相互對照比較。由於新的制度產生必源於舊制的不足,新制固然值得 深入探討,舊制的優缺點亦可為新制之借鏡,兩相比較更能彰顯改革的必要性,當然 也會促使新法的配套措施更臻完善。故本研究的時間範圍自 2000 年土地徵收條例明 訂以公告現值加成補償至 2012 年土地徵收補償市價查估辦法發布為止。
貳、研究方法
為達成前述研究目的,本文之研究方法包含下列三者:
一、文獻分析與歸納
土地徵收市價補償的制度甫上路,相關配套措施亦在研擬階段,正式啟用後勢必 產生許多實務操作的問題,本研究將對該制度做深入分析,並擬由行政部門的角度,
透過估價理念與方法的運用,分析在估價過程可能衍生的問題。且土地徵收補償相關 課題悠關人民權利,早已受到國內學者重視,已有眾多學者提出研究報告,且估價理 論與方法受不動產估價師採考試認證制影響,已發展出一套嚴謹而獨立可行的制度,
並廣為運用。故本文將以文獻回顧方式,蒐集碩博士論文、中英文期刊、全國法規資 料庫等相關資料,歸納整理我國土地徵收補償法律、精神及補償估價方式之沿革,並 回顧各學者所提建議;且藉由相關法令與文獻認識土地估價理論、方法及程序,做為 後續分析之依據。
二、深度訪談
訪談係基於特定目的而拜訪他人,藉由對談方式獲知受訪者對特定事項的看法,
因此,訪談可視為一種研究性的交談,研究者透過談話的方式,由受訪者處蒐集第一 手資料。在訪談過程中,由研究者提問,受訪者可用自身的語言及觀點表達對問題的 看法,則藉由提問與回應的過程,使訪談法具有雙向溝通的互動模式,可臨場隨機應 變外,使之較問卷調查等其他質化研究方法更貼近資訊之真實性,亦獲得更大的靈活 性與解釋空間(阮綠茵,2007;陳向明,2004),更能藉此激盪出新的思考。在社會科 學的研究中,訪談可依目的、性質不同而有不同的分類方式,大致可分為結構式訪談、
半結構式訪談及非結構式訪談三種(陳向明,2002:229-230)。本研究擬採半結構式訪 談方式,預先準備訪談提綱,以新竹市政府相關單位承辦人員、估價師、地政士及仲 介等專業人士為對象,針對本研究所擬定的議題進行深度訪談,以了解土地徵收市價 補償制度的規劃概念、估價細節及其優劣得失。
(一)訪談對象
鑑於訪談對象需要長時間的關係建立,以取得信賴,探知真實意見,本研究訪談 對象的選取,將以筆者在新竹市地政事務所服務期間曾接觸過的對象為主,預計先對 熟識的受訪者進行深度訪談,再以滾雪球抽樣方式,找出其他未在名單之列的關鍵訪 者,以提高樣本代表性。本研究預計訪談人數共計 12 名,訪談對象區分為第一部門(公 部門)、第二部門(專業人士)及第三部門(民意代表)三大類,每個部門各 4 人,透過開 放式的深度訪問,汲取研究所需資訊,詳如下表 1-1 所列:
表 1-1:訪談對象及代碼一覽表
(二)訪談題綱
本研究採半結構式訪談,依問題面向分為下列六大主題發問:
1.估價人員
(1)問題:市價應委由估價師或由地政機關估算?抑或由兩者協力估算?被徵收人是 否應有選擇的權利?
(2)說明:
目前土地徵收市價補償查估辦法草案最大爭議之一,即為市價應由何者估算。由 地政機關估算雖可節約經費,但地價人員每年為了公告土地現值之評估已經忙得不可 開交,如再交付估計市價任務,可能造成負擔過重;且地價人員雖經考試及格,卻不 見得具有估價專業。而由專業的估價師估算雖具公信力,但所需經費龐大,徒增需地 機關負擔,且各估價師估計市價可能不同,提交地評會審議前應採何種審查程序,又 該採取幾家估價師之估價結果,也應有明確規定。
再者,若如草案所提,將比準地的價格委由估價師決定,後續被徵收土地之個別 因素比較與價格才由地價人員決定,雖可減輕地價人員責任、增強人民對專業的信賴 感,但未來若有訴願案件,其責任歸屬將難以釐清。因此,不論由誰估價,似乎都難 兩全其美,只得兩權相害取其輕。
至於被徵收人是否可以自行選擇由估價師或地政人員估價,也應在法令中明定,
以利作業。
2.估價方法
(1)問題:應採用公部門的區段地價估價方式,或是採用私部門的宗地估價方式?或 是兼採公部門的區段地價估價方式,再輔以個別因素調整,求出宗地價格?
(2)說明:
目前土地徵收市價補償查估辦法草案,幾乎是將公部門的「地價調查估計規則」
原封不動抄過來,只是排除繁榮街道路線價的應用,並加入個別因素調整後,求出宗 地價格。但是公部門原本就用上述規則每年估計一般正常交易價格,這與草案中提到 的市場正常交易價格區別本就不大,且政府每年另依「不動產估價技術規則」估計基 準地,再加上每年的公告土地現值、公告地價,地價人員每年對每筆土地要評估的地 價何其多,運用的估價方法、程序亦不盡相同。則以何種方式估價才是真正的市價?
是用地價調查估計規則求取區段地價,或用不動產估價技術規則求取宗地價,還是兩 者兼採?
3.評議程序
(1)問題:計算之宗地市價應提交地價評議委員會(簡稱地評會)評議,則如何加強評議 的專業、合理性,俾使被徵收獲得足夠保障?而提交地評會評議前,地政機關又該如 何確實審核價格的正確、合理性?
(2)說明:
地政事務所地價人員或估價師估出市價後,上陳予縣(市)政府審核後,才交由地 評會評議。則審核內容及程序為何,又該如何強化估價過程的正確性,才能避免錯誤 產生,此為相當值得思考的問題。而地評會的成員應具備何種專業知識,各種專才的 比例又應為何,才能真正確保市價不被低估或高估?畢竟地評會是市價最後的一道防
線,評議制度的建全亦是市價是否真實的關鍵所在。
4.個別因素評價基準
(1)問題:各別因素評價基準應如何具體定義,才能降低市價估算過程中的人為主觀 因素?
(2)說明:
目前內政部針對「影響地價個別因素評價基準」,已分就宗地條件、道路條件、
接近條件、週邊環境條件及其他條件等主要項目研擬最大影響範圍百分比,但針對各 個細項應分為幾種優劣等級,卻擬授權由各縣(市)政府決定,且各細項應屬優、稍優、
普通、稍劣或劣,又該如何具體定義,以避免市價估算過程中人為的主觀因素,卻又 不致於訂得太死板,留予地價人員專業空間,似乎亦是一大難題。
5.公共設施保留地(簡稱公保地)的市價
(1)問題:仍依毗鄰區段線計算是否合理?
(2)說明:
依土地徵收市價補償辦法草案的條文,都市計畫區內公保地區段地價以其毗鄰非 保留地之區段地價平均計算,其穿越數個地價不同之區段時,得分段計算。而所謂平 均計算指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計算。毗鄰部分為公共設施用地經
依土地徵收市價補償辦法草案的條文,都市計畫區內公保地區段地價以其毗鄰非 保留地之區段地價平均計算,其穿越數個地價不同之區段時,得分段計算。而所謂平 均計算指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計算。毗鄰部分為公共設施用地經