憲法機關－中國檢察制度的必然選擇？

檢察機關的法律地位，係指檢察機關在國家制度與司法制度中的 地位，並反映在與國家體制中的權力機關、行政機關、審判機關等國 家機關間的關係³²，以及與訴訟當事人的相互關係，及其所具有的基 本功能和作用。所以，對於中國檢察機關的法律地位，可從兩個方面 加以認識：第一是在憲法規定的國家憲政結構中的地位，即在憲政層 次上與國家權力機關、行政、審判機關的關係；第二是在訴訟結構中 的地位，即在司法活動、訴訟活動中與各訴訟主體的關係，包括與公 安、法院及訴訟當事人的關係。以下即分別從檢察機關與公安機關、

審判機關、行政機關、人民大會及共產黨間的關係，以及控辯關係的

32 柯漢民，「檢察改革的法理思考」，人民檢察，第 23 頁，2006 年 10 月（上）。

角度，討論檢察機關的法律地位。

第一項 為何將檢察機關定位為憲法機關

一、移植前蘇聯的制度

憲法係國家根本大法，國家體制的構架和國家機關的職權屬性，

均可在憲法中找到依據。對於國家機關基本職權的定位，係憲法作為 國家制度基本大綱的特色之一。有學者指出，在任何一個法治國家，

憲法規範作為社會共同體所選擇的基本共識和最高價值體系，為各種 制度理論的評價提供統一的尺度與標準³³。再者，憲法是民主政治的 法律化，係各種政治力量對比關係的反映，其基本功能之一，即在於 限制國家權力的無限度擴張。而法律監督是憲法基本功能的具體內容 之一，在憲政的總體框架下，檢察機關的權利屬性，在不同權力結構 的國家政權組織中，具有不同的價值衡量尺度。

依據（2004 年）憲法第 129 條規定：「中華人民共和國人民檢察 院是國家的法律監督機關」，即表明檢察機關的憲法定位，與西方國 家三權分立下檢察機關的定位，有明顯的差別。憲法的對於檢察機關 的定位正可以闡明：一是中國檢察機關具有獨立的憲法地位，係由國 家的根本大法所明確規定的國家機關。二是作為國家憲法定位的國家 機關，具有與其他國家機關同等的憲法地位。三是中國檢察機關的基 本職權是實施法律監督，代表國家最高權力機關監督國家法律的具體 實施，是國家的專門法律監督機關³⁴。由於國家法制的統一，首先應 統一在憲法，在憲法之下要統一於法律，而憲法的制定，係根據中國 社會的實際情況所完成的。所以檢察機關法律監督權的依據，係來自 憲法的授權，同時也包括基本法律的規定，既包括實體上行使檢察權 的規定，也包括程序上行使檢察權的規定。因此，對於中國檢察機關 憲法地位的理解，首先必須打破對西方三權分立框架的認識，將檢察 權從西方權力體制中的行政隸屬關係中跳脫出來，才得以認識中國檢 察制度的真實面貌，否則恐會造成對檢察理論和實務運作不必要的誤

33 韓大元，「關於檢察機關性質的憲法本文解讀」，人民檢察，第 15 頁，2007 年第 13 期。

34 劉方，前揭註 10，第 285 頁。

解。

至於，是否應將檢察機關定位為憲法機關內³⁵，曾有過的不同爭 論。在中華人民共和國成立之初，起草「中央人民政府組織法」時，

關於檢察機關的設置，曾有過兩種不同的意見：一種係主張檢察機關 直屬國家權力機關，而獨立於行政機關與司法機關；另一種認為將檢 察機關隸屬於行政機關。最後，認為應當根據列寧的法律監督原則，

在國家最高權力機關的領導下，設立獨立的檢察機關，並且在中央人 民政府組織法中明確規定之³⁶。不僅如此，至此之後到 1978 年及 1982 年的憲法修改的過程中，對於檢察機關應否隸屬在國家權力機關，亦 或應隸屬在國家行政機關，也曾有過不同的討論意見，但最後多數意 見認為仍應當遵守列寧的法律監督原則，使得檢察機關隸屬在國家權 力機關下，才有利於其履行法律監督的職責³⁷。

二、政治體制定位檢察機關的性質

檢察制度能否符合檢察機關的運行規律，取決在該國政治制度在 其設制和發展過程中，對其所屬檢察制度的認可及影響作用。學者盧 梭（Jean Jacques Rousseau）認為：「一切良好制度的這種普遍目的，

在各個國度都應該按照當地的形勢以及居民的性格這兩者所產生的 種種對比關係而加以修改；應該正是根據這種種對比關係來給每個民 族都確定一種特殊的制度體系，這種制度體系儘管其本身或許並不是 最好的，然而對於推行它的國家來說則應該是最好的」³⁸。

中國採取議行合一的「人民代表大會」制度，在人民代表大會下，

35 在我國，司法制度自清末變法開始全面革新，清光緒 28 年，將清廷六部中的「刑 部」改為「法部」，成為司法行政最高機關。嗣於民國建立以後，將「法部」更改

「司法部」。復於 1928 年，依五權分立原則，成立司法院，下設司法行政部，嗣於 民國 33 年改隸行政院。1980 年 7 月 1 日，為健全司法制度，明確釐清司法權與行 政權的分際，而實施「審檢分隸」，將原隸屬於司法行政部的高等法院以下各級法 院改隸於司法院，將司法行政部改制為法務部，仍隸屬於行政院迄今。參法務部部 史簡介，http://www.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=2961&CtNode=17&mp=001（最後點閱 日期：2009 年 4 月 18 日）。

36 王桂五主編，前揭註 27，第 165 頁。

37 韓大元主編，中國檢察制度憲法基礎研究，第 21-22 頁，中國檢察出版社，2007 年。

38 （法）盧梭著、何兆武譯，社會契約論（Du Contrat Social），第 67 頁，商務印書 館，2003 年。

分別設置行政機關、檢察機關和審判機關，依法行使國家法律賦予的 權利。人民代表大會的地位，凌駕在行政機關、審判機關和檢察機關 之上。在中國的政治制度下，檢察機關與行政機關和審判機關處於平 行的地位，檢察機關的設置，主要係考量國家權力機關實現法律監督 的價值取向，以檢察權來實現國家權力機關的專門法律監督權。由於 人民代表大會制度直接表達人民主權的理論，而人民主權係經由代議 制度³⁹來實現，但人民代表大會需要設置具體的機關，以行使對國家 和社會的管理，亦必須確保這些機關能按照人民的意願及要求行使國 家權利，以防止權利的懈怠及濫用。因此，為了保障行政權、司法權 和軍事權等權利的合法運行，建立專門的法律監督機關即有其必要。

所以，中國檢察機關的法律監督權，係由國家的根本政治制度所決 定，其權力來源基礎為人民，係經由人民代表大會的直接授權。再者，

從國家政權結構觀察，中國的檢察權為獨立的國家權力，而與其他國 家機關具有不同的國家職權；而且，從權力屬性來看，中國的檢察權 係從屬性的國家權力。參以，從法律職權的角度，中國的檢察權係一 種作為法律監督權的檢察權，此與西方的作為公訴權的檢察權，具有 不同的本質與特性⁴⁰。

第二項 與其他機關的關係

一、與公安機關的關係

按照（1996 年）刑事訴訟法第 83 條規定，立案和偵查一直被視 為相當重要的訴訟階段，所不同的是，法律賦予公安機關以偵查機關 的訴訟法律地位及立案偵查權，使檢察機關與公安機關在刑事訴訟中 具有「分工負責、互相配合、互相制約」的關係，而檢察機關的刑事

39 所謂代議制度即係議會制度，亦稱為國會制度。議會制度起源於英國，首先從資產 階級三權分立的基礎上發展而來，係以議會為國家政治活動中心，政府須對議會負 責的政治制度。議會作為國民的代議機關，不僅具有最高國家權力機關的性質，同 時享有立法權和組織、監督政府的權利。18 世紀以來的英國實行的是議會君主制的 典型；而第二次世界大戰後的法蘭西第三共和國、第四共和國是議會制係共和國的 典型。無論是君主立憲制還是民主共和制，其政府實行內閣制的都稱為「議會制國 家」。反之，如係由君主或總統直接控制的政府（無論是否稱內閣），而非對議會負 責的，則係二元制國家。

40 蔣德海，「檢察體制改革須堅持和完善法律監督」，法學，第 125 頁，2007 年第 9 期。

追訴權，主要係由兩個方面的職權所構成：一是起訴決定權；二是立 進行追訴和預審之前的初步追查（Recherché Preliminaries）⁴³行為，

對證據進行評判，並非警察機關的工作，而係司法機關的職權；即法 計資料顯示，各地方法院檢察署的收案總件數為 1,930,026 件，其中偵字案件 404,283 件, 512,629 人。而新收的偵字案件中，由警察機關所移送案件占 69.2%，告訴、告

按照刑事訴訟法第 76 條的規定，檢察機關對公安機關的偵查活 受，並不符合民意的訴求。http://www.jrf.org.tw/mag/mag_02s2.asp?SN=324（最後點 閱日期：2009 年 4 月 18 日）。

由公安機關獨自進行「黑箱操作」的擔心，而難以保障偵查所應有的 獨立性、客觀性和公正性。為克服「偵查失控」的弊端，有學者主張 偵檢一體化，並由法官以第三者的身份介入偵查程序，監督、制約整 個偵查過程⁴⁸。雖不能說「偵檢一體化模式」無任何合理性可言，惟 警察機關沒有偵查權主體資格的偵檢一體化的追訴體制，實係職權主 義的追訴體制⁴⁹，而訴訟模式的選擇並不僅僅取決於哪一種制度模式 更客觀公正，同時取決於哪種訴訟模式更符合該國的國情和傳統訴訟 文化。所以有學者認為，由於公安機關行使偵查權，以及人民法院不 介入偵查程序，在中國已有 50 多年的歷史，正是基於此種事實，在 中國推行某種程度的「對抗制」的審判方式實係可行⁵⁰。

由公安機關獨自進行「黑箱操作」的擔心，而難以保障偵查所應有的 獨立性、客觀性和公正性。為克服「偵查失控」的弊端，有學者主張 偵檢一體化，並由法官以第三者的身份介入偵查程序，監督、制約整 個偵查過程⁴⁸。雖不能說「偵檢一體化模式」無任何合理性可言，惟 警察機關沒有偵查權主體資格的偵檢一體化的追訴體制，實係職權主 義的追訴體制⁴⁹，而訴訟模式的選擇並不僅僅取決於哪一種制度模式 更客觀公正，同時取決於哪種訴訟模式更符合該國的國情和傳統訴訟 文化。所以有學者認為，由於公安機關行使偵查權，以及人民法院不 介入偵查程序，在中國已有 50 多年的歷史，正是基於此種事實，在 中國推行某種程度的「對抗制」的審判方式實係可行⁵⁰。