檢察體系的運作困境

由於逐漸改革開放後，人民對司法公正的要求愈來愈強烈，而檢 察體系為司法正義的實現途徑之一，也越來越被民眾所重視。然而，

在國家的政治生活和司法運作中，檢察體系目前尚未達到真正的獨立 性，究其原因主要有下列的因素所導致。

第一項 人事體制的箝制

一、以行政級別的方式管理檢察機關

長期以來，中國一直按照行政級別的方式，來管理包括檢察官在 內的各類幹部，檢察官等級制度的設計和檢察官的等級評定，均係以 行政級別為基本依據²⁰³。雖然，檢察官法的規定，將檢察官作為一個 獨立的組織來管理，但從 2001 年實施該法以來，對於檢察官的管理 模式，基本仍係比照公務員的模式為之，使得檢察官的行政官色彩絲 毫沒有淡化，不僅如此，對檢察官的職級及待遇等，均係由地方政府 與地方黨委所確定，而無獨立性可言。再者，檢察官的任命，除助理

202 王亞新，社會變革中的民事訴訟，第 3 頁，中國法制出版社，2001 年。

203 孫謙、鄭成良主編，前揭註 172，第 177-178 頁。

檢察官可以由本院檢察長自行決定任命外，檢察官以上的職務，均必 須經由同級的地方組織批准後，再由本檢察院報請全國人民代表大會 常務委員會任命之，如果地方組織或全國人民代表大會的環節出現差 錯，縱使表現再好的檢察官也無法得到提拔任用。以致於檢察官為求 得組織上的任命，在行使職權的過程中必然會向有權機關妥協，而妥 協的代價就是犧牲檢察權的獨立性。雖然最高人民檢察院自從 1999 年以來，開始推行人事制度改革的要求，但此是在沒有對檢察人員進 行分類管理的情況下所完成的，競爭的職位主要係以行政管理和業務 管理崗位為主，所以從某種意義上而言，人事制度改革是在「官本位」

的原則下完成的。因而，人事制度改革的結果，係優秀的檢察官競相 擔任行政管理或業務管理的職務，而無走向辦案的第一線。而且，從 全中國的檢察官觀察，真正不擔任行政領導職務的主訴檢察官，在檢 察官總數中所占的比例極少，更進一步加劇辦案人力的不足，導致除 了一些個別提前退休的情形外，精簡現有人員以便引進高學歷法律專 業人才的目標，幾乎難以實現²⁰⁴。

【表 五-3】1989-2004 年檢察人員職務構成統計表

年份 檢察長²⁰⁵ 檢察員 助理檢察員 書記員 法警 其他人員 1989 10704 67378 41891 25843 8689 8189 1990 11088 70717 44529 22943 7394 8446 1991 11456 73613 45816 21624 6818 8143 1992 11723 77052 46979 20186 7018 7784 1993 11924 82125 47448 18545 9279 7953 1994 12290 87221 47591 17592 10451 9656 1995 12655 95544 48270 20763 10307 11188 1996 13127 98816 44958 25439 10484 11685 1997 13328 102258 44338 26386 10697 12817 1998 13387 105904 37633 30279 10697 13419

204 張智輝，前揭註 154，第 359-360 頁。

205 本表檢察長的人數，包含副檢察長的人數在內。

1999 13725 111358 43697 21631 10533 12020 2000 13906 115776 41507 20231 10785 12702 2001 14094 102866 35554 22574 11282 12547 2002 13147 94029 26394 22963 10957 15020 2003 13550 93079 22601 24471 11901 16878 2004 13718 92905 19623 26360 12943 17645 資料來源：中國法律年鑑編委會，「中國法律年鑑」，統計自 1990 年至 2005 年各 年版本中的數據資料後得出

從上開檢察人員職務構成表的數量變化觀察得知，從 1989 到 2000 年，檢察員的數量增長趨勢最為明顯，這幾年間呈現逐年遞增 的趨勢，但是隨著各級檢察機關編制的精簡，自 2001 年到 2004 年間，

檢察員的數量開始減少。而且，從 1989 年到 1995 年，助理檢察員的 數量也一直持續增加。從 1999 年至 2004 年，助理檢察員的數量則趨 於遞減。而書記員則波動較大，從 1995 年至 1998 年，書記員的比例 又開始上升，自 1998 年以後，書記員數量則下降，自 2001 年至 2004 年，書記官的數量又開始上升。檢察機關其他人員的數量，自 1993 年至 2004 年止，基本上呈現數量上升的趨勢。由此上開職務構成表 可知，檢察人員的數量甚多，恐不利於檢察業務的有效推動。

二、以行政級別方式管理檢察機關的缺失

此種帶有品位分類的行政級別管理方式，雖有利於統一管理，但 對於檢察官的制度而言，則存在著下述重要的缺失：

（一）忽略檢察業務的特殊性

檢察機關是司法機關，應當按照司法的體制管理之，而行政化管 理模式與司法規律的要求背道而馳。檢察機關的主要業務係法律監 督，檢察機關的管理應當滿足履行法律監督職責的要求，惟行政化管 理模式忽視法律監督的特殊性。檢察機關作為專門履行法律監督的機 構，無論是在檢察機關的建設、管理方面，或在檢察機關的工作安排

方面，都應當突顯檢察業務的特殊性，以滿足履行法律監督職責的需 要，但是許多地區檢察院的運作實務，無論是檢察長關注的焦點、檢 察機關的工作重心，或者係對檢察人員的要求和考評，均未將檢察業 務放在首位²⁰⁶。

（二）難以培養高素質專業化的檢察團隊

中國目前採取的擔任檢察官的任職制度，基本係採取兩階段式 的。首先，檢察機關按照檢察官的任職學歷條件先招錄檢察人員後，

再從通過司法考試的檢察人員中任命初任檢察官之人，此種封閉式的 選任模式，不利於選拔高素質的檢察官人才。再者，完全按照行政幹 部的要求和管理模式來管理檢察官，此種行政化的管理模式，難以造 就高素質專業化的檢察團隊。因為行政化管理模式難以培養檢察官敬 業的精神，如檢察官不具備職業的榮譽感，亦無職業所需之特殊保 障，使得檢察官在面對各種誘惑時，沒有可以抵禦的武器。其次，在 行政化的管理模式，使檢察官不得不將主要的精力，應付各種行政管 理活動，而無足夠的時間處理檢察業務工作與提高自己的業務能力，

造成缺乏法律專業知識，又不能獨立辦案或效率低落之人，只須有行 政管理的經驗，即可長期待在檢察業務的工作職位上，甚至可能擔任 業務領導的主因。最後，在行政化管理模式下，使得檢察官把行政職 務的晉升，當做表現工作成果和人生價值的標竿，並使檢察機關的領 導幹部將管理工作的重點，放在選拔任用幹部方面，以致於有能力、

表現好的檢察官，不斷透過行政職務的晉升，離開檢察業務工作的第 一線，而不能晉升行政職務者，則要求離開檢察體系，不利於保持檢 察官團隊的穩定性，而難以建立穩定的高素質專業化檢察機關²⁰⁷。

（三）難以釐清責任歸屬

一切改革的最終均係靠人的具體行為來實現，所以檢察改革的具 體措施中，係以檢察人員作為關鍵力量，如果人的問題無法解決，其 他一切問題都置礙難行。因為在行政化管理模式下，辦理具體案件的 人員對案件沒有決定權，而有權決定案件的人並不具體辦案，使得案

206 張智輝，前揭註 154，第 350 頁。

207 張智輝，前揭註 154，第 351-352 頁。

件一旦出現問題，難以釐清責任歸屬。意即如果行政化的管理模式無 法改變，則對於人的評價與衡量工作成果的標準，就依然是行政職位 的升遷，而個人待遇的提高與否，也只能靠行政職位升遷的不合理現 象²⁰⁸。

（四）造成檢察官編制資源的巨大浪費

在中國，檢察機關的檢察官人員數量龐大²⁰⁹，檢察官占全體檢察 人員的比例甚高，如此體制在世界上絕無僅有，而且檢察官與其他檢 察人員的比例懸殊的現象，也十分罕見。造成這種現象的根本原因，

在於並無實行分類管理，使得相當比例的具有檢察官職務的人員，並 不實際從事檢察官的業務。這種檢察官名實不符的現象，無疑是國家 司法資源的巨大浪費。同時，實踐中還存在著由於檢察官職缺的被不 當占用，應當任命為檢察官的，卻難以及時任命的現象²¹⁰。再者，目 前存在的急迫現象，係檢察機關不能按照檢察官法規定的條件引進人 才，許多基層的檢察院儘管沒有幾個符合檢察官法規定的條件的檢察 官，也連續幾年沒有進用任何一名法律系本科的畢業生，但由於檢察 機關的人員編制已滿，而無法依照檢察官法規定的條件進用，如此長 久下去，檢察機關的人才危機與法治建設不斷發展的要求之間的差距 將越來越大，使得檢察機關難以勝任其職務的問題將越來越明顯²¹¹。

208 張智輝，前揭註 154，第 352 頁。

209 在我國，依據法務部人事處於「2008 年 1 月」之統計資料，顯示全國各地的檢察官 共計 1,178 名，男性有 801 名，佔 68%，女性有 377 名，佔 32%，其中有 999 名檢 察官（佔 84.8%）在基層的地方法院檢察署任職。又按照法務部人事處於「2009 年 2 月」之統計資料，得知全國各地的檢察官共計 1,220 名，男性有 819 名，佔 67%，

女性有 401 名，佔 33%，其中有 1042 名檢察官（佔 85.4%）在基層的地方法院檢 察署任職。

210 近年來，檢察機關推行主訴檢察官辦案責任制改革，在公訴等業務部門擇優任命了 一批主訴檢察官，來實際承擔辦案的職責，一些地方人民大會的常委也開始把從事 檢察業務工作作為任命檢察官的條件，這都是解決檢察官職務與職位不符問題的積 極作法。特別的是，主訴檢察官，有些人稱之為「檢察官中的檢察官」，不過在某 種程度上可以說本來就是檢察官意義的回歸。

211 張智輝，前揭註 154，第 361 頁。

【圖 五-1】2004 年檢察人員職務構成比例

1.8% 5.2% 7.0%

47.2%

10.0% 13.4%

6.6% 9.0%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

檢察長 副檢察長 檢察委員會成員 檢察員 助理檢察員 書記員 司法法警 無法律職務

資料來源：中國法律年鑑編委會，「中國法律年鑑」，將 2005 年版本中的數據資 料統計得出

由上開統計資料得知，於 2004 年，全中國的檢察人員共有 197,025 人，其中檢察長 3,511 人，占 1.8%，副檢察長 10,207 人，第 5.2%，

檢察委員會委員 13,831 人，占 7.0%，檢察員 92,905 人，占 47.2%，

助理檢察員 19,623 人，占 10.0%，書記員 26,360 人，占 13.4%，司法 警察 12,943 人，占 6.6%，無法律職務人員 17,645 人，占 9.0%。並從 中發現於 2004 年，全中國檢察機關的檢察官（即包括檢察長、副檢 察長、檢察委員會委員、檢察員及助理檢察員）共計 137,007 人，占 全體檢察人員的比例高達 71%。

【圖 五-2】2003 年檢察人員年齡構成狀況（單位：人）

6854

56323

83866

54380

7669

530 0

20000 40000 60000 80000 100000

25歲以下 26~35歲 26~45歲 46~56歲 56~60歲 61歲以上

25歲以下 26~35歲 26~45歲 46~56歲 56~60歲 61歲以上