第五章 中國檢察體系的重新塑造
第一節 重新塑造檢察體系的原因
第一項 改革開放使社會法制化程度提高
隨著中國經濟生活市場化程度的提高，社會的法制化水準也不斷 提升，在這種社會經濟條件下，原先的司法機關解決糾紛的方式，已 越來越難以適應社會變化的要求，而必須對之進行變革和調整，即須 由原來以行政手段處理糾紛的方式，轉變成以司法的途徑解決之。透 過調整糾紛解決的方式，帶動司法管理模式的變化，以及在此基礎上 司法體制的革新。因此，自從改革開放以來的經濟市場化，進而對於 司法體制的變革提出內在的需求。下表中的數字即反映中國自改革開 放以來，市場化的演進程度，以及相對應法制化水平的增長情形。
【表 五-1】中國經濟運行機制的市場化及法制化演進程度（1978-1999）
年 份 市場化運行環境 經濟市場化指數 規則與法制化程度 1978 5.03 18.39 3.78
1979 5.51 19.96 5.15 1980 6.51 22.25 4.79 1981 7.53 24.02 5.21 1982 8.74 25.56 5.72 1983 10.03 27.64 3.91 1984 11.81 29.80 5.33 1985 12.91 33.60 7.44 1986 14.25 34.78 7.47 1987 15.44 36.00 9.07 1988 16.46 37.49 10.66
1989 17.98 36.53 11.35 1990 18.44 38.52 9.65 1991 19.14 38.71 10.51 1992 21.43 40.14 11.23 1993 22.77 43.23 13.65 1994 23.74 46.09 13.87 1995 25.87 47.16 15.69 1996 27.10 47.73 15.14 1997 28.96 50.13 19.48 1998 31.72 50.78 18.44 1999 33.43 50.25 17.92
資料來源：吳群剛等，中國經濟運行機制市場化程度指數設計，轉引自胡鞍鋼、
過勇，「以壟斷市場到競爭市場：深刻的社會變革」，改革，第 18 頁，2002 年。
再者，由於中國社會治理結構與治理方式的變化，亦係造成司法 改革的原因。在改革開放以前，中國社會的治理結構是典型的中央集 權制，全國的人力、物力均由中央所統一調配，社會生產、分配、交 換及消費亦係根據中央的計劃而進行。雖然在改革開放之前，社會的 治理結構及治理方式曾進行過局部的調整，但是從總體上來觀察，基 本上係屬於典型的中央集權型的治理模式，在這種模式下，中央的計 劃幾乎包辦一切，既是國家經濟的決策者，也為企業機構決定如何生 產，政府事實上成了唯一的經濟主體193。亦即社會上各種單位主要肩 負著貫徹執行上級行政機關指令的任務，成為不具有自身利益的大工 廠；而作為執行政府意志和利益的國家司法機關，實際上淪為政黨和 政府的附屬物，甚至整個司法制度也喪失其應有的功能和作用，成為 一種似有似無的制度設計。下表反映出中國自成立以來，其社會治理 方式的變化及其主要內容。
193 冒天啟、朱玲，轉型期中國經濟關係研究，第 253 頁，湖北人民出版社，1997 年 8 月版。
【表 五-2】中國社會治理方式的變化
年 份 社會治理方式 主 要 內 容
1953-1956 集權 投資和建設項目由中央安排；生產資 料由國家先一分配或中央部門分 配；勞動工資統一管理；重工業產品 統一定價，其他商品價格由商業部管 理；財政實行統一領導、劃分收支、
分級管理
1957-1960 分權 擴大地方財政、物資分配權、計劃管 理權；三類農藥副產口的購銷價、次 要工業品的銷售價由地方制訂；下放 88%的中央部屬企事業單位
1961-1964 集權 大幅度上收地方工業企業，使 60-90%
的工業產值歸中央管理。計劃、投 資、財政、信貸、勞動工資等方面的 管理權相應上收
1964-1965 分權 農業、商業、城市建設和衛生等基礎 建設投資計劃交地方安排；擴大地方 和部門調劑物資的權限；“五小”企 業的產品歸地方分配
1966-1968 1969-1970
凍結 分權
2600 多個中央直屬企事業單位下放 地方管理；擴大地方的計劃權；簡化 勞動管理制度；對地方實行物資包 幹、基本建設投資包幹等體制
1977-1978 集權 對鐵路、郵電、民航等部門實行集中 統一領導；上收部分財政、稅收、物 資等方面的管理權限
1980- 分權 財政劃分收支分級包幹；工業、商 業、投資、物價等管理權限下放；市 場取向的農村經濟改革等
資料來源：1、國家統計局，中國統計年鑑，第 395 頁，中國統計出版社，1981
年；2、關山、姜洪主編，塊塊經濟學，1-9、317-319 頁，海洋出版社，1990 年。
轉引自冒天啟、朱玲等，轉型期中國經濟關係研究，第 263-264 頁，湖北人民出 版社，1997 年。
第二項 經濟體制改革喚起司法改革聲浪
中國現行的司法改革，與 1980 年代開始進行的以市場為導向的 經濟體制改革具有內在的關係，改革開放逐步改變長期以來中國社會 凝滯不動的科層結構，經濟的蓬勃發展帶動社會運作的活絡，並且把 在計劃經濟體制下向來邊緣的司法機關推向主流地位194。關於中國的 經濟體制改革，係從兩個主要方向展開，所有制的改革及經濟運行機 制改革195。從所有制改革觀察，其趨勢為公有或國有經濟在國民經濟 中的比重不斷減少，非公有制經濟比重則逐步加重，所帶來的必然結 果，係產權主體的多元性，以及由此所造成複雜的利益衝突，這些經 濟利益上的矛盾和衝突，在一個強調法治的社會裡，自然地演變成為 法院處理的對象。再者，就經濟運行機制的變革而言，其主要的內容 係要確立市場在經濟資源配置的作用，使經濟活動遵循價值規律的要 求，適應供給與需求關係的變化，從而推動國民經濟的發展。況且，
市場機制要求每一個市場參與者，均係自主經營、自負盈歸虧的經濟 主體，商品生產經營者之間為自由平等競爭的關係。而在改革開放 前，由於受到前蘇聯法制的影響，使得法院在案件審理規程上採取超 職權主義模式196，而產生下列的特性，即一是審判機關與檢察機關作 為整體的司法機關實行一體化，二是司法機關在司法活動中具有較強 的主動性與積極性，三是犯罪嫌疑人和被告在訴訟過程中，具有明顯 的消極性與被動性，其訴訟地位實際上被客體化197。
自從 1980 年代起，在中國社會轉型及體制轉軌的背景下，司法 制度改革成為一項重大的政治政策，也第一次在全國人民代表大會正
194 王文杰，前揭註 9，第 333 頁。
195 張卓元、胡家勇、劉學敏，論中國所有制改革，第 2 頁，江蘇人民出版社，2001 年。
196 胡夏冰，司法權：性質與構成的分析，第 297-298 頁，人民法院出版社，2003 年。
197 陳瑞華，刑事訴訟的前沿問題，第 123 頁，中國人民大學出版社，2000 年。
式被提出198，自此之後，司法體制改革成為繼經濟體制改革後，在社 會制度變遷的另一個熱門話題。而司法改革，由最初的單純對案件審 理方式的改革，發展到後來對司法的體制的全面調整，改革的力道不 斷地加強，改革的範圍也不斷地擴張。而且，由於意識解放運動的產 生，以致於公民的權利意識不斷增強，這種變化係有史以來最深刻的 變化199，並為司法改革提供重要的支持力量，尤其當人們在司法實務 操作過程中，遭到種種因素的掣肘時，便敢勇於打破舊有觀念上的束 縛，追問傳統的司法制度的合理性和科學性所在，使得以前只屬於學 者所認知的，如訴訟中武器平等、訴訟權利的充分救濟，以及訴訟中 人權的保護及參與等，逐漸成為公民的普遍意識200，而要求司法對案 件處理的客觀性與司法的社會功能，以使得司法體制進行相對應的調 整和變革。在此同時，在對外開放的過程中，西方國家的司法經驗成 為一種強勢文化，伴隨著物質文明一併輸入中國。尤其在改革開放 後，許多學者開始將由原來研究前蘇聯的情形，轉變成效法歐美國家 的法治制度。西方國家法治文明固有的進步性不僅開闊人民的視野，
亦啟迪民眾的思維，在此種情形下，原本以前蘇聯的司法體制為基本 藍圖所建立起來的司法制度，受到前所未有的衝擊，民眾開始比較這 兩種不同司法體制的優缺點，而歐美國家司法制度的先進性和科學性 得到越來越多人的認同，成為中國司法體制變革的重要動力201。
第三項 司法改革順應新社會的需求
自從改革開放以來，特別在 1990 年代以後，中國社會治理結構 和治理方式發生根本性的變化，不僅因為在市場經濟體制下，諸多經 濟體制已脫離政府與政黨的直接控制，即表明隨著社會治理結構和治 理方式的變化，司法制度在社會中的作用越顯重要，民眾對司法的依 賴更為重要，同時在十年的文革期間，法律虛無主義帶來的慘痛教
198 1997 年 10 月，江澤民在第十五次全國人民代表大會上的報告中提出：「推進司法改 革，從制度上保證司法機關依法獨立行使審判權和檢察權」。
199 夏勇主編，走向權利的時代－中國公民權利發展研究，第 49 頁，中國政法大學出 版社，1995 年版。
200 章武生、張衛平等，司法現代化與民事訴訟制度的建構，第 463 頁，法律出版社，
2000 年。
201 張衛平等，司法改革：分析與展開，第 3 頁，法律出版社，2003 年。
訓，使得「要法治，不要人治」的觀念，成為全民普遍共識和基本價 值取向。在此種社會意識背景下，與其他社會組織或國家機關的功能 相比，由司法進行糾紛的處理，就獲得一種特殊的正當性，因為在民 眾的觀念中，司法的形象與法治的基本價值兩者間，具有相當程度的 內在關聯202，使得司法機關在社會治理結構和治理過程中，獲得較高 的政治地位和社會地位，同時也不得不面對由社會變革所引起的各種 矛盾和衝突，在這種社會歷史境遇下，如何改革司法體制和司法制度 以適應社會的要求，便成為全中國社會關注的焦點。而檢察制度作為 現代法制的重要組成份子，其功能定位、功能實現與檢察改革，當然 受到社會變遷趨勢、憲政實踐發展，以及檢察制度自身變革的狀況的 影嚮。