國 立 交 通 大 學
管理學院碩士在職專班
科技法律組
碩士論文
中國檢察體系之發展與變革
－以刑事法律監督為中心
The Prosecutorial System’s Development and Reform of China:
A Study on Criminal Supervision
研 究 生：林 俊 峰
指導教授：王 文 杰 博士
中國檢察體系之發展與變革
－以刑事法律監督為中心
The Prosecutorial System’s Development and Reform of China:
A Study on Criminal Supervision
研 究 生：林俊峰 Student：Chun-Feng Lin 指導教授：王文杰 Advisor：Dr. Wen-Chieh Wang
國 立 交 通 大 學
管理學院碩士在職專班
科技法律組
碩 士 論 文
A Thesis
Submitted to Institute of Technology Law
College of Management
National Chiao Tung University
in partial Fulfillment of the Requirements
for the Degree of
Master
in
Technology Law
June 2009
Hsinchu, Taiwan, Republic of China
中國檢察體系之發展與變革
－以刑事法律監督為中心
學生：林俊峰 指導教授：王文杰 國立交通大學管理學院碩士在職專班 科技法律組 摘 要 中國的檢察制度，係以中國的政經情勢為出發點，吸收過去歷史的政 治法律制度，以及借鑑前蘇聯檢察制度的基礎而發展。由於，目前中國正 處於由人治社會過渡到法治社會的轉型期，而轉型的成功與否，關鍵在於 司法能否真正做到獨立與公正，唯有努力深化檢察改革，逐步建立一個獨 立公正與廉潔的檢察機構，才能確保嚴格的執法和裁判的公正。再者，自 從20世紀的70年代以來，隨著經濟體制改革的不斷深化，經濟生活市場化 程度及法制化水準的提高，在這種社會經濟條件下，原先的檢察機關的若 干制度與功能，已越來越難以滿足社會變化的需求，而必須對之進行變革 和調整。而近年來中國亦努力對於檢察體系提出改革措施，以期建立具有 中國特色之社會主義目標。 本文研究綜合文獻分析法、比較分析法、統計分析法等研究方法，先 探討檢察制度的理論背景，討論檢察制度的內涵，並詳細地分析檢察機關 運作時的組職與活動原則，以及檢察機關的主要權限，以期得知中國檢察 體系現行運作的梗概。由於，檢察體系有些不完備的制度，以致於在改革 開放後難以達到民眾的需求，而須對於檢察體系之應有作為，提出改革之 分析與討論，以利檢察體系的完善運作，並對於過去檢察體系改革情形的 歷程，提出反省與思考，供作未來深化檢察改革的參考。 自從2008年7月兩岸開始大三通直航後，啟動兩岸交流的新世紀！在 經濟上，雙方將會有更加緊密的往來。以往，犯罪集團利用兩岸間司法互 助協議付諸闕如的空窗期，破壞正當經濟活動並造成社會治安的重大危 害，所幸於2009年4月26日，我國的「財團法人海峽交流基金會」與中國 的「海峽兩岸關係協會」，在南京簽署「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互 助協議」，建立多項司法合作事宜，使得兩岸間取得正式的司法互助合作 管道，得以將相關證據資料在法制化的情況下相互取用，以有效打擊不法 犯罪的情事，並期能對於在兩岸間從事經貿投資、工作或觀光旅遊的人 士，提供一個良善的法律保障機制。 關鍵字：檢察制度、刑事監督、檢察改革、檢察獨立The Prosecutorial System’s Development and Reform of China: A Study on Criminal Supervision
Student：Chun-Feng Lin Advisor：Dr. Wen-Chieh Wang
Institute of Technology Law National Chiao Tung University
ABSTRCT
The prosecutorial system’s development of China, which was based on China's political and economic situation, absorbing the past political and legal system, learned from the former Soviet Union. Because China is in the
transition from the rule of man to the rule of law society now, the success depends on whether the judicial system is truly independent and fair. Only striving to deepen the reform of the prosecutorial system, and the establishment of independent, fair and incorruptible prosecutorial institutions gradually can we ensure the enforcement of law strictly and judicial justice fairly.
Furthermore, since the 70's of the 20th century, with the deepening of economic reform, market-oriented life and the standard of the legal system, the original systems and functions of prosecutorial institutions have become more and more difficult to meet the changing needs of society, and have to be carried out on the adjustments and reforms. China has already made great efforts for the reform measures proposed for the prosecutorial system in recent years, with a view to the establishment of socialism of Chinese characteristics.
The paper proceeds with the literature analysis, comparative analysis, and statistic analysis. First, discuss the theoretical background of prosecutorial system, the content of the prosecutorial system, the principles of prosecutorial institutions and operations, as well as the principal prosecutorial authority specifically, with a view to know the outline of the operation system. Due to few incomplete prosecutorial systems, the prosecutorial institutions should make reforms in order to improve the prosecutorial functions. And make a reflection of the prosecutorial reform of the past history to ensure the deepening reform in the future.
Since July 2008, the beginning of direct flight from both sides of Taiwan Strait, the cross-strait has come to a new era. Thus, two sides will get alone more closely on economic matters. In the past, criminal groups used the
agreement gap to undermine the legitimate economic activities and harm public order. Fortunately in April 26,2009, “Straits Exchange Foundation” and
“Association for Relations Across the Taiwan Straits” signed the "Agreement on Joint Cross-Strait Crime-fighting and Mutual Judicial Assistance," in Nanjing. This agreement on issues related to the upholding and strengthening of the order of cross-strait exchanges, such as stopping cross-border crime, protecting the rights and interests of the people, and establishing mechanisms for judicial cooperation. This agreement will have a positive impact on
promoting the continued smooth development of cross-strait economic and trade relations for those who will invest, work and tour with a good legal protection mechanisms in the future.
Keywords: Prosecutorial System, Criminal Supervision, Prosecutorial Reform、Prosecutorial Independence
謝 辭
自從大學開始的求學生涯，並非一帆風順，總是要轉換跑道，經 歷一些波折，所幸在求學的路上不斷有貴人適時伸出援手，把我拉回 學術的殿堂，而得以跌跌撞撞地一路完成學業。首先，要感謝當初為 我寫推薦信之二位師長：臺灣大學法律學院蔡明誠院長及前法務部行 政執行署林雲虎署長，使我能夠順利考上交大科法所。在科法所的求 學期間，所上的劉尚志老師、倪貴榮老師、王敏詮老師、林志潔老師、 陳鋕雄老師等個個博學多聞，學理與實務兼具，使學生受益良多。 在論文撰寫過程中，要特別感謝王文杰老師的細心指導，願意收 留資質駑鈍的學生撰寫論文，在期間內多次提供論文資料及指導論文 研究方向，使學生得以順利完成論文。老師的豐富學養及積極負責的 處事態度，讓學生由衷地敬佩；尤其老師對人的熱情、對知識的熱忱， 亦深深感動著學生，更不厭其煩地引領學生進入中國大陸法律的堂奧 中。學生亦非常感謝口試委員蔡蕙芳老師與王銘勇老師，於百忙之中 撥冗參加學生的論文口試，並對於論文內容細心指導，提出甚多精闢 之見解與建議，使學生獲益良多，使研究成果更臻完善。 在此要感謝吳慎志檢察長、謝隆盛前檢察長、鄭鑫宏襄閱主任、 黃玉垣前襄閱主任、壽勤偉主任、陳盈錦主任、曾文鐘主任、朱帥俊 主任、岳龍同學及已轉任律師的志飛同學，在工作時的體諒與鼓勵， 並感謝聶眾學長、美菁學姊、時勝資訊師及蕙嘉同學，在論文撰寫格 式及論文排版的鼎力協助。法律組同學儷卿、淑芳、玉華、嘉蕙、兆 菊、琬琳、秋玫，與科技組同學偉柏、翔鴻、中天、正義、彥閔、珮 慈、珀如的同窗情誼，你們的好學多聞開啟我人生的另一扇窗，尤其 與治遠及明錫的三劍客的情誼，更令人難忘。 最後，感謝雙親自小至大的無私的付出與裁培、岳父母的支持與 鼓勵、內人欣宜的扶持與包容，容忍因我不斷追求目標而須作出許多 犧牲，以及科法寶寶熙熙帶給我為人父的喜悅。簡目
第一章 緒論 ...1 第一節 研究緣起及目的...1 第一項 研究緣起...1 第二項 研究目的...2 第二節 研究方法及範圍...3 第一項 研究方法...3 第二項 研究範圍...5 第三節 論文的框架設計...5 第一項 論文架構...5 第二項 研究流程圖...7 第二章 中國檢察制度的繼受及法制發展 ...9 第一節 檢察制度概念的來源 ...9 第二節 檢察官存在的正當性 ...11 第一項 廢除糾問制度...11 第二項 依客觀法意旨保障民權 ...12 第三項 擺脫警察國家夢靨 ...12 第三節 中國檢察制度的繼受與變遷 ...13 第一項 檢察制度的繼受 ...13 第二項 檢察制度的變遷 ...15 第四節 憲法機關－中國檢察制度的必然選擇？ ...16 第一項 為何將檢察機關定位為憲法機關 ...17 第二項 與其他機關的關係 ...19 第三項 與黨政機關的關係 ...25 第三章 檢察權在中國司法體系的定位 ...29 第一節 架構檢察權具體內容的依據 ...29 第一項 各國固有的法律制度 ...29 第二項 各國的實際情況 ...30 第三項 檢察機關設置時的任務及性質 ...30第二節 行政權？司法權？一個檢察權無解的爭論？ ...31 第一項 檢察權性質的爭論 ...32 第二項 檢察權的雙重性質 ...33 第三項 檢察權、司法權、法律監督權的交錯關係 ...38 第三節 檢察機關在刑事訴訟的地位及作用 ...41 第一項 刑事訴訟的本質與作用 ...41 第二項 檢察機關在刑事訴訟中的作用 ...43 第四章 中國檢察體系的運作模式 ...45 第一節 檢察機關組織配置 ...45 第一項 檢察機關的組織架構 ...45 第二項 檢察機關的領導模式 ...47 第三項 檢察機關的機構設置 ...47 第二節 檢察官的管理機制與注意義務 ...51 第一項 檢察官的管理機制 ...51 第二項 檢察官的注意義務 ...56 第三節 檢察機關組織與活動原則 ...60 第一項 檢察機關獨立行使職權 ...60 第二項 司法民主與民主集中原則 ...64 第三項 對黨政領導服從及負責 ...68 第四節 檢察機關的主要權限 ...72 第一項 法律監督權...72 第二項 職務犯罪偵查權 ...79 第三項 公訴權...82 第五章 中國檢察體系的重新塑造 ...87 第一節 重新塑造檢察體系的原因 ...87 第一項 改革開放使社會法制化程度提高 ...87 第二項 經濟體制改革喚起司法改革聲浪 ...90 第三項 司法改革順應新社會的需求 ...91 第二節 檢察體系的運作困境 ...92 第一項 人事體制的箝制 ...92 第二項 財政經費的制肘 ...101
第三項 法律監督的不週 ...104 第四項 檢察運作的失當 ...108 第五項 黨政領導的干預 ... 111 第三節 獨立行使檢察權的制度建構 ...112 第一項 優化檢察人事體制 ...112 第二項 變更財政經費來源 ...122 第三項 強化法律監督制度 ...123 第四項 型塑檢察運作模式 ...142 第五項 調和黨政領導思維 ...147 第六章 檢察體系的反思與期許 ...151 第一節 檢察改革的心路歷程 ...151 第一項 檢察改革的過程 ...151 第二項 檢察改革的反思 ...156 第二節 兩岸檢察機關交流互助 ...160 第一項 兩岸檢察機關的性質 ...160 第二項 兩岸檢察機關的合作 ...165 第七章 結論與建議...171 參考文獻...175 附錄一 「中華人民共和國人民檢察院組織法」 ...184 附錄二 「中華人民共和國檢察官法」 ...189 附錄三 「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」 ...199
詳目
第一章 緒論...1 第一節 研究緣起及目的...1 第一項 研究緣起...1 第二項 研究目的...2 第二節 研究方法及範圍...3 第一項 研究方法...3 一、文獻分析法...3 二、比較分析法...3 三、統計分析法...4 四、文字用語說明 ...4 第二項 研究範圍...5 第三節 論文的框架設計...5 第一項 論文架構...5 第二項 研究流程圖...7 第二章 中國檢察制度的繼受及法制發展 ...9 第一節 檢察制度概念的來源 ...9 第二節 檢察官存在的正當性 ...11 第一項 廢除糾問制度...11 第二項 依客觀法意旨保障民權 ...12 第三項 擺脫警察國家夢靨 ...12 第三節 中國檢察制度的繼受與變遷 ...13 第一項 檢察制度的繼受 ...13 第二項 檢察制度的變遷 ...15 第四節 憲法機關－中國檢察制度的必然選擇？ ...16 第一項 為何將檢察機關定位為憲法機關 ...17 一、移植前蘇聯的制度 ...17 二、政治體制定位檢察機關的性質 ...18 第二項 與其他機關的關係 ...19 一、與公安機關的關係 ...19 二、與審判機關的關係 ...22三、與行政機關的關係 ...23 四、控辯雙方關係 ...24 第三項 與黨政機關的關係 ...25 一、與中國共產黨的關係 ...25 二、與全國人民大會的關係 ...26 第三章 檢察權在中國司法體系的定位 ...29 第一節 架構檢察權具體內容的依據 ...29 第一項 各國固有的法律制度 ...29 第二項 各國的實際情況 ...30 第三項 檢察機關設置時的任務及性質 ...30 第二節 行政權？司法權？一個檢察權無解的爭論？ ...31 第一項 檢察權性質的爭論 ...32 一、關於檢察權定位爭論 ...32 二、檢察權的性質爭論 ...33 第二項 檢察權的雙重性質 ...33 一、司法權與行政權的特徵 ...33 二、關於檢察權性質的爭論 ...34 （一）行政權的特徵 ...34 （二）司法權的特徵 ...35 （三）兼具行政權與司法權的雙重屬性 ...36 第三項 檢察權、司法權、法律監督權的交錯關係 ...38 一、憲法第三章「國家機構」的規定 ...39 二、憲法第 131 條的規定 ...39 三、憲法第 129 條的規定 ...39 第三節 檢察機關在刑事訴訟的地位及作用 ...41 第一項 刑事訴訟的本質與作用 ...41 第二項 檢察機關在刑事訴訟中的作用 ...43 第四章 中國檢察體系的運作模式 ...45 第一節 檢察機關組織配置 ...45 第一項 檢察機關的組織架構 ...45 第二項 檢察機關的領導模式 ...47 第三項 檢察機關的機構設置 ...47
一、主要業務機構 ...48 （一）公訴廳...48 （二）瀆職侵權檢察廳 ...48 （三）偵查監督廳 ...49 （四）監所檢察廳 ...49 二、專門反貪機構 ...49 三、專門舉報機構 ...50 第二節 檢察官的管理機制與注意義務 ...51 第一項 檢察官的管理機制 ...51 一、檢察官的特性 ...51 二、檢察官的任免程序 ...52 （一）檢察官的任職條件 ...52 （二）檢察官的免職條件 ...53 （三）檢察官的任免程序 ...54 三、檢察官的升遷考核方式 ...54 （一）考核與獎懲 ...54 （二）職級晉升 ...55 四、檢察官的執業保障 ...55 第二項 檢察官的注意義務 ...56 一、檢察官在訴訟法上的任務 ...56 （一）偵查程序的主導者 ...56 （二）法官審判的篩選者 ...57 二、檢察官的客觀義務 ...57 （一）合法性義務 ...57 （二）客觀性義務 ...58 第三節 檢察機關組織與活動原則 ...60 第一項 檢察機關獨立行使職權 ...60 一、檢察機關具有獨立的法律地位 ...60 二、以地方領導為主的領導模式 ...61 三、檢察權的行使係以法律監督為主 ...63 第二項 司法民主與民主集中原則 ...64 一、民主集中制的原則 ...64 二、司法民主的原則 ...65 （一）司法民主原則的意義 ...65 （二）貫徹司法民主原則的方式 ...65
三、法律上一律平等的原則 ...67 四、以事實為根據，以法律為準繩的原則 ...68 第三項 對黨政領導服從及負責 ...68 一、共產黨領導檢察機關 ...68 （一）共產黨具有憲法的領導地位 ...68 （二）各級檢察機關內均有設置黨組織 ...69 （三）共產黨的領導模式 ...69 二、依法對權力機關負責的原則 ...70 第四節 檢察機關的主要權限 ...72 第一項 法律監督權...72 一、對偵查過程進行監督 ...73 （一）批准或決定逮捕的監督 ...73 （二）對立案過程的監督 ...74 （三）對偵查過程的監督 ...75 二、對審判過程進行監督 ...76 （一）以抗訴權進行監督 ...76 （二）對審判過程進行監督 ...76 三、其他法律監督職權 ...77 （一）司法解釋權 ...77 （二）特殊檢察權 ...78 第二項 職務犯罪偵查權 ...79 一、檢察機關的職務犯罪偵查權 ...79 二、檢察機關享有職務犯罪偵查權的原因 ...79 （一）係法律監督權的必要部分 ...79 （二）係建構刑事追訴體制的合理需要 ...81 三、職務犯罪偵查權為法律監督權所衍生 ...81 第三項 公訴權...82 一、公訴權的意義 ...82 二、公訴權的功能 ...84 （一）監督功能 ...84 （二）控訴功能 ...85 第五章 中國檢察體系的重新塑造 ...87 第一節 重新塑造檢察體系的原因 ...87 第一項 改革開放使社會法制化程度提高 ...87
第二項 經濟體制改革喚起司法改革聲浪 ...90 第三項 司法改革順應新社會的需求 ...91 第二節 檢察體系的運作困境 ...92 第一項 人事體制的箝制 ...92 一、以行政級別的方式管理檢察機關 ...92 二、以行政級別方式管理檢察機關的缺失 ...94 （一）忽略檢察業務的特殊性 ...94 （二）難以培養高素質專業化的檢察團隊 ...95 （三）難以釐清責任歸屬 ...95 （四）造成檢察官編制資源的巨大浪費 ...96 （五）使檢察官的科學管理難以實現 ...100 第二項 財政經費的制肘 ...101 第三項 法律監督的不週 ...104 一、檢察機關角色的混洧 ...104 二、對公安機關監督設計的缺失 ...106 三、對職務犯罪偵查監督的不完備 ...106 四、對審判監督手段的貧乏 ...107 五、對閱卷制度設計的不當 ...108 第四項 檢察運作的失當 ...108 一、行政主導意識根深蒂固 ...108 二、欠缺獨立行使的內部制約機制 ...109 三、檢察獨立與檢察一體之扞格 ...110 （一）檢察獨立與檢察一體的界限未明 ...110 （二）檢察一體運作模式影嚮檢察獨立 ...110 第五項 黨政領導的干預 ... 111 一、檢察權獨立與執政黨領導的衝突 ... 111 二、檢察權獨立與人大監督的矛盾 ... 111 第三節 獨立行使檢察權的制度建構 ...112 第一項 優化檢察人事體制 ...112 一、改革檢察業務管理模式 ...112 （一）按照檢察業務特性管理檢察業務 ...113 （二）按照檢察業務特性改革內部監督機制 ...113 （三）實行檢察業務與行政事務相分離的制度 ...114 （四）確立檢察業務為最優先的目標 ...115
二、效率配置檢察人力制度 ...115 （一）以職位分類為基礎的檢察人事制度 ...115 （二）對檢察人員進行分類管理 ...116 三、建全檢察官的保障機制 ...117 （一）建全檢察官職業保障制度 ...117 （二）建全檢察官待遇保障制度 ...118 （三）建立檢察官調動制度 ...118 四、暢通檢察官的升遷管道 ...119 （一）建立檢察官逐級遴選制度 ...119 （二）實施分流改善檢察人員結構 ...120 五、優質檢察官的養成制度 ...120 （一）改變封閉型的任用制度 ...120 （二）建立檢察官的培訓制度 ...121 第二項 變更財政經費來源 ...122 第三項 強化法律監督制度 ...123 一、提昇職務犯罪偵查監督機制 ...123 （一）由法院對強制措施實行監督機制 ...126 （二）改善高效率的申訴與復議機制 ...129 （三）建立備案審查制度 ...131 （四）實行人民監督員制度 ...131 （五）健全應當立案而不立案的監督機制 ...132 二、改善法律監督職權的制度 ...132 （一）增訂檢察機關掌握執法情況的權利 ...132 （二）改善訴訟程式以強化監督措施 ...133 （三）健全對強制措施和羈押期限的監督 ...136 （四）加強對公安機關引導取證 ...138 （五）健全檢察機關負起保全證據的義務 ...139 （六）正確行使不起訴的權限 ...139 （七）致力提高抗訴的品質 ...140 （八）強化律師的地位與作用 ...141 第四項 型塑檢察運作模式 ...142 一、對檢察一體與檢察獨立的再思考 ...142 （一）檢察一體的開展 ...142 （二）檢察獨立的融合 ...143 二、推動主訴檢察官辦案責任制 ...145
（一）主訴檢察官辦案責任制的意義 ...145 （二）推動主訴檢察官辦案責任制的方式 ...145 第五項 調和黨政領導思維 ...147 一、檢察工作與共產黨領導的融合 ...147 二、改善全國人大對檢察工作的監督方式 ...148 第六章 檢察體系的反思與期許 ...151 第一節 檢察改革的心路歷程 ...151 第一項 檢察改革的過程 ...151 一、探索檢察改革時期（1978－1987 年） ...152 二、開始檢察改革時期（1988－1992 年） ...152 三、被動檢察改革時期（1993－1998 年） ...153 四、深化檢察改革時期（1999－2002 年） ...154 五、落實檢察改革時期（2003－迄今） ...155 第二項 檢察改革的反思 ...156 一、漸進式的檢察改革 ...156 二、上下互動的檢察改革 ...156 三、檢察改革的局限性 ...157 四、檢察改革的成就與價值 ...158 （一）定型檢察制度的職權 ...158 （二）檢察改革凝聚制度發展方向 ...158 （三）提供未來深化改革的堅實基礎 ...159 五、檢察改革的阻力 ...159 （一）本位主義的作祟 ...159 （二）學術研究的成名心態 ...160 第二節 兩岸檢察機關交流互助 ...160 第一項 兩岸檢察機關的性質 ...160 一、中國檢察機關的定位 ...160 （一）檢察權本質的爭論 ...160 （二）檢察機關的職權 ...161 二、我國檢察機關的定位 ...161 （一）檢察官的角色和定位 ...161 （二）檢察官的職權 ...162 三、兩岸檢察機關改革的比較 ...163 （一）檢察改革的定調 ...163
（二）我國檢察改革對中國檢察改革的啟發 ...164 第二項 兩岸檢察機關的合作 ...165 一、由平行線走向互助合作 ...165 二、現行合作模式 ...165 三、未來合作期許 ...167 （一）「國際刑事司法互助」之不易 ...167 （二）簽署「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」 建立正式管道 ...168 第七章 結論與建議...171 參考文獻...175 附錄一 「中華人民共和國人民檢察院組織法」 ...184 附錄二 「中華人民共和國檢察官法」 ...189 附錄三 「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」 ...199
圖表目次
【圖 一-1】論文研究流程圖 ...7 【圖 四-1】人民檢察院組織架構圖 ...45 【圖 四-2】1986-2004 年全中國檢察機構數量狀況...46 【表 五-1】中國經濟運行機制的市場化及法制化演進程度...87 【表 五-2】中國社會治理方式的變化 ...89 【表 五-3】1989-2004 年檢察人員職務構成統計表...93 【圖 五-1】2004 年檢察人員職務構成比例 ...97 【圖 五-2】2003 年檢察人員年齡構成狀況 ...98 【圖 五-3】2003 年檢察人員學歷構成比例 ...99 【圖 五-4】2003 年檢察人員法律專業與非法律專業畢業狀況...100 【圖 五-5】11 省區檢察機關總體經費保證情況 ...102 【圖 五-6】11 省區檢察機關人員經費支出與財政撥款對比 ...103 【圖 五-7】11 省區檢察機關辦案經費保證情況 ...104 【圖 五-8】1986-2006 年檢察機關自行立案偵查案件數 ...124 【圖 五-9】1990-2006 年檢察機關直接立案偵查貪污案件數量 ....125 【圖 五-10】1986-2006 年檢察機關審查批准、決定逮捕人數 ...127 【圖 五-11】1990-2006 年檢察機關提起公訴人數...128 【圖 五-12】1997-2006 年檢察機關提起公訴與逮捕人數對照表 ..129 【圖 五-13】2003-2006 年檢察機關受理申訴統計...130 【圖 五-14】1998-2006 年檢察機關對偵查活動提出糾正意見次數 ...134 【圖 五-15】1998-2006 年檢察機關對刑事審判活動提出糾正意見數 量...135 【圖 五-16】1998-2006 年檢察機關提起刑事抗訴情況 ...141第一章 緒論
第一節 研究緣起及目的
第一項 研究緣起
由於近年來海峽兩岸人民間往來日益頻繁，臺灣地區1 人民前往 大陸地區從事經商、工作及置產者十分普遍，而大陸地區人民來臺進 行探親或經貿者，為數眾多，兩岸間通婚人數亦所在多有。於 2008 年間，大陸地區與臺灣地區間的貿易總額即高達 982 億美元，係臺灣 地區所有貿易夥伴的首位2 。尤其於 2008 年 7 月 18 日臺灣地區開放 大陸地區人民來台觀光3 ，更加快兩岸人民互動的熱絡程度。然而伴 隨合法經濟活動日益熱絡之際，兩岸犯罪集團亦利用兩岸常態司法合 作機制尚未建立之空檔，在兩岸間遊走施行犯罪，以遂行電話詐欺、 走私、槍砲或毒品等犯罪，或將犯罪之不法所得洗錢至對岸，因而造 成兩岸的治安遭到嚴重破壞，倘若兩岸間未就打擊犯罪進行密切合 作，勢必將衍生出更嚴重之社會治安問題。在過去，雖有部分橫跨兩 岸之犯罪集團遭到彼岸緝獲的例子，惟因以往兩岸間協助調查證據之 管道，有諸多障礙及不便之處，以致於無法及時有效地嚴懲犯罪，使 1 此係根據「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」的規定，作為「臺灣地區」與「大 陸地區」的地域界定。 2 見經濟部全球資訊網統計資料，http://cus93.trade.gov.tw/bftweb/fsci（最後點閱日期： 2009 年 3 月 4 日）。 3 根據海基會及海協會協商結果，陸客首發團來台的正式實施日期為 2008 年 7 月 18 日，陸客人數每天 3 千人，第 2 年起，依市場需要可調整。在航點、航線與航班方 面，週末包機由於是節日包機的擴大，加上對岸要求一切以安全順暢為原則，因此 沿用既有航線，雙方同意後續針對新航線進行協商；航點部分，我方開放松山、桃 園、清泉崗、高雄等八個機場，大陸開放北京、上海、南京、廣州及廈門等五處機 場；航班維持原規劃每週末雙方各 18 個航班，未來可視市場調整。至於搭乘兩岸 週末包機的乘客身分也不設限，只要是持有效旅行證件人士，包括非兩岸人民，都 可搭乘，但陸客來台仍以組團方式團進團出。 http://www.libertytimes.com.tw/2008/new/jun/13/today-fo2.htm（最後點閱日期：2009 年 3 月 4 日）。得執法者常常深感無奈，而只能徒呼負負。 身為我國4 檢察官的筆者，自從擔任檢察官開始，發現我國檢察 界對於中國的檢察制度非但沒有任何討論及交流，而且大部分檢察官 對於彼岸中國的檢察制度一無所悉，反倒是對於遙遠的美國、德國及 日本等國家的檢察制度卻能娓娓道來，所幸爾來對於中國法律制度已 有所涉獵並時有交流，但對於中國檢察制度的熟稔程度仍有所不足。 再者，由於近年來我國刑事訴訟法相關的改革，採取改良式的當事人 進行主義、交互詰問制度等變革，以健全我國刑事訴訟的體制，而此 刻對岸的中國檢察體系，亦宥於改革開放後各方面的衝擊，使得中國 人民對於檢察制度的職能的要求與日俱增，以呼應改革開放後人民的 強烈要求，因此引發筆者研究中國檢察制度的強烈動機。
第二項 研究目的
中國對於我國而言，從過去的敵對狀態過渡到如今的一知半解， 相較於其他國家，兩岸之間雖僅有咫尺之遙，但我國對於中國的熟悉 程度，卻遠遠落後於對美、日等國家的認識程度，雖然此種情形在兩 岸往來日漸頻繁的今日有所改善，但在法律研究頻域裡仍然不足。 對於一國法律制度的研究，其主要目的在於使用。在現實上，我 國國民在中國經營事業的人數已達相當的規模，我國可說是使用中國 法制最為頻繁的國家之一。所以，欲用之必先知之，知悉與瞭解中國 的檢察體係，便成為本研究的最主要目的。筆者目前任職檢察機關， 直接從事檢察實務的工作，所以本文研究的目的，除了希冀對於中國 的檢察制度有深入的探討，亦希望瞭解從改革開放後，中國檢察體系 所面臨的挑戰，以及檢察體系如何更積極、有效地實行改革作為，以 滿足廣大中國人民的期待與需求，亦可做為日後我國檢察制度深化改 革的參考之一。 4 在本論文內，為簡化文章內容寫作稱「臺灣地區」與「大陸地區」語詞上的累贅， 筆者遂將「臺灣地區」與「大陸地區」，分別簡化而稱為「我國」與「中國」，惟此 僅係行文上的便利性而已，不代表任何政治上的意涵，謹此敘明。第二節 研究方法及範圍
第一項 研究方法
一、文獻分析法 文獻分析法，係指根據調查目的所進行蒐集和分析書面或聲音影 像資料的方法。文獻是人們從事各種社會活動的紀錄，包括：文字、 圖像、符號、聲頻等紀錄型態。而文獻探討是將與研究問題相關且已 被研究過的文件資料，加以分析、探討、綜合或摘述。此類文獻包括： 期刊、評論、圖書、雜誌、研究報告、會議紀錄、日誌等檔案資料5 。 本研究涉及之主題以中國的憲法6 、刑事訴訟法及檢察官法等相 關法律為主，因此本論文研究係以中國關於檢察體系、檢察制度、檢 察改革、刑事訴訟制度等專書、期刊論文，以及官方的相關資料為主 要之參考資料，並針對不同之主題予以分類，加以歸納、整理，並輔 以我國與外國的相關文獻，企圖從不同角度之觀察與理解，檢視中國 在改革開放後，對於檢察體系之實然面與應然面。又本文係在訂出論 文框架後，針對每個章節內容蒐集相關之資料文獻，加以研究探討， 發現與本文內容有關或值得參考之資料，經過評估後補充於論文中或 加以援用，甚至提出不同於文獻資料內容之意見。 二、比較分析法 比較分析法的運用，乃在分辯事物之異同，評價其優劣勝敗，提 出不同的相異點，以提升參考之價值。比較研究之方法，大體上有兩 種，一是縱向的比較，透過古今檢察制度與檢察活動之比較，吸取歷 史上的經驗，作為今日檢察制度發展之用；二是橫向比較，相較西方 5 國立交通大學科技法律研究所編，調查研究方法手冊，第 21 頁，國立交通大學科 技法律研究所，2004 年。 6 由於中國的法規習慣在法規名稱前冠上「中華人民共和國」等字，例如「中華人民 共和國檢察官法」，本論文為求簡潔明瞭，故僅撰寫法律名稱，如「檢察官法」；另 為與我國的法律有所區分，對於提到我國的法律名稱時，均會在之前加上「我國」 二字，核先敘明。較為成熟之檢察體系，中國的檢察體系屬於尚在發展、亟待健全之階 段，將之與世界上各國檢察制度和檢察活動作比較，以吸取外國檢察 制度之優點與經驗，改善自身檢察制度之缺失7 。本篇論文係採取縱 向分析及橫向分析綜合之研究方法，首先針對中國檢察制度、檢察機 關之職權、組織及活動原則作詳細之介紹與分析，藉以了解現行檢察 體系之不足與缺失；其次期望能夠對中國檢察體制提出具有可行性之 改進方案，以期完善中國的檢察制度。 三、統計分析法 統計分析是指建立在數學科學基礎上的分析方法，以掌握事物總 體的數量特性為目標，因為主要以處理數據的方式分析資料，又稱為 量化分析。而統計分析是一種工具，並非目的，所以研究者必須先確 定自己要由研究的目的與任務來確定統計分析的對象、提綱以及各階 段統計方法的選擇，使統計分析能環繞著研究主題進行。在確定統計 目的後，對蒐集調查資料進行加工整理，使之系統化與條理化，且針 對不同類型之數據必須選用不同之統計方法，最後則依據加工整理之 調查資料進行計算統計值。又如果是進行抽樣調查，在計算樣本值 後，必須對母體特性進行系統推論，從計算出的樣本統計值推斷母體 三束，並進行假設檢定8 。 目前我國探討法律制度、問題之文章，多僅以文獻分析、比較分 析為研究之方法，鮮少利用實證分析之方式，來探討目前中國檢察體 系制度的運作的情形，故本文嘗試輔以資料統計的方式，以期能得出 中國檢察體系的人事、經費及職權運作情形等之實證研究，用以分析 中國檢察體系目前的運作情形，試圖找出目前中國檢察體系制度的缺 失，以作為現在及日後中國檢察體系改革的方向。 四、文字用語說明 我國與中國關於法規條文之稱謂略有不同，依據（2000 年）「立 法法」第 54 條規定：「法律依據內容需要，可以分編、章、節、條、 7 周其華，中國檢察學，第 62 頁，中國法制出版社，1987 年。 8 國立交通大學科技法律研究所編，前揭註 5，第 25 頁。
款、項、目」；而依據我國「中央法規標準法第 8 款規定：「應……冠 以『第某條』字樣，並得分為項、款、目」。申言之，中國與我國就 「項、款」之順序剛好顛倒。本研究為求我國讀者方便閱讀及研究之 用，均係以我國慣用的順序，均係以「條、項、款、目」的順序為之。 此外，本論文引用法條原文時，均冠以符號「」，以區分法條的 原文與論述的語句，併此敘明。
第二項 研究範圍
本文著重在從檢察體系實務運作之角度觀察，來探討現今中國檢 察制度之困境，進而提出改革檢察體系應有之作為、結論與建言，然 而檢察體系對於法律的監督，除了刑事法律監督之外，尚包含民事法 律監督及行政法律監督，故本文僅以刑事法律監督為研究範圍，從而 關於民事法律監督及行政法律監督，則不在本論文研究範圍之內。再 者，本文限縮在以刑事法律監督為中心討論，並聚焦在一審審判之前 刑事法律監督程序，即包括立案、偵查、起訴及一審審判的程序，係 由於目前最容易出現程序違誤處，以及影嚮人民權益最重大環節，均 係在一審審判前的程序，故將本論文聚焦在此部分，以期得能作出有 效性的研究，而不至於使本論文的焦點散漫致無法深度討論，從而關 於二審審判之後的審判程序，以及刑事執行程序的部分，則不在本論 文主要的研究範圍內。第三節 論文的框架設計
第一項 論文架構
為求研究之完整性，本研究擬從宏觀角度出發，將研究內容分為 七章加以深度探討中國檢察體系運作法制之全貌，期使我國學界及實 務工作者對於中國檢察法制的相關法制能有更深之認識。本論文研究 之架構如下： 第一章為緒論，說明本研究之研究背景，使讀者得以了解本論文之研究動機與目的，並對於研究之方法及範圍等作扼要之說明，以利 讀者得知本論文之研究價值所在。 第二章，主要係研究檢察制度的理論。首先，先介紹檢察制度及 檢察官存在的正當性來源，讓讀者先對於檢察制度有一個概略性的認 識，再就中國檢察制度的繼受與變遷的過程，作進一步的分析，同時 並探討中國檢察機關與其他機關間運作時相互的關係，使讀者得以了 解中國檢察機關的運作方式。 第三章，主要在探討檢察權自我定位的問題。本文從討論構架檢 察體具體內容的依據、檢察權的性質概念，以及檢察機關在刑事訴訟 的地位及作用等方式，使得讀者得以認識檢察權實際真正的內涵。 第四章，係在介紹檢察體系配置模式的情況。從中國檢察院的組 職配置架構分析與討論起，並探究檢察官的管理及檢察官在執行職務 時，負有何種的注意義務，並對於檢察機關組職與活動原則，以及檢 察機關的主要權限作深入的探討，以期得知中國檢察體系現行運作的 梗概。 第五章，主要在於探討中國檢察體系，因為自從改革開放以來， 所面臨須要進行改革的背景原因分析，而且由於目前檢察體系因為某 些職務運作制度設計不當或不完備之處，造成無法良善運作檢察職 權，從而對於檢察體系應有之作為，提出改革之分析與研究，以利檢 察體系職權運作的改善。 第六章，則是對於過去檢察體系改革情形的歷程，提出反省與思 考，供作未來深化檢察改革的重要參考，並提出作者的一些淺見，供 先進參考指正。同時對於兩岸檢察機關的性質作簡要性的比較，並對 於兩岸檢察機關互助合作的運作模式加以研究與分析。 第七章為結論，主要係宏觀的回顧先前章節之內容，並試圖指出 中國檢察制度未來改革的建言，及兩岸檢察機關互助合作的藍圖，企 盼能對我國檢察機關未來偵辦案件時提供些許助益。
確立研究範圍 （以刑事法律監督為研究範圍，並以 一審之前的程序為研究重心） 確立研究方法 (文獻分析法、比較分析法、統計分 析法) 文獻回顧 （擬定蒐集關於中國檢察體系現行 制度及相關改革之資料及文獻） 進行資料蒐集 （進行資料、文獻及數據蒐集） 資料整理 （將蒐集之資料、文獻及數據進行 分類） 資料分析 （進行資料統計分析，製作相關統 計圖表） 研究結論與分析 （依資料分析結果作結論與建議） 研究議題的選定 （中國檢察體系之發展與變革）
第二項 研究流程圖
【圖 一-1】論文研究流程圖第二章 中國檢察制度的繼受及法制發展
第一節 檢察制度概念的來源
每個國家的法學各自在不同的歷史文化條件下發展，在受政治經 濟體制的影響，也都有其侷限，因此從法學發展的軌跡與功能的蛻 變，可以看出整個社會的變遷過程9 。而檢察制度的概念，係人類社 會法制文化不斷豐富、法治文明不斷進化的結果，從現代法治角度來 考察，檢察制度與訴訟制度的發展變化息息相關，是訴訟制度科學、 民主發展的成果。由於訴訟文明的不斷進化，以及訴訟制度的不斷健 全和完備，成為推動檢察制度成熟的根本動力。檢察制度作為現代法 治社會中的一項重要司法制度，伴隨著人類社會政治制度和司法制度 的不斷發展與變化而形成。無論是西方國家檢察制度的形成，還是東 方國家檢察制度的確立，都帶有統治階級的政治目的，以及對於訴訟 發展的需求10 。而檢察制度與其他法律制度一樣，一方面具有理論上 的高度抽象性和普遍性，另一方面又與社會實踐緊密相聯。再者，檢 察制度的本質，決定其在司法制度中的職權和作用，主要表現在偵 查、公訴和訴訟監督三個面向，而此三方面在不同國家、不同社會制 度下的表現形式並非一致。英美法系國家檢察機關，一般只享有前兩 項職權，即偵查權和公訴權；而大陸法系的國家檢察機關，不僅享有 偵查權和公訴權，亦享有訴訟監督權。惟在訴訟監督範圍方面則不盡 相同，如法國檢察機關享有對審判權的監督，而德國檢察機關則不具 備此種權利；然而在社會主義國家的檢察機關，特別是前蘇聯檢察機 關與中國檢察機關，不僅享有此三項職權，並且把檢察機關的法律監 督權作為檢察機關根本的權利。 檢察制度係隨著近代資本主義社會產生後而確立，並隨著近代社 9 王文杰，嬗變中之中國大陸法制，第 18 頁，國立交通大學出版社，2008 年第 2 版。 10 劉方，檢察制度史綱要，第 8 頁，法律出版社，2007 年。會的發展而逐漸演進，其產生的原因在於要實現「控審分離」，以加 強國家對違法犯罪進行檢控的作用。而關檢察制度概念的來源，雖然 有學者認為近代人類社會建立檢察制度的歷史事實，最早可溯源自歐 洲11 ，但反對者認為檢察制度係從不同國家的制度衍變而來。由上述 的觀點得知，關於檢察制度起源問題有採「一元論」及「多元論」觀 點。採「一元論」觀點者，認為人類社會的檢察制度，係於近代起源 於西方大陸法系的法國和英美法系的英國，雖然在西方檢察制度具體 起源上存在分歧，但從研究中西法律文化的角度觀察，把檢察制度的 起源，完全歸結於西方近代社會所導致；而採「多元論」的觀點者， 認為人類歷史上所產生的三種類型的檢察制度，即西方檢察制度、蘇 聯檢察制度12 ，以及中國古代檢察制度，不論在歷史背景、社會制度、 產生時期、法治環境和人文理念等諸多方面都相去較遠，此三者之間 不可能存在直接的繼承和沿襲的關係，最多也只是不同法律文化之間 的借鑒，而此三種檢察制度的起源難以歸結到同一歷史淵源，所以將 這種觀點理解成檢察制度起源上的多元論。 從人類社會檢察制度的發展史觀察，開啟檢察制度起源的主要因 素有：一是作為統治階級的法律使者和國家法律的維護人，代表國家 權力和行政權力參與訴訟活動，目的在於維護國家和社會的權益，此 是法國檢察官的前身，即國王（King）和領主（Feudal Lord）參與司 法活動的「代理人」（Agent）的基本職責；二是透過檢察權來監督司 法權，防止司法權的濫用，目的是加強對權利的監督與制約，這項職 權在東方的檢察制度，尤其是前蘇聯檢察制度和中國古代法律監督制 度為典型的代表；三是為實現對司法權的分割與制衡，此可從英國國 王愛德華二世為實行審控分離，而分設大陪審團和小陪審團可證；四 11 曾憲義，檢察制度史略，第 302 頁，中國檢察出版社，1992 年。 12 所謂「前蘇聯檢察制度」，係指前蘇聯在十月革命勝利後，根據列寧的法律監督理 論，建立起來的檢察制度。1923 年前蘇聯成立後，建立聯盟檢察系統，即前蘇聯最 高法院檢察長及其助手，當時聯盟檢察系統與各加盟國檢察系統並非隸屬關係，類 似美國聯邦和州並立存在的兩套檢察系統。於 1933 年 6 月，前蘇聯撤銷蘇聯最高 法院檢察署，而建立獨立的檢察院，根據「蘇聯檢察條例」的規定，前蘇聯檢察院 對各加盟國檢察院工作實行一般性指導。於 1936 年 7 月，各加盟國檢察院從該加 盟國司法系統中分離出來，直屬前蘇聯檢察長領導，直至 1936 年，前蘇聯憲法通 過後，具有前蘇聯特色的高度垂直統一的前蘇聯檢察院正式形成。前蘇聯檢察制度 的主要特點，係將一般法律監督和司法監督與追訴犯罪相結合。
是訴訟制度的不斷進化對檢察制度的要求所致，控辯式訴訟制度的確 立，使檢察官成為三角形訴訟體制中不可缺少的一員13 。
第二節 檢察官存在的正當性
第一項 廢除糾問制度
創設檢察官的主要目的，係要廢除糾問制度，確立訴訟上的權力 分立原則14 。所謂糾問制度15 ，係於中古時期盛行在歐陸的刑事訴訟制 度，由糾問法官一手包辦刑事追訴與審判的模式，有如古代中國包公 的辦案模式。糾問制度深受詬病之處，在於一是因法官獨攬追訴和審 判的權利，並缺乏對法官的監督制衡機制；二是法官自行偵查追訴， 在心理上可能有先入為主的預斷情形。因此，不可能沒有偏頗的嫌 疑，更惶論會有客觀公正的審判；三是糾問法官的調查方法，幾乎係 由警察國家的精神發展而來，而不計代價地窮追猛打被告。因為面對 權利強大但卻不公正的糾問法官，使得被告幾乎沒有招架之力，為杜 絕流弊，遂創設檢察官的制度，目前就是將原來的刑事訴訟改革為偵 查與審判兩個不同的階段，由檢察官主導偵查程序，將原來的糾問法 官的權利，削弱為單純的審判法官，改由控辯式的訴訟模式。而檢察 官偵查的結果只有暫定的效力，至於是否有罪的終局結果，則為審判 階段的任務。創設檢察官後，改為採取「控訴原則」，由檢察官擔任 控方，決定是否提起公訴。基於控訴原則，如無檢察官的起訴，即無 法官的裁判，即所謂「不告不理」的原則。因此，檢察官成為控制法 官裁判入口的把關者，從此法官被局限在被動消極的角色，也因此保 有其作為裁判者的不可或缺的客觀性。所以創設檢察官制度的最重要 13 劉方，前揭註 10，第 10 頁。 14 林鈺雄，檢察官論，第 15 頁，學林文化事業有限公司，2000 年。 15 「糾問式訴訟」（Inquisitor Procedure）是中世紀歐洲大陸普遍實行的一種訴訟形式， 在這種訴訟形式中，無論是否有人提出控告，國家司法機關都有權主動追究犯罪行 為，訴訟中實行有罪推定，不允許當事人在法庭上進行辯論，是封建專制集權的體 現。而「彈劾式訴訟」（Accusatory Procedure）係人類早期的一種訴訟形式，它的 特點是訴訟屬於個人的事情，個人享有絕對的訴訟支配權，國家不主動進行干預， 法官只負居中裁判的責任。目的，即在於透過訴訟分權模式，以法官與檢察官彼此監督節制的方 法，保障刑事司法權限行使的客觀性與正確性16 。
第二項 依客觀法意旨保障民權
檢察官會特別重視保障民權的功能，係由於政治大革命和思想啟 蒙的時代產物，因此檢察官是一刀兩刃的客觀官署，不僅是要追訴犯 罪，更要收集對被告有利的證據，並注意保護被告在訴訟上應有的權 利。所以檢察官既不是，也不該是片面追求打擊罪犯的追訴狂，而是 依法言法，客觀公正的守護人。德國刑事訴訟法學者史密特 （Eb.Schmidt）更指出，「檢察官是國家法意志的代表人，而非政府 的傳聲筒」17 。儘管在 19 世紀時，有人認為檢察官是「君王的耳目」， 但是建立檢察官制度的目的，完全背離君王的構想。由此可知，檢察 官是「法律守護人」，最終是以「法」為準則，也正說明檢察官並非 單純的行政官。於是創設檢察官制度另一個重要的法治國功能，即係 守護法律，使客觀的法意旨貫通整個刑事訴訟程序。而所謂的客觀法 意旨，除了追訴犯罪之外，更重要的是要保障民權18 。所以有學者亦 指出，在現代檢察制度中，檢察官的基本職責是維護國家的法制，主 要採取刑事追訴的手段，同一切破壞法制的行為作鬥爭19 。第三項 擺脫警察國家夢靨
法學大師薩維尼（Carl Friedrich v. Savigny）即德國檢察官制度的
創設人曾云：「員警官署的行動自始蘊藏侵害民權的危險，而經驗告 訴我們，警察人員經常不利於關係人，犯下此類侵犯民權的錯誤。檢 察官的根本任務，應為杜絕此等流弊，並在警察一行動時就賦予其法 的基礎，如此一來，此新創制（指檢察官）才能在人民眼中獲得最好 的支持」20 。鑒於上述創設檢察官制度的重要意義，在薩維尼的名言 一百多年後，德國當代刑事法學者洛克辛（Claus Roxin）亦認為，創 16 林鈺雄，前揭註 14，第 16 頁。 17
Eb.Schmidt, Driz 1957, 273, 275 ff.; MDR 1961, 269ff.; ders., MDR1964,629 ff.und 713 ff. 18 林鈺雄，前揭註 14，第 17 頁。 19 龍宗智，檢察制度教程，第 33 頁，法律出版社，2002 年。 20
設檢察官的目的，自始就是使其作為「法治國的棟樑」（Säule des Rechtsstaates）和「政治自由的支柱」（Stützpfeiler Politischer Freiheit）
21 。在二次世界大戰後，德國著名的聯邦檢察官瓦格納（Wagner）並 指出，「檢察官的創設，是催生法治國並克服警察國家的明顯標誌」22 ， 由此可知，創設檢察官制度的最後一項功能，在於以受嚴格法律訓練 和法律拘束的公正客觀的官署，控制警察活動的合法性，以擺脫警察 國家的夢靨23 。 從以上三點可知，檢察官的職責不僅僅在於對刑事被告的追訴， 還在於「國家權力之雙重控制」。檢察官作為法律的守護人，既要保 護被告免於法官的擅斷，也要保護其免於警察的恣意。於是檢察官制 度自從創始以來，一直就具有處於警察、法官兩種國家權利之間的仲 介性質，這也蘊涵著檢察官在國家權力體系中的基本定位。
第三節 中國檢察制度的繼受與變遷
第一項 檢察制度的繼受
對於中國本身是否存在檢察制度，一直有一定的爭論，有學者認 為中國自古本無檢察制度，1902 年滿清政府與英國簽訂「續定通商 航海條約」中規定：「中國深欲整頓本國律例，以期與各西國律例改 同一律，英國允願盡力協助以成此舉」，可視為中國建立新司法制度， 從西方引入檢察制度的最初線索24 ，由上述觀點，可引申出檢察制度 的概念，係源自於西方法制的歷史。惟持不同觀點的人，雖認為檢察 制度是一個外來概念，但同時又認為作為檢察制度構成之一的法律監 督，在中國的古代即早已產生，即係中國古代的御史制度25 。並認為 21Roxin, DRiZ 1969,385,386; ders., DRiZ 1997, 109f. 22
Wagner，NJW 1963, 8; vgl, auch Roxin, Driz 1997, 109. 23 林鈺雄，前揭註 14，第 16-17 頁。 24 蔣士宜編纂，檢察制度，第 1 頁，中國政法大學出版社，2003 年。 25 所謂「御史制度」，係中國古代封建政治格局中的一種特殊監督制度。由於古代中 國行政司法不分，此種監督機制包括行政監察和法律監督的兩種職權。御史制度起 源於西周，創建於秦朝，一直延續到清朝末期的司法改制，在中國政壇上一直具有 舉足輕重的地位，並發揮重要的政治和法律監督作用。西周時稱作御史，屬於享有
如果從現代政治體制和司法制度來判斷，現代檢察制度係西方法治的 產物26的觀點，顯然係用兩套標準來評判檢察制度的概念，一種標準 係以當代憲政條件下與審判機關相對應而設置，並以追訴犯罪為基本 職權來定位檢察機關，如此檢察制度的核心內容即公訴制度；另一個 標準是從中國檢察制度形成的歷史角度進行考察，認為法律監督無疑 是檢察制度的基本內容之一。還有一種論點認為，人類歷史上產生過 三種類型的檢察制度，即西方檢察制度、前蘇聯檢察制度和中國古代 檢察制度，其他檢察制度則是這三種類型檢察制度的演變或混合形 式。而中國古代御史制度在追訴犯罪、實行法律監督或司法監督方 面，基本符合現代檢察權的標準，可稱為是比較完整的以實現法律監 督為基本職權的檢察制度27 。 中國檢察制度的建立，與前蘇聯檢察制度和列寧的法律監督理論 具有密切的關係，此種狀況係有其歷史上的原因，並與中國在革命時 期長期與前蘇聯社會主義國家的依賴所形成的。中國共產黨建立中國 政權後，即採用馬克思列寧主義的國家學說，尤其是在國家體制的具 體組織上，更是深受前蘇聯制度的影響，在此種理論的引導下，借鑑 前蘇聯的經驗而建立法律監督機關，並創設檢察制度28 。當時的中央 人民政府法制委員會主任，在第一次全國司法工作會議的報告中即強 調：「人民檢察機關，不僅在任務和組織制度方面，應當根據中國的 實際情況來學習蘇聯檢察制度的經驗；而且要在檢察工作方法、作風 和方式上，也學習蘇聯檢察人員的精神」。而且亦邀請前蘇聯的政法 專家，在中國第一次全國司法工作會議的專題報告中，對於前蘇聯檢 察制度的性質和基本原則作介紹，其核心內容是：「檢察機關的主要 任務是擔負維護國家法律的正確實施，應建立黨領導下的垂直統一領 一定監督職責的史官。秦始皇統一中國後設立三公，即丞相、太尉、御史大夫。御 史大夫的助手為御史中丞，負責察舉殿中違法官吏等事宜。御史大夫領導著地方 13 郡的監察官，負責察舉地方違法事宜。御史制度自秦朝確立後，其後歷朝職權和名 稱多有變換，但基本職權沒有改變，並伴隨中國整個封建社會至終。 26 孫謙主編，中國檢察制度論綱，第 5 頁，人民出版社，2004 年。 27 王桂五主編，中華人民共和國檢察制度研究，第 4 頁、第 25-36 頁，法律出版社， 1991 年。 28 溫輝，「中國憲政體制下的檢察權」，國家檢察官學院學報，第 15 頁，2003 年第 11 卷。
導體系；檢察機關具有一般監督與司法監督的職權，是國家法制活動 的一部分；檢察工作與保障人權密切相關，應當樹立人民公僕的執法 理念」29 。透過此種介紹與引進，形成中國學習與翻譯前蘇聯司法制 度和檢察制度的熱潮，使得中國的司法工作者，更瞭解到前蘇聯司法 制度和檢察制度的基本模式。此種意識形態的傾向，係促使中國檢察 制度追隨前蘇聯步入法律監督制度的根本原因30 。
第二項 檢察制度的變遷
現行的檢察制度，係伴隨著中國的成立而建立。1949 年 4 月 1 日，中國在取得政權後，當時的華北人民政府遂發布「為廢除國民黨 的六法全書及一切反動法律的訓令」（法行字第 8 號）指出「國民黨 的法律，是為了保護地主、買辦、官僚資產階級的統治與鎮壓廣大人 民的反抗；反動的法律和人民的法律，沒有什麼『蟬聯交代』可言， 而是要徹底全部廢除國民黨反動的法律」。此即宣示中國不僅在政權 更替之際，如何看待國民政府既有的法律制度體系，亦得知中國在取 得政權後，係採取對於既有法制全面否定的態度。復於同年 9 月 21 日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北京召開，通過「中國 人民政治協商會議共同綱領」（以下簡稱「共同綱領」)與「中華人民 共和國中央人民政府組織法」（以下簡稱「中央人民政府組織法」）， 為建立新中國的政權機構提供法律上的依據，而具有臨時憲法的性質 與作用。按照中央人民政府組織法第 5 條的規定：「中央人民政府委 員會組織政務院，以為國家政務的最高執行機關；組織人民革命軍事 委員會，以為國家軍事的最高統轄機關；組織最高人民法院和最高人 民檢察署，以為國家的最高審判機關及檢察機關」，並於同法第 28 條 規定：「最高人民檢察署對政府機關公務人員和全國國民之嚴格遵守 法律，負最高的檢察責任」31 等組織架構。 之後，由於左派意識的高漲，並經歷文化大革命的毀破後，使得 中國檢察制度的發展產生許多波折，直至 1979 年 7 月 1 日，在第 5 29 張培田，中國檢察制度考論，第 127-131 頁，中國檢察出版社，1997 年。 30 何勤華，「關於新中國移植蘇聯司法制度的反思」，中外法學，第 257 頁，2002 年第 3 期。 31 王桂五主編，前揭註 27，第 57-58 頁。屆全國人民代表大會第 2 次會議通過並頒布第二部「人民檢察院組織 法」，以 1978 年憲法和第 11 屆第 3 中全會精神為指導，在總結法制 建設經驗和教訓的基礎上，著重恢復與完備檢察制度的角度，對於檢 察機關的性質、地位、職權和活動等原則作出全面的規定，使得中國 檢察制度日趨健全。此部人民檢察院組織法對於檢察制度的修正，可 概括分為幾個面向：一、第 1 條規定檢察機關的性質，係國家的法律 監督機關。二、將檢察機關領導體制規定為雙重領導體制，即最高人 民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作；上級人 民檢察院領導下級人民檢察院的工作。同時，地方各級人民檢察院對 本級人民代表大會及其常務委員會負責並報告工作。三、取消「一般 監督」職權，增加對於叛國案、分裂國家案，以及嚴重破壞國家的政 策、法律、政令統一實施的重大犯罪案件的檢察權，並增加對刑事裁 定執行的監督權。四、實行檢察機關的內部民主集中制原則，將檢察 長領導檢察委員會工作改為檢察長主持檢察委員會工作。五、在檢察 機關工作程序、內部機構設置，與檢察人員任免方面，亦作出相對應 的調整。隨著新的憲法和人民檢察院組織法的頒布實施，檢察制度始 真正逐步踏上發展的道路。
第四節 憲法機關－中國檢察制度的必然選擇？
檢察機關的法律地位，係指檢察機關在國家制度與司法制度中的 地位，並反映在與國家體制中的權力機關、行政機關、審判機關等國 家機關間的關係32 ，以及與訴訟當事人的相互關係，及其所具有的基 本功能和作用。所以，對於中國檢察機關的法律地位，可從兩個方面 加以認識：第一是在憲法規定的國家憲政結構中的地位，即在憲政層 次上與國家權力機關、行政、審判機關的關係；第二是在訴訟結構中 的地位，即在司法活動、訴訟活動中與各訴訟主體的關係，包括與公 安、法院及訴訟當事人的關係。以下即分別從檢察機關與公安機關、 審判機關、行政機關、人民大會及共產黨間的關係，以及控辯關係的 32 柯漢民，「檢察改革的法理思考」，人民檢察，第 23 頁，2006 年 10 月（上）。角度，討論檢察機關的法律地位。
第一項 為何將檢察機關定位為憲法機關
一、移植前蘇聯的制度 憲法係國家根本大法，國家體制的構架和國家機關的職權屬性， 均可在憲法中找到依據。對於國家機關基本職權的定位，係憲法作為 國家制度基本大綱的特色之一。有學者指出，在任何一個法治國家， 憲法規範作為社會共同體所選擇的基本共識和最高價值體系，為各種 制度理論的評價提供統一的尺度與標準33 。再者，憲法是民主政治的 法律化，係各種政治力量對比關係的反映，其基本功能之一，即在於 限制國家權力的無限度擴張。而法律監督是憲法基本功能的具體內容 之一，在憲政的總體框架下，檢察機關的權利屬性，在不同權力結構 的國家政權組織中，具有不同的價值衡量尺度。 依據（2004 年）憲法第 129 條規定：「中華人民共和國人民檢察 院是國家的法律監督機關」，即表明檢察機關的憲法定位，與西方國 家三權分立下檢察機關的定位，有明顯的差別。憲法的對於檢察機關 的定位正可以闡明：一是中國檢察機關具有獨立的憲法地位，係由國 家的根本大法所明確規定的國家機關。二是作為國家憲法定位的國家 機關，具有與其他國家機關同等的憲法地位。三是中國檢察機關的基 本職權是實施法律監督，代表國家最高權力機關監督國家法律的具體 實施，是國家的專門法律監督機關34。由於國家法制的統一，首先應 統一在憲法，在憲法之下要統一於法律，而憲法的制定，係根據中國 社會的實際情況所完成的。所以檢察機關法律監督權的依據，係來自 憲法的授權，同時也包括基本法律的規定，既包括實體上行使檢察權 的規定，也包括程序上行使檢察權的規定。因此，對於中國檢察機關 憲法地位的理解，首先必須打破對西方三權分立框架的認識，將檢察 權從西方權力體制中的行政隸屬關係中跳脫出來，才得以認識中國檢 察制度的真實面貌，否則恐會造成對檢察理論和實務運作不必要的誤 33 韓大元，「關於檢察機關性質的憲法本文解讀」，人民檢察，第 15 頁，2007 年第 13 期。 34 劉方，前揭註 10，第 285 頁。解。 至於，是否應將檢察機關定位為憲法機關內35 ，曾有過的不同爭 論。在中華人民共和國成立之初，起草「中央人民政府組織法」時， 關於檢察機關的設置，曾有過兩種不同的意見：一種係主張檢察機關 直屬國家權力機關，而獨立於行政機關與司法機關；另一種認為將檢 察機關隸屬於行政機關。最後，認為應當根據列寧的法律監督原則， 在國家最高權力機關的領導下，設立獨立的檢察機關，並且在中央人 民政府組織法中明確規定之36 。不僅如此，至此之後到 1978 年及 1982 年的憲法修改的過程中，對於檢察機關應否隸屬在國家權力機關，亦 或應隸屬在國家行政機關，也曾有過不同的討論意見，但最後多數意 見認為仍應當遵守列寧的法律監督原則，使得檢察機關隸屬在國家權 力機關下，才有利於其履行法律監督的職責37 。 二、政治體制定位檢察機關的性質 檢察制度能否符合檢察機關的運行規律，取決在該國政治制度在 其設制和發展過程中，對其所屬檢察制度的認可及影響作用。學者盧 梭（Jean Jacques Rousseau）認為：「一切良好制度的這種普遍目的， 在各個國度都應該按照當地的形勢以及居民的性格這兩者所產生的 種種對比關係而加以修改；應該正是根據這種種對比關係來給每個民 族都確定一種特殊的制度體系，這種制度體系儘管其本身或許並不是 最好的，然而對於推行它的國家來說則應該是最好的」38 。 中國採取議行合一的「人民代表大會」制度，在人民代表大會下， 35 在我國，司法制度自清末變法開始全面革新，清光緒 28 年，將清廷六部中的「刑 部」改為「法部」，成為司法行政最高機關。嗣於民國建立以後，將「法部」更改 「司法部」。復於 1928 年，依五權分立原則，成立司法院，下設司法行政部，嗣於 民國 33 年改隸行政院。1980 年 7 月 1 日，為健全司法制度，明確釐清司法權與行 政權的分際，而實施「審檢分隸」，將原隸屬於司法行政部的高等法院以下各級法 院改隸於司法院，將司法行政部改制為法務部，仍隸屬於行政院迄今。參法務部部 史簡介，http://www.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=2961&CtNode=17&mp=001（最後點閱 日期：2009 年 4 月 18 日）。 36 王桂五主編，前揭註 27，第 165 頁。 37 韓大元主編，中國檢察制度憲法基礎研究，第 21-22 頁，中國檢察出版社，2007 年。 38
（法）盧梭著、何兆武譯，社會契約論（Du Contrat Social），第 67 頁，商務印書 館，2003 年。
分別設置行政機關、檢察機關和審判機關，依法行使國家法律賦予的 權利。人民代表大會的地位，凌駕在行政機關、審判機關和檢察機關 之上。在中國的政治制度下，檢察機關與行政機關和審判機關處於平 行的地位，檢察機關的設置，主要係考量國家權力機關實現法律監督 的價值取向，以檢察權來實現國家權力機關的專門法律監督權。由於 人民代表大會制度直接表達人民主權的理論，而人民主權係經由代議 制度39 來實現，但人民代表大會需要設置具體的機關，以行使對國家 和社會的管理，亦必須確保這些機關能按照人民的意願及要求行使國 家權利，以防止權利的懈怠及濫用。因此，為了保障行政權、司法權 和軍事權等權利的合法運行，建立專門的法律監督機關即有其必要。 所以，中國檢察機關的法律監督權，係由國家的根本政治制度所決 定，其權力來源基礎為人民，係經由人民代表大會的直接授權。再者， 從國家政權結構觀察，中國的檢察權為獨立的國家權力，而與其他國 家機關具有不同的國家職權；而且，從權力屬性來看，中國的檢察權 係從屬性的國家權力。參以，從法律職權的角度，中國的檢察權係一 種作為法律監督權的檢察權，此與西方的作為公訴權的檢察權，具有 不同的本質與特性40 。
第二項 與其他機關的關係
一、與公安機關的關係 按照（1996 年）刑事訴訟法第 83 條規定，立案和偵查一直被視 為相當重要的訴訟階段，所不同的是，法律賦予公安機關以偵查機關 的訴訟法律地位及立案偵查權，使檢察機關與公安機關在刑事訴訟中 具有「分工負責、互相配合、互相制約」的關係，而檢察機關的刑事 39 所謂代議制度即係議會制度，亦稱為國會制度。議會制度起源於英國，首先從資產 階級三權分立的基礎上發展而來，係以議會為國家政治活動中心，政府須對議會負 責的政治制度。議會作為國民的代議機關，不僅具有最高國家權力機關的性質，同 時享有立法權和組織、監督政府的權利。18 世紀以來的英國實行的是議會君主制的 典型；而第二次世界大戰後的法蘭西第三共和國、第四共和國是議會制係共和國的 典型。無論是君主立憲制還是民主共和制，其政府實行內閣制的都稱為「議會制國 家」。反之，如係由君主或總統直接控制的政府（無論是否稱內閣），而非對議會負 責的，則係二元制國家。 40 蔣德海，「檢察體制改革須堅持和完善法律監督」，法學，第 125 頁，2007 年第 9 期。追訴權，主要係由兩個方面的職權所構成：一是起訴決定權；二是立 案、偵查監督權。關於偵查權的工作，主要係由公安機關負責行使41， 在檢察機關與公安機關的關係，體制上係採取檢察機關與偵查機關的 模式，所以有論者將偵查權納入警察權的範疇加以敍述，偵檢關係也 被納入到檢警關係的範疇來加以考察42。然而，警察權並非刑事訴訟 法學的概念，偵查權係由警察機關所行使，並非意味偵查權即係警察 權。在法國，追訴職權、預審職權及審判職權，被稱為「刑事司法的 三大職權」。儘管法國刑事訴訟法第 14 條規定，警察機關負有收集證 據的責任，但是警察機關卻不負有評判證據的任務。警察機關僅能在 進行追訴和預審之前的初步追查（Recherché Preliminaries）43 行為， 對證據進行評判，並非警察機關的工作，而係司法機關的職權；即法 律將預審職權、追訴職權及審判職權賦予司法機關，即檢察院的司法 官、預審法官及刑事審判法院，而非賦予警察機關44 。因為警察權在 總體職權上，主要係負責非關於訴訟的行政權，而偵查權事涉刑事司 法權，儘管各國警察機關在某種程度上實際行使著偵查權，惟大陸法 系國家在刑事訴訟法上，並不賦予警察機關有著偵查機關的法律地 位，至多只賦予其「協助偵查」的法律地位45 。 41 在我國，偵查犯罪的工作，亦係由司法警察負絕大多數的責任，然而並非意味檢察 機關不負責偵查犯罪的工作，檢察機關仍具有主導的地位。根據 2007 年全年的統 計資料顯示，各地方法院檢察署的收案總件數為 1,930,026 件，其中偵字案件 404,283 件, 512,629 人。而新收的偵字案件中，由警察機關所移送案件占 69.2%，告訴、告 發、自首占 2.4%，而由其他機關移送偵查者占 21.5%，檢察官主動檢舉偵查者則占 0.8%。資料來源：法務部統計處。 42 陳瑞華，「司法權的性質—以刑事司法為範例的分析」，法學研究，第 15 頁，2000 年第 5 期。 43 在中國，根據刑事訴訟法，「初步調查」與「偵查」存在著實質的差別。初步調查， 僅係對控告、舉報和報案資料的審查，或者根據犯罪的線索展開的初步調查，其意 義在於確定是否立案，決定是否啟動追訴的程序；而偵查，係指立案後的調查及相 關的強制性措施，因此偵查係屬正式的刑事訴訟程序。儘管立案前的初查或調查， 在刑事訴訟法並無正式的地位，然而對於是否決定啟動犯罪追訴程序而言，卻係至 關重要。 44 （法）卡斯東．特法尼等著、羅結珍譯，法國刑事訴訟法精義（上），第 57 頁，中 國政法大學出版社，1998 年。 45 在我國，按照刑事訴訟法第 228 條之規定，偵查權係專屬檢察官，司法警察僅居於 輔助偵查的地位。惟警政署近年來屢屢主張，為符合「改良式當事人進行主義」所 揭櫫的人權保障及令狀主義的意旨，所以應該在偵查階段時，將檢察官與司法警察 機關併列為「雙偵查主體」，擴大司法警察的偵查功能，以提高偵查效率；惟此舉 讓法務部大為緊張，認為此係削權之舉；並有人表示，目前警察的素質仍有待提升，
