第六章 檢察體系的反思與期許
第一節 檢察改革的心路歷程
中國的檢察機關自從 1949 年成立以後，一直遵循人民民主專政 理論與列寧的法律監督思想，並作為人民民主專政的工具之一，惟檢 察制度在文化大革命期間被毀破一空，而自 1978 年重新恢復以來，
檢察機關才開始探索自身的發展方向，尋找應有的制度定位。隨著 20 世紀末經濟體制及政治體制的改革開放以來，檢察制度的改革，
逐漸成為司法改革的重要組成部分。而檢察機關的改革，係以憲法精 神為基礎而進行，並作為法治制度創新及法制發展的重要指標。從檢 察制度的發展軌跡來看，此 30 年間的檢察改革，實現中國檢察制度 現代化發展的過程，而回顧、分析歷來的改革歷程，可得知中國檢察 制度的發展方向，且此刻正進行的改革措施，將深深影響 21 世紀中 國檢察制度的走向。
第一項 檢察改革的過程
檢察改革始終是檢察工作的重要目標之一，而自檢察改革發展的 軌跡觀察，檢察改革主要經歷五個不同的階段：
319 梁新祥，「檢察改革是否孤掌難鳴」，廣西政法管理幹部學院學報，第 13 頁，2000 年第 15 卷增刊號。
一、探索檢察改革時期（1978－1987 年）
在此段期間，係以加強基礎建設、探索工作制度，以及開拓法律 監督領域為內容的探索式的改革，而這些初步的改革方案，主要係以 檢察制度發展方向的問題為主。當時的檢察理論研究，提出「重新研 究 50 年代對一般監督理論的批判」，對於「一般監督」的問題320，並 且擴大檢察職權，增加檢察機關在保障憲法實施方面的監督職權，賦 予其違憲審查權，並削減不屬於檢察機關法律監督權利的職權等論點
321，由此可知檢察機關的定位，係中國檢察制度發展過程中所遇到的 首要問題322。
二、開始檢察改革時期（1988－1992 年）
於 1987 年，中國共產黨召開的第十三次全國代表大會指出，改 革是社會主義生產關係和上層建築的自我改善，係推進一切工作的動 力，加快和深化改革是全黨的重要任務323。根據十三大的精神，檢察 機關係以「檢察體制的改革，是政治體制改革的一個組成部分」此基 礎出發，開始研究檢察改革問題。於 1988 年，最高人民檢察院並提 出「檢察體制改革的設想（草案）」，針對檢察實務運作中產生的法律 監督職權作用發揮的還不充分，法律監督的程序手段不改善、效力不 張的情事，提出以充分發揮檢察機關法律監督職權為中心的改革方 案。在此時期，檢察機關所推行的改革內容包括：建立自行偵查案件 的內部制約機制和加強專門機構的建設、實行「提前介入」公安機關 對重大刑事案件的偵查活動的制度、建立舉報機構、開展舉報工作、
繼續開展對民事行政訴訟實行法律監督的試點和在重點鄉鎮派出機 構試點工作等324。而改革的內容，係以基礎性的制度建設與辦案工作 機制建設為主，具有一定政治上的意義。
320 孫謙主編，檢察理論研究綜述（1979－1989），第 385－386 頁，中國檢察出版社，
2000 年。
321 孫謙主編，前揭註 320，第 379－384 頁。
322 孫謙，檢察：理念、制度與改革，第 37 頁，法律出版社，2004 年。
323
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_697049.htm
（最後點閱日期：2009 年 2 月 24 日）324 孫謙，前揭註 322，第 38 頁。
三、被動檢察改革時期（1993－1998 年）
於 1992 年，中國共產黨召開的第十四次全國代表大會325提出，
建立社會主義市場經濟體制的改革目標，以及對執法工作提出的「要 嚴格執行憲法和法律，加強執法監督，堅決糾正以言代法、以罰代刑 等現象」326的要求，檢察機關並提出了「嚴格執法、狠抓辦案」的總 體工作觀念。於此時期，檢察機關建立法律監督職權的觀念，並展現 務實的價值與被動改革的特徵，其中主要的改革內容有：檢討接受人 民大會監督的制度、以刑法、刑事訴訟法為方向的修改探討檢察權、
檢察職權以及檢察工作程序的改革、健全反貪污賄賂偵查工作機制，
以及結合檢察官法的規定，開始檢討改革工作機構和幹部人事制度，
其中取得重大的成效是，反貪污賄賂工作機制的設立。這些改革與辦 案工作的進行相輔相成，客觀上增強檢察機關的監督效能，使得此時 期的檢察機關偵查制度建設具有長足的發展。但是，以刑法及刑事訴 訟法修改所進行的檢討，反映出改革的被動性，由於檢察機關對於免 予起訴權的大量運用，使得免訴的比例居高不下，因引法學界要求取 消免訴制度。嗣於 1996 年修訂刑事訴訟法，取消檢察機關的免予起 訴權，而縮小偵查的範圍，並加強對公訴權的制約機制等，以突顯出 檢察機關的訴訟監督職權327。於 1997 年，中國共產黨召開第十五次 全國代表大會328，強調要推進政治體制改革，其中明確提出要推進司 法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權 與加強執法和司法隊伍建設的要求。此後，以司法機關為主體的司法 改革始終佔據主導地位，從司法改革的發動、實施，乃至改革內容無 不如此，且司法改革的措施推陳出新329。所以，從 1993 年到 1998 年 的 5 年期間，發生的檢察職權的客觀重大變化，比檢察機關主觀推動
325
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_697129.htm
（最後點閱日期：2009 年 2 月 24 日）。326 參見江澤民在中國共產黨第十四次全國代表大會上的報告「加快改革開放和現代化 建設步伐，奪取有中國特色的社會主義事業的偉大勝利」，中國共產黨第十四次全 國代表大會文件彙編，第 34 頁，人民出版社，1992 年。
327 孫謙，前揭註 322，第 38-39 頁。
328
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_697173.htm
（最後點閱日期：2009 年 2 月 24 日）。329 姜小川，「中國司法改革主體審視」，時代法學，第 16 頁，2006 年第 5 期。
的改革更為鉅大，而且從職權發展來看，此 5 年間的檢察實務運作更 進一步檢討檢察機關法律監督職權的實現途徑，對於檢察制度的發展 具有重要的意義。
四、深化檢察改革時期（1999－2002 年）
於 1999 年，中國召開第九屆全國人民代表大會第二次會議330， 主席團通過憲法修正案，將依法治國的精神制定於憲法條文內。而於 十五大以後，司法改革成為國家政治和法律制度的重大議題，成為檢 察制度改革的強大推力，而此時期檢察改革的重點，係以建立符合檢 察工作特性和規律的管理體制，及以實務運行的機制來深化檢察改革
331。同年，最高人民法院、最高人民檢察院並制定「人民法院五年改 革綱要」、「檢察工作五年發展規劃」332；復於 2000 年，最高人民檢 察院並制定「檢察改革三年實施意見」333，確定六項的改革目標：1 改革檢察業務工作機制，強化法律監督的職能和作用。2 改革檢察機 關的機構等組織體系，加強上級檢察機關對下級機關的領導。3 改革 檢察官辦案機制，全面建立主訴、主辦檢察官辦案責任制。4 改革檢 察機關幹部人事制度、調整人員機構，提高人員素質，實行檢察官、
書記員、司法警察、司法行政人員的分類管理，建立充滿生機與活力 的用人機制。5 改革檢察機關內、外部監督制約機制，保證公正、廉 潔與高效率。6 改革檢察機關經費管理機制，實行科技強檢，為檢察 機關依法履行檢察職能提供物質保障334。而此時期檢察改革的重點，
係以符合檢察工作特點和規律的檢察管理、工作制度和業務工作運行 機制，進行不斷的研究與創新，同時在改革過程中開始出現一些與制 度不協調的問題，並進而引起向檢察理論提出挑戰的情形，但由於部 門間的限制，在國家司法改革的整體設計上缺乏統一的規劃和部署。
330
http://big5.china-labour.org.hk/chi/node/6273（最後點閱日期：2009 年 2 月 24 日）。
331 孫謙，前揭註 322，第 39 頁。
332 姜小川，前揭註 329，第 16 頁。
333
http://www.law-lib.com/lawhtm/2000/14969.htm
（最後點閱日期：2009 年 2 月 24 日）。334 摘自最高人民檢察院第九屆檢察委員會第 52 次會議通過的「檢察改革三年實施意 見」。
五、落實檢察改革時期（2003－迄今）
於 2002 年，中國共產黨召開第十六次全國代表大會335指出，推 進司法體制改革的目標和任務，據此而於 2003 年，中央政法委員會 向中央提出「關於進一步推進司法體制改革的建議的請示」後，中央 政府即對於司法體制改革的指導思想、原則、目標、重點及工作方法 等作出重要指示，並決定在中央政府的直接領導下，成立由中央政法 委員會、全國人大內務司法委員會、政法各部門、國務院法制辦及中 央編制辦的負責人組成的「中央司法體制改革領導小組」，全面領導 司法體制改革工作，如此實際上形成中央政法委員會具體組織領導司 法體制改革工作的情況。於 2004 年 9 月，最高人民檢察院制定「2004 年-2008 年全國檢察人才隊伍建設規劃」，其總體目標是於 2008 年，
檢察人才總量，尤其是高層次檢察人才數量能有較大幅度增加，檢察 人才結構與檢察事務的發展基本相對應，使得人才布局趨於合理，並 期望於 2008 年年底前，在全國各級檢察機關全面推行檢察人員分類 管理，按照檢察機關的職能需要與各類人員的工作特性，將檢察人員 區分為檢察官、檢察事務人員和檢察行政人員，並實行規範化的管理
336。並於 2004 年底，形成「中央司法體制改革領導小組關於司法體 制和工作機制改革的初步意見」，經中央批准後予以實施337。自從 2005 年，最高人民檢察院公布「關於進一步深化檢察改革三年實施意見」
338，並對 2005 年至 2008 年的的檢察改革，進行全面規劃和總體部署 以來，針對容易發生違誤的執法單位和環節，制定與修改審查逮捕案 件的標準、瀆職侵權犯罪案件立案標準，以及扣押、凍結款項等規範 性文件的工作規定，使得檢察改革逐漸進入核心。而且，至 2007 年 3 月為止，全中國已經有 2171 個人民檢察院，實行訊問職務犯罪嫌
338，並對 2005 年至 2008 年的的檢察改革，進行全面規劃和總體部署 以來，針對容易發生違誤的執法單位和環節，制定與修改審查逮捕案 件的標準、瀆職侵權犯罪案件立案標準，以及扣押、凍結款項等規範 性文件的工作規定，使得檢察改革逐漸進入核心。而且，至 2007 年 3 月為止，全中國已經有 2171 個人民檢察院，實行訊問職務犯罪嫌