獨立行使檢察權的制度建構

從現行獨立行使檢察權所面臨的困境，檢察權獨立行使存在著很 多障礙，這些障礙制約檢察權的獨立，導致檢察機關雖在憲法制度有 獨立的地位，但在政治地位上卻側無法獨立，雖在理論上獨立，但在 司法活動中卻無法獨立，因此要排除這些障礙，並建構保障檢察權的 獨立性，凡此種種均須靠檢察改革始能完成。而檢察改革的內容，包 含理念、權力結構、組織機構和制度模式等諸多方面；檢察改革為系 統化轉型的過程，在此系統中，以理念的轉變和革新為先導，以權力 結構的優化配置和組織機構的重組為核心，並以相應制度模式的確立 為載體²⁴⁴。

第一項 優化檢察人事體制

一、改革檢察業務管理模式

如要檢察改革的成效良好，即須改變行政化的管理模式，並設計 出符合檢察工作需求的改革措施。因此，中國共產黨在第十六次全國 代表大會政治報告中談到司法體制改革時²⁴⁵，即指出：「改革司法機

244 傅達林，「憲政視野下的『大司法改革觀』」，法學雜誌，第 87 頁，2006 年第 6 期。

245 此項意見，係江澤民於中國共產黨第十六次全國代表大會報告的第（六）點內提出：

推進司法體制改革。社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義。按照公 正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，進一 步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。從制度上保證審判 機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。完善訴訟程式，保障公民和

關的工作機制和人財物管理體制，逐步實現審判和檢察同司法行政事 務相分離」的觀念。此不僅對宏觀的司法體制改革具有指導意義，亦 對於檢察機關內部的改革具有重要的意義。因為，檢察業務與檢察機 關的司法行政事務相分離的核心，須按照檢察業務的特性為之，以突 顯檢察機關作為國家專門的法律監督機關的特殊性，並確保檢察機關 能夠有效行使檢察權²⁴⁶。惟目前檢察機關由於承繼行政體系的管理模 式，以致於產生許多置礙難行之處，所以須按照下列方式改革行政化 的管理模式：

（一）按照檢察業務特性管理檢察業務

對檢察業務的管理，應當遵循司法規律，充分按照檢察業務的特 性為之。從內部業務管理的角度觀察，檢察機關目前主要的問題，係 以整體素質不高及案件繁重為主。由於目前檢察官的整體素質不高，

以致於在辦案過程中，設置多重的監督機制以防止錯案發生。雖然此 種辦案模式，有利於防止辦案人員以案謀私或辦錯案件的情形，但此 種模式增加辦案的流程，而更加劇辦案人力不足及案件繁重的問題。

而要解決問題的根本方式，即要改革對檢察業務的行政化管理方式，

包括改革案件管理模式與案件監控機制，尤其應根據不同案件類型的 特性，實行不同的案件管理流程，以逐漸淡化檢察業務管理的行政色 彩。

（二）按照檢察業務特性改革內部監督機制

由於現行的監督機制，係以喪失檢察效率為代價，來確保檢察權 正確行使。而且，紀檢監察人員通常對於辦案流程並非熟稔，無法充 分發揮對案件的監督職責，亦難以保障檢察權行使的正確性，因此有 必要對現行的檢察機關內部監督機制進行改革。因此要改革監督的模

法人的合法權益。切實解決執行難問題。改革司法機關的工作機制和人財物管理體 制，逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離。加強對司法工作的監督，懲 治司法領域中的腐敗。建設一支政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的司法 隊伍。

http://www.bdpf.org.cn:82/gate/big5/www.bdpf.org.cn/ztbd/sywghzt/ckzl/2551.htm（最

246 張智輝，前揭註 154，第 353 頁。

式，即要改變案件的督察制度，並設立案件督察部門²⁴⁷，作為負責處 理案件督察與違法亂紀行為的工作。其主要負責受理與查處對於檢察 人員的各種申訴事項、對辦案過程的檢查督促，以及對辦案人員辦案 品質的考核評定等工作，並實行案件品質考核、跟蹤監督與申訴審查 相結合的監督機制，以防止檢察權的不當行使和濫用。其次，案件督 察部門的主要職責，係對行使檢察權的情況進行監督，即對辦案行為 的合法性進行審查，所以督察部門的工作人員本身應具有豐富經驗的 檢察人員，瞭解檢察業務的內容，並熟悉相關的法律規定，才得以瞭 解辦案過程中容易出錯的環節。再者，案件督察部門須與辦案部門互 不隸屬，才能有效地發揮監督的職責，且督察部門有權瞭解辦案部門 所辦理案件的情況，辦案部門和辦案人員並有配合的義務，並如實提 供之。最後，使案件督察部門為唯一對檢察業務人員進行考評的單 位，並使檢察業務人員將所有精力放在案件處理上，而不會因接受其 他任務而怠惰主要業務，也無須時時顧及其他部門成員對自身的觀 感，使得辦案人員可以排除其他干擾，不致於因其他人員利用考評的 影響力，而干預所偵辦案件的結果。

（三）實行檢察業務與行政事務相分離的制度

檢察機關的主要業務係檢察業務，檢察機關唯有確實履行法律賦 予的職責，作好檢察業務的工作，才符合人民對檢察機關所應盡法律 監督的期待。但在現今情況，檢察機關的行政事務管理部門較為分 散，並經常性地向業務部門交辦事務工作，使得檢察業務部門在行政 管理事務方面耗費諸多時間，以致難以集中精力進行檢察業務的活 動。因此，檢察機關的工作部署及人力物力的運用，應該集中在檢察 業務上，其他事項均應以檢察業務為中心而運作，而非將業務部門及 其他檢察人員，以行政管理部門為基準點而工作，讓行政管理事務永 遠成為檢察機關的重心所在。

247 有學者認為此種部門，可以從改革現有紀檢監察部門的職責範圍和人員結構來實 現，也可從簡化業務管理部門後，空出的機構人員來擔任。參張智輝，前揭註 154，

第 357 頁。

（四）確立檢察業務為最優先的目標

實行檢察業務與檢察機關行政管理事務相分離的宗旨，係保障檢 察機關能夠集中精力以履行法律監督職責。因此，檢察機關的行政管 理事務和行政管理工作內容，應以檢察業務和檢察機關發展的需要，

而非淩駕於檢察業務之上。行政管理部門及人員應調整自己的定位，

避免讓行政管理成為檢察業務推展的阻力，使檢察機關的行政管理事 務，真正為檢察業務與檢察機關的發展而服務。總言之，要把檢察院 定位在不同於其他國家機關的法律監督機關，即須把改革行政化管理 模式作為檢察改革的切入點，確實按照檢察機關履行法律監督職責的 要求及其特性來設置檢察機關。

二、效率配置檢察人力制度

現行檢察機關的人事制度，採用行政級別管理的方式，此種體制 導致檢察官管理的法治化程度較低，使檢察官的管理難以形成穩定的 管理體制。所以，如要以符合檢察特性的方式，對檢察機關進行科學 的管理，則應改變統一適用行政級別的管理模式，建立以職位分類為 基礎的檢察人員分類管理制度，以解決檢察人員管理過度行政化的問 題²⁴⁸。

（一）以職位分類為基礎的檢察人事制度

檢察官的主要業務係辦理案件，因此對檢察官的管理和考評，應 透過檢察業務考核，包括對其的專業知識、辦案能力、辦案數量和品 質等方式來進行，而非對其平日的言行舉止，經由政治性的考評和民 主評議的方式為之²⁴⁹。而且，要實現檢察官的科學分類管理，必須從 體制上突破套用行政級別管理檢察官的模式，合理設定獨立於行政級 別的檢察官等級序列，使之真正符合科學管理檢察官組織的實際需 要。再者，檢察官的晉升和待遇，應當經由檢察官等級來解決，而非 透過行政職務的方式解決，且應設置獨立的檢察官薪資職級表。在實

248 王正海、張曉，「檢察人員分類管理改革之思考與建議」，人民檢察，第 54 頁，

2007 年第 20 期。

249 張智輝，前揭註 154，第 359-360 頁。

行職位分類、檢察官的等級與職位相對應的制度下，檢察官的資歷與 貢獻度，應當表現在薪資等級和職級的晉升上，而非檢察官的職位和 等級的晉升，因此，每個檢察官等級應當對應相當的薪資等級和職級 上，使得檢察官在同一職位和等級上待遇能夠逐步提高²⁵⁰，把優秀的 辦案人員吸引到辦案的第一線工作。

（二）對檢察人員進行分類管理

按照檢察官第 2 條規定，檢察機關中的檢察長、副檢察長、檢察 委員會委員、檢察員及助理檢察員，均屬於檢察官，惟這種配置情況 不利於司法資源的有效運用，並阻礙檢察改革的進程。而且，龐大良 莠不齊的檢察官人力，既不便於檢察機關的管理，也不利於檢察官獨 立行使職權。所以，檢察官人力必須保持量少質優，盡力培養品學優 良的精英化檢察官，並在此基礎上充分授權，讓檢察官行使法律所賦 予的職權。再者，檢察權係一種融合司法性和行政性屬性的混合性質 的權利，因此在具體運用的過程中，必須滿足司法權和行政權運行機 制的內在要求，效率地配置檢察機關人力。因此，應當按照檢察機關

按照檢察官第 2 條規定，檢察機關中的檢察長、副檢察長、檢察 委員會委員、檢察員及助理檢察員，均屬於檢察官，惟這種配置情況 不利於司法資源的有效運用，並阻礙檢察改革的進程。而且，龐大良 莠不齊的檢察官人力，既不便於檢察機關的管理，也不利於檢察官獨 立行使職權。所以，檢察官人力必須保持量少質優，盡力培養品學優 良的精英化檢察官，並在此基礎上充分授權，讓檢察官行使法律所賦 予的職權。再者，檢察權係一種融合司法性和行政性屬性的混合性質 的權利，因此在具體運用的過程中，必須滿足司法權和行政權運行機 制的內在要求，效率地配置檢察機關人力。因此，應當按照檢察機關