第五章 我國金融科技監理沙盒制度之檢討
第二節 我國制度之檢討
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第二節 我國制度之檢討
第一項 市場面：FinTech 3.0 之市場條件
考察我國行政機關公布之政策資訊，雖沒有可類比於英國政策制定過程時 的市場調查相關資料，但從我國金融科技發展策略白皮書本文，仍可約略觀察 到主管機關對我國市場狀況之認識的些許端倪。例如：白皮書本文中「政府支 持」之段落338，即寫道：「在金融科技發展相對成熟的地區（如：歐美國家）， 政府著重於『策略、法規』，以『引導』產業發展；在剛起步的地區，政府則應 參與整個生態系統，規劃產業發展政策，營造易於經營商業環境與用地，提供 賦稅優惠、放寬國外人才引進等投資獎勵措施。」
有趣的是，該政策並未明確指出我國是否屬於「金融科技剛起步的地區」， 但從本段前後文判讀，基本上可以確定我國並非「金融科技發展相對成熟的地 區」，若再加上過去「數位金融 3.0」政策，以及目前政府實際執行時扮演之父 母官角色，大致可以確定我國金融科技環境仍在FinTech 3.0 的前期（或不到）。 換言之，我國國內市場中，至今尚未出現具足夠市場力量的「非金融業者」對 政府與現有金融機構施壓，以致有法規調整的動力與急迫感。然而，出現在國 外的金融科技獨角獸多半是跨越疆界地在搶食全球市場，故金融科技法規與投 資環境的建置與發展仍是迫在眉睫的問題。
此外，從市場公眾認知的角度而言，我國既有的金融環境除了透過法律、
法規命令、公會自律規範建立綿密的監理架構外，金融消費者的習慣也仍趨於 保守，是故整體金融市場並沒有出現「市場對於金融機構之信賴度遠低於網路 科技業者」的威脅，換言之，我國的市場環境與監理沙盒被催生時的市場條件 有相當大的落差。因此，本文以為，若我國有意扶植金融科技新創業者，相較 於原版沙盒中為了使發展具一定成熟度的新創業者得以進行市場測試而設立的 法規豁免功能，更需要花時間在沙盒前身機制的規劃——即創新育成、法規諮 詢輔導的管道或法規修正委員會之建置。申言之，我國應參考其他國家之制度 發展脈絡，先花足夠時間確認國內的市場現況和需求，進而提供新創業者有利 其在地發展、同時能接軌國際的法規環境，後續再針對輔導諮詢過程中所產生 的需求，來設計取得執照前的市場測試機制。若現階段就把創新政策的焦點集 中在監理沙盒機制內部運作之相關立法，其實有些操之過急。
338 金融監督管理委員會（註 312），頁 10-11。
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第二項 政策面：政策之連貫性
仔細觀察我國「金融科技發展」與「金融科技創新」政策，可發現此二者 之推動脈絡存在一隱形的斷層——即我國「金融科技發展政策」還在致力於鬆 綁如裹腳布般龐雜的法規；而「金融科技創新政策」卻期待培養出能翱翔國際 的實驗計畫。此間弔詭之處在於雙管齊下的政策，宛如要求小腳尚未完全得到 解放的社會能出現女子奧運金牌選手，實有趕鴨子上架之嫌。
此外，從前文各國法規政策之脈絡分析可以觀察到，「疊代式」的政策制定 實為當今各國政府所必須發展的治理能力（如我國即有推動「滾動式修法」一 詞339），「政策之連貫性」在面對此波金融科技監理議題時也因此更顯重要。然 而，觀察我國監理沙盒的制度發展脈絡，可發現其中有許多政策與法規執行不 連續甚或斷裂的痕跡，例如：2016 年政策白皮書中提出的金融科技法規調適會 議未被具體執行，取而代之的監理沙盒機制，也多把資源聚焦於金融科技創新 實驗機制（即監理沙盒）的建置與運作，至於真正與金融科技發展、輔導與協 助之相關子法如《金融科技發展之輔導及協助辦法》反而較晚才被訂定。
再進一步考察過去政策斷裂的可能原因，本文觀察到，FinTech 3.0 市場崛 起的這幾年，恰逢我國金融主管機關首長因面臨更換而頻繁異動的時期（表 17）。 易言之，在機關首長不穩定的前提下，要期待主管單位能持續且有效地推動相 關政策，並就其執行結果加以檢討、修正，實有違背常理之虞。此情形雖未必 屬常見之事，仍希望於研究中呈現此資訊，以供未來研究參考。
表 17 2014 年後之歷任金融監督管理委員會主任委員
任職期間 任期長度 主任委員
第8 任 2013.08.01-2016.01.31 30 個月 曾銘宗 第9 任 2016.02.01-2016.05.19 3.6 個月 王儷玲 第10 任 2016.05.20-2016.10.02 4.5 個月 丁克華 第11 任 2016.10.03-2016.10.26 24 天 黃天牧（代理）
第12 任 2016.10.27-2017.09.07 10.3 個月 李瑞倉 第13 任 2017.09.08-2020.05.19 32.4 個月 顧立雄 第14 任 2020.05.20 - 迄今 - 黃天牧
資料來源：金管會金融史料陳列室340，本研究彙整
339 區塊客，STO 規範諸多限制，余宛如呼籲金管會「滾動式修法」，
https://zombit.info/blockchain-legal-forum-sto/（最後瀏覽日：2020/07/20）
340金管會金融史料陳列室，金管會主任委員，https://tinyurl.com/y7sp6r9q（最後瀏覽日：
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第三項 行政面：主管機關現有資源與角色衝突
從我國監理沙盒主管機關之角色定位來看，金融監督管理委員會之成立宗 旨（組織法第一條）即與監理沙盒宗旨不盡相符，是故須重新審視主管機關金 管會於我國「金融科技創新與發展」所「能」扮演之角色。
根據《金融監督管理委員會組織法》第 1 條之規定：「行政院為健全金融 機構業務經營，維持金融穩定及促進金融市場發展，特設金融監督管理委員會。」
換言之，既明文以健全金融機構業務經營為出發，主管機關不免在制度訂定時 加重監理標準，以確保穩定，此與其他國家受金融海嘯影響後，發展出鼓勵市 場革新與競爭的思維模式有所不同341。舉例來說，從 2016 年之金融科技發展 策略白皮書中可以觀察到，在我國主管機關的視角中，只有「創新人才」而無
「未經授權之業者」342。申言之，我國政策中有被提及之最接近英國政策「非 金融業者」的角色，應屬「與金融機構建立合作夥伴關係的第三方服務提供業 者」；此外，對於創新人才提供創新金融服務方案的建議管道，也再次強調「與 政府及金融機構的合作關係」。
簡單地說，我國主管機關對於金融科技發展的想像，自始便期待是透過「金 融機構與非金融業者」之結合，來達到金融科技創新的政策目標。既然以鼓勵 跨業合作為目標，便可大膽假設由金管會所提出之監理沙盒制度設計，自始就 不利於非金融業者（特別是新創業者）單獨申請。
另外，從行政資源的角度觀察，根據《金融監督管理委員會金融科技發展 與創新中心設置要點》，我國創新中心之人員皆為兼任的無給職，若再結合上 述維持金融穩定與促進市場競爭等監理思維的價值衝突，可以想見我國金管會 之監理人員若要認真達成各項目標，將承受不斷切換立場、價值分裂等超乎常 態標準的巨大壓力。
進一步分析我國主管機關之年齡分布，若以「數位移民」與「數位原住民」
之概念分析之（即以1980 年作為分水嶺），可發現數位原住民於我國主管機關 之占比約為30%，若再參考過去金融科技諮詢委員之年齡分布（附件六），以 及用一般科層組織升遷之運作模式，去推測現行創新中心之人力現況343，大致
2020/07/20）
341 谷湘儀（註 155），頁 12。
342 金融監督管理委員會（註 312），頁 125-126。
343 金融科技創新中心組織圖，本研究圖 14，頁 99。
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可推估我國金融科技創新之總體政策規範決策單位應仍以數位移民為多數。
參考英國與新加坡皆有藉由組織架構將金融穩定與金融創新兩個價值加 以區分，在人力資源有限的情況下，建議我國在政策討論時可以在人員總數不 變的現制中，提升委員組成之世代多元性，讓不同世代的分布更加平均。
表 18 金管會及所屬各局年齡統計分析 本會及所屬各局年齡統計分析
29 歲（1990）以下 4.23%
30 至 39 歲（1980-1989） 26.17%
40 至 49 歲（1970-1979） 36.23%
50 至 59 歲（1960-1969） 30.74%
60 至 65 歲（1950-1959） 2.63%
註：平均年齡約45 歲（1974）
資料來源：金管會官網344，本研究重繪
第四項 法制面：制度工具之選擇與法律體系之脈絡
若以廣義的角度解釋我國之「監理沙盒機制」，可將其分為「盒內」的金 融科技創新實驗機制（即狹義的「監理沙盒」），以及「盒外」的諮詢輔導與協 助等相關配套措施。就創新實驗機制而言，我國所採取之法規工具是透過設立 專法的方式，建立具有法規豁免功能的沙盒內部架構，並以行政規則、專法授 權之子法等，設置行政單位（即金融科技發展與創新中心）負責實驗機制的運 作以及相關諮詢輔導等「盒外」措施之執行。此外，我國金管會也根據實驗條 例第 18 條及《金融科技發展之輔導及協助辦法》第 15 條規定，輔導金融總會 設置金融科技創新園區（FinTechSpace），提供市場金融科技創新的研發環境，
並依使用者付費原則，採會員制收費方式。
值得注意的是，我國現行沙盒制度之目標使用者雖為有創新實驗需求的金 融業與非金融業者，但在尚未引進監理沙盒之前，我國金融業者已可透過向主 管機關申請「試辦」的方式，嘗試其欲實施之創新業務。誠如前述，隨著監理 沙盒正式開放各方業者進行申請，主管機關也逐漸在受理案件的過程中，意識 到業務試辦制度化的需求——即金融業者若欲進行金融科技創新實驗，可以直 接藉由試辦制度，更快速的展開其創新業務。因此，金管會於 2019 年便開始 陸續訂定銀行、保險、證券期貨等金融業申請業務試辦作業要點，使金融機構
344 金管會人力配置，金融監督管理委員會，https://tinyurl.com/ybp5m79h（最後瀏覽日：
2020/07/20）
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教育 FinTechSpace學校機構、企業顧
345 產學合作金融監理沙盒模擬器，http://www.ftrc.nccu.edu.tw/wordpresseng/?page_id=5700（最 後瀏覽日：2020/07/20）
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從表 19 中可以觀察到，監理沙盒在我國之眾多制度工具中，扮演著承上 啟下的轉運站角色。換言之，本文以為，監理沙盒於我國法制架構中的定位，
從表 19 中可以觀察到，監理沙盒在我國之眾多制度工具中，扮演著承上 啟下的轉運站角色。換言之，本文以為，監理沙盒於我國法制架構中的定位，