第二章 監理沙盒之制度沿革
第二節 金融監理新途徑——監理沙盒
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第二節 金融監理新途徑——監理沙盒
第一項 金融科技監理沙盒
金融科技監理沙盒，係指監理機關允許符合資格之金融科技新創事業於特 定期間、對特定數量之受試者測試其新種商品或服務之機制。
換言之，金融科技監理沙盒乃政府所創造的安全空間，讓新創事業得以測 試其創新之產品、服務、商業模式或通路之可行性，而無需立即承擔一般違反 相關金融監理法規之責任159。
沙盒（sandbox）在英語中有啟蒙之意，即提供孩子一處能發揮想像力的空 間，使其在該場域內能盡情創作、實驗但又不會對外界造成破壞。就上述角度 觀之，沙盒可被視為一具備風險隔離作用的實驗保護機制，是故在以實驗為發 展基礎的科技業中，沙盒一詞的使用早已行之有年，指藉由一安全機制（即沙 盒），為執行中的程式提供隔離環境，使工程師在不阻礙整體系統運作的安全 環境中測試新程式。
為回應科技所推動的市場速度，英國所提出的金融科技監理沙盒，便具有 同樣的概念，即藉沙盒制度訂定安全界線，使業者能在特定之範圍內測試新的 金融科技，即使發生問題仍不會損及整體金融市場之健全。換言之，透過監理 沙盒法規之制定，建立一具備風險隔離作用的實驗保護機制，並讓業者與監理 機關在此一高度互動合作的環境中，共同了解、溝通、解決即將面臨之法規議 題。
一般而言，多數沙盒皆有相似的運作模式，如下頁圖 3160：
159 張冠群（註 11），頁 5-6。
160 圖表參考 Imran Gulamhuseinwala, James Lloyd, Keith Pogson, Jan Bellens, As FinTech evolves, can financial services innovation be compliant?, Ernst & Young Banking Agenda Issue 2 (2017).
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圖片來源：Ernst & Young Banking Agenda Issue 2 (2017)，本研究翻譯並重繪
僅允許在協議條件範圍內 進行之測試享有法規豁免
監理者針對業者提案進行 審查，並決定其是否合格 申請階段 Application phase
欲參加沙盒，需繳交項目如下：
準備階段 Preparation phase 經獲准進入沙盒之後：
實驗階段
Experimentation phase
實驗界線達成協議之後：驗證階段 Validation phase 實驗完成後：
Product Launch
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第二項 監理沙盒制度之特徵
就本質而論，監理沙盒是一種監理者為達其特定治理目標所設計的治理
「架構（framework）」，而搭建此架構之可用建材包括法律、行政規則、行政指 導、契約等制度工具。至於此架構主要之創新處，是藉著有別於以往的制度程 序，扭轉監理者傳統的行為模式，進而打破過去監理機關與市場業者多以垂直 互動為主的對話習慣，重新建立一個有利雙方水平溝通的平台。
換個角度來觀察，前文既已從歷史中發現：金融監理架構和策略會隨著科 技進步所推動之市場改變而改變，那麼監理沙盒顯然是當代監理者面對新一代 科技創新帶動之市場改變所作的初步具體調整。因此，既然此架構是對於科技 變動的「回應」161，則不難在監理沙盒制度中找到許多當代科技創新的新興概 念，如：「平台模式」與「疊代式」這兩大本文所歸結的法規政策訂定過程。
本文認為，「平台模式」與「疊代式」政策訂定過程各自回應FinTech 3.0 的兩大議題：「新進入者」與「速度」。申言之，監理者藉由「平台」的建立與 非金融業者進行資訊交換，並透過平台模式所能達到的連結、協作與創造功能，
解決市場新進入者的監理議題；「疊代式」的法規政策訂定過程則是參考軟體 開發中「疊代式開發方法（iterative development）」的概念162，增加法規政策調 整的靈活度，使制度策略改變過程中所帶來的風險能被有效控制。
截至目前，雖然尚未有清楚的證據顯示監理沙盒得以對市場生態帶來轉化 性的影響163，惟此制度於國際間日益普及的態勢，已足夠作為吾人了解金融監 理者與創新業者為何選擇該制度、以及如何使用其作為監理工具的原因164。
根據前述，本文從監理沙盒制度的特性中歸納下列三項特徵，以期能進行 更具體的討論：
161 Bromberg L., Godwin A., and Ramsay I., Fintech sandboxes: Achieving a balance between regulation and innovation, Journal of Banking and Finance Law and Practice 28.4: 314-336, 2(2017).
162 「疊代式開發」是一種相對於傳統「瀑布式開發」的軟體開發過程。「瀑布式開發」方式是 採取具有預測性的設計流程，如同瀑布一樣由上往下，建立一套嚴謹、標準的開發程序，其優 點為清楚的階段劃分，易於分工及責任歸屬；缺點是各階段劃分完全固定，線性的開發模型使 開發成果要到程序末期才能檢驗，從而增加開發風險，且難以因應用戶需求做調整。「疊代式開 發」則彌補了傳統開發方式中的弱點，可增加開發程序的靈活度。在疊代式開發方法中，整體 工作排程被切分為一系列短期、有固定時間長度的小專案（如2-4 週），並將其稱為一系列的
「疊代」。每次疊代則包括需求分析、設計、實現與測試。在各個疊代結束時，開發者將專案的
功能片段示範或交付給利害關係人，讓他們能夠使用這些特性並提供建議與意見。這種方法可 以在需求被完完整地確定之前就啟動開發工作，並在疊代過程中透過用戶的回饋來細化需求，
進而開始後續的疊代。參考自IBM Knowledge Center, https://tinyurl.com/y955t2a4。
163 Greg Chen, What Should We Realistically Expect from Regulatory Sandboxes?, CGAP Blog (Oct.
30, 2017), https://tinyurl.com/ydxqkuta（最後瀏覽日：2020/07/20）
164 Sharmista Appaya, Ivo Jenik, Running a Sandbox May Cost Over $1M, Survey Shows, CGAP Blog, (Aug. 01, 2019), https://tinyurl.com/wnt3ga5（最後瀏覽日：2020/07/20）
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一、 市場導向——企業型政府（Entrepreneurial Government）
根據國際非營利組織扶貧協商小組（Consultative Group to Assist the Poor, 簡稱 CGAP）165於 28 個國家中 31 個監理機構所進行的調查，有近 85％的 監理機構表示，其設立監理沙盒或其他創新促進機制的動機，是為了跟上市 場並了解新興創新技術166。換言之，對多數監理者而言，監理沙盒是主管機 關主動接觸潛在制度使用者的監管手段，目標則是讓各種業者都有接觸金融 主管機關的機會，以取得政策訂定與制度設計所需之市場資訊。以最早創設 監理沙盒的國家——英國為例，其主管機關於制度設立前便進行了長時間的 資訊蒐集過程，有別於傳統公共政策由上而下的推動程序，英國金融主管機 關以更近似於企業推出產品或服務前的「市場調查」方式，不斷與潛在的受 管業者互動以及溝通協商。
從 行 政 學 的 觀 點 來 看 ， 監 理 沙 盒 之 制 度 理 念 極 具 「 企 業 型 政 府
（entrepreneurial government）」的色彩。申言之，「企業型政府」是公共行政 領域中「新公共管理」學派的核心理念之一，也是近代各國行政革新或政府 改造過程中，常被學界與實務界引進作為論述改革方向和重點的基礎。該名 詞源自1992 年歐斯本（David Osborne）和蓋伯勒（Ted Gaebler）出版的《新 政府運動》（Reinventing Government）一書167，兩位作者將此詞彙用來描述 美國各地正萌芽發展的新政府模式，並彰顯這些公家機關，都能發揮如法國 經濟學家賽伊（Jean. B. Say, 1767-1832）所強調的「企業家精神」，時時採取 新方法來運用資源，以提升其效能和效率168。此外，歐斯本和蓋伯勒也提出 企業型政府的十項原則：政府能發揮領航功能、授權且鼓勵社區參與、運用 競爭概念以追求效率、以目標和任務為導向、注重產出與成果而非投入、發 揮顧客導向、注意開源勝於節流、未雨綢繆並注重事先防範、授權地方政府 與當地機構，以及運用市場機能鼓勵民間扮演過去政府的部份角色等169。
再回顧催生出監理沙盒的時空環境以及制度設立之核心理念，政府單位 於此機制中所扮演的角色，除了強調創新並運用競爭概念以追求市場效率，
也有清楚的專案目標和任務，此外更是發揮顧客導向的精神進行長時間的市 場調查，希望透過建立事前溝通的管道以防範市場的潛在風險等種種作為，
可謂與「企業型政府」之概念不謀而合。
165 CGAP 成立於 1995 年，為世界銀行與 30 多個公部門和基金會協助成立，旨在藉由促進普惠 金融改善貧窮問題，使人人都有權透過金融服務抓住機會並建立生存能力。
166 Sharmista Appaya, Ivo Jenik, supra note 164.
167 DAVID OSBORNE, AND TED GAEBLER,REINVENTING GOVERNMENT:HOW THE ENTREPRENEURIAL SPIRIT IS TRANSFORMING THE PUBLIC SECTOR (1992).
168 蕭全政，企業家精神與新政府運動，國立台灣大學政治科學論叢，第 9 期，頁 363（1998 年 6 月）。
169 DAVID OSBORNE, AND TED GAEBLER supra note 167.
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二、 頻繁溝通——高度資源密集（Highly Resource Intensive）
隨著科技產業中的軟體開發過程逐漸由線性的「瀑布式開發」轉為更具 彈性的「疊代式開發」方式，市場更新的邏輯也從「較長時間間隔、一次性 大幅的改變」，演變為「較短時間間隔、一系列持續且微量的調整」。申言之，
當受監管市場以疊代方式不斷更新演化，為了保持與時俱進的監理能力，監 理者勢必要調整政策更新的時間間隔170，效法疊代式開發的思維模式，將總 體政策切分為一系列短期、有固定時間長度的專案型政策，且各專案皆包括 需求分析、設計、實現與測試，並在各專案政策結束時，讓利害關係人能夠 提供建議與意見，進而在制度政策的疊代過程中透過其回饋來細化需求，接 續啟動後續之制度修正。
顯而易見地，前述治理模式需要頻繁且大量的溝通，而監理沙盒便是監 理者為達此目標所設立的互動平台，惟此機制得以有效運作的前提尚包括充 足的監理資源。申言之，監理沙盒是一種「高度資源密集（highly resource intensive）」的監管機制。CGAP 之調查即顯示，越是活躍並連結於金融社群 的監理沙盒，其政府所投入的人力資源與資金也越多171。又按前述調查報告，
各國監管機構所投入之人力資源存在很大的差異，從1 到 25 名全職員工不 等，且有近四分之三（73％）的受訪者是利用內部資源而不是新員工。至於 專用於此的財政資源也不一而足，從25,000 美元到超過 100 萬美元不等172。 毫無意外地，沙盒預算最高且全職員工最多的司法管轄區所受理的實驗數量
各國監管機構所投入之人力資源存在很大的差異，從1 到 25 名全職員工不 等，且有近四分之三（73％）的受訪者是利用內部資源而不是新員工。至於 專用於此的財政資源也不一而足，從25,000 美元到超過 100 萬美元不等172。 毫無意外地，沙盒預算最高且全職員工最多的司法管轄區所受理的實驗數量