第二章 文獻回顧
第一節 我國國會助理制度之沿革與現況
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第二章文獻回顧
本章，就我國針對「國會助理」之研究相關文獻進行整理，藉由歷年文獻研究的 軌跡，來尋找出我國歷年「國會助理」之研究脈絡。
第一節 我國國會助理制度之沿革與現況
一、我國國會助理制度之沿革與現況
於西方國家之中，國會助理的發展與行政權的快速膨脹有著密切關係。
因為立法機關要想執行監督制衡行政部門的功能，勢必需要相當人力的運用，單 靠議員本身，恐怕是分身乏術。以我國而言，早期國會呈現監察院、國民大會以 及立委院三權並存的態勢，當時並沒有立法委員公費助理編制，國會議員如本身 需要，需自掏腰包聘請助理協助處理公私事宜，之後隨著立法權的膨脹，立法委 員職務越來越顯得重要，是以單指國會之立法院以及特指立法委員助理之國會助 理概念逐漸形成，我國之國會助理制度並於 1992 年正式法制化。
是以按我國立法委員公費助理制度之「薪資發放」的歷程來分析，田 麗虹將其分為三個階段：第一階段「無名無份時期」（1985 年前）、第二階段「有 份無名時期」（1985 年至 1992 年）以及第三階段「有份有名時期」（1992 年至今）
（田麗虹，2001）。
表2-1 我國立法委員公費助理制度之沿革
階段 年代 助理制度變遷 制度內容 無名無份 早期 無國會助理的編
制
除了國會無助理編制外，也無 預 算 補 助 立 法 委 員 助 理 的 薪 資，國會助理由國會議員自掏 腰包聘用。
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資料來源：田麗紅，2001、許陳偉，2009、洪雅婷，2014、自行整理
(一)、無名無份時期
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相關議題的發展，國民黨隨後即邀請研擬小組成員與黨團重要幹部進行協商，並 決定在立法院內成立「立法委員助理制度研議小組」，成員由各委員會各推派一 名召集委員共同組成，以進行對「助理制度」的討論及相關法案的草擬。研議小 組對「助理制度」的設計，依然受到當時「三個國會」體制的限制，因此，仍傾 向在委員會內集中設置立法助理，至於立委個人助理部分，則有「補貼每位立法 委員每位一定數額之津貼，由個別委員自行依需要聘僱助理」的建議（萬秀娟，
2005）。
民國 74 年，在「集中設置」、「個別補助」及「三個國會視需要程度設置 先後次序」的原則下，由立法院及監察院先行實施「助理研究補助費」制度，補 助費為一萬五千元，由立、監委自行聘任，同時擬增聘約三十位的法案研究員，
在審酌各委員會實際工作量的前提下妥為分配，從事法案研究與立法協助。同年，
立法院亦通過國代助理補助費乙案，並引起輿論對「助理補助費」淪為「分贓」
或「變相加薪」的廣泛抨擊（萬秀娟，2005）。
迄至民國80 年 12 月 31 第一屆資深立法委員全部退職，由一百三十位增 額立法委員行使立法權。此同時國民大會開始虛級化，立法權開始擴張，為履行 對行政部門監督制衡及制定法律的相關職責，立法機關在「代表民意」行使各項 繁雜專業職能的同時，立委們仰賴國會助理分擔並處理業務的必要性也自然不在 話下。國會助理之工作愈顯重要。
(三)、有名有份階段
90 年代，國會助理不只是助理，而某種程度亦由於立法委員之外暈效應，
使得國會助理活躍於政壇上，最具代表性的是陳水扁擔任立委迄至擔任台北市長 之助理─馬永成、羅文嘉，其出色的幕僚角色，較之「台灣之子」陳水扁本身亦 不遑多讓，加上隨著陳水扁成為第一次政黨輪替之總統後，馬永成與羅文嘉皆受 到重用，使得助理不再只是默默無聞的幕後角色，也形成台灣社會對國會助理角 色的重視，是以於1992 年正式法制化，由政府逐年編列預算。
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基本上1992 年之後國會助理制度，可大致分為「公定助理薪資階段」（1992 年7 月至 1998 年 1 月），以及「自定助理薪資階段」（1998 年 2 月迄今）兩大階 段。「公定助理薪資階段明確規範立委可以聘僱的助理人數、助理月薪。此期間 立法院掌握了公費助理薪資的決定權，然而公定的助理薪資無法突顯出資深、資 錢或是工作能力普通、優秀的助理薪資差異。迄至「自定助理薪資階段」則不再 明確限制立委僱聘的助理人數，其次薪資由立委根據助理的職務內容、學經歷等 條件給予不同的薪資。如此固然使得有些助理的工作表現可以與薪資之多少相符
（洪雅婷，2014），然而卻也致令立委有機會操弄國會助理的薪資預算，而由僱 用關係而言，立委與國會助理間之優劣態勢更加的明顯。
現行法制中有關國會助理的規定，為2007 年 12 月 19 日修正的立法院組 織法第32 條規定：「立法委員每人得置公費助理八人至十四人，由立法委員聘用；
立法院應每年編列每一立法委員一定數額之助理費及其辦公事務預算。公費助理 與委員同進退；其依勞動基準法所規定之相關費用，均由立法院編列預算支應之。」
此與舊法的區別，在每位立法委員原僅可聘用八至十名公費助理，也就是增加了 立委公費助理員額。並且將公費助理薪資總額增加到四十萬元，薪資部分仍由國 會編列預算支付，公費助理且適用勞基法。然而在選任條件及資格上仍無任何限 制，由立法委員私自聘任並與立法委員同進退，立法委員在助理薪資上擁有裁量 權，亦可私費聘任助理，甚至有些立法委員常有超出助理員額的情況發生，超出 部分的員額就不受「立法院組織法」的限制，只是助理的薪資必需由立法委員個 人負擔，且立法委員之助理費並不是針對助理個人來給付，而是全交立委來統籌 運用，由立委決定給付的薪資後，再由立法院直接撥付給助理個人，這使得公費 助理和立法院之間無權利義務關係，立法院是代位立委給付薪資與助理的（曾建 元，2006），換句話說薪資決定權與國會助理之服務都集中於立法委員一身。無
「法定職權」，其任用通常也沒有嚴格的資格限制，去職與否也全憑議員個人的 喜好或有無繼續連任而定。
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其次，由「立法院組織法」的規定可知，國會助理的身份為勞工，僱主實 為立委，且目前立法院已有一個「台北市中央公職人員助理職業工會」的組織，
其成員均為現任立法委員之國會助理，唯這種國會助理固然由立法院聘僱，但事 實上控制聘僱權與其福利的雇主是個別立委的事實，卻使得在爭取勞方權益上，
國會助理即或組成工會，亦委實難以發揮作用（田麗虹，2001）。
二、國會助理制度下，誰是雇主？
由上述三階段可得知，國會助理之制度從「無」到「有」之歷程，然 而在這樣的歷程中，卻衍生出一個問題，就是「誰才是國會助理之雇主」，就依 前述的歷程中不難發現，除了立法院於 1992 年 7 月前未施行國會助理制度前，
立法委員需自費聘用助理，明顯確定國會助理之雇主就是立法委員外，在立法院 施行公費助理制度後，誰是雇主的問題，就值得討論，以下本研究試著從國會助 理制度的歷史紀錄，進一步討論「誰國會助理雇主」:
根據洪雅婷研究指出「1993 年吳耀寬在立委任內過世，當時立法院組 織法便規定助理必須隨立委同進退…，因此趙永清等 60 位立委提案，希望立法 院秘書處規劃國會助理制度…」、「對此立法院秘書處認為立委是國會助理的雇主，
而不是公務人員或約聘僱人員…。因此，秘書處認為立委應該修正相關法規，將 國會助理納入公務人員體系，才能改善助理的勞動條件」(洪雅婷，2014)，此時，
本研究發現，立法院秘書處已明確的表達「立法委員是國會助理之雇主」，而非 立法院。
承上所述，立法院秘書處為進一步主張「立法委員是國會助理之雇主」
之立場，根據洪雅婷研究又指出「1994 年 6 月，立法院秘書處單方面廢止立法 院公費助理聘用辦法，立法院秘書處不再跟國會助理簽訂勞動契約，而是要求立 委跟國會助理簽訂勞動契約。(洪雅婷，2014)」此時，立法院秘書處藉由廢除「立 法院公費助理聘用辦法」藉以宣示立法院不再是國會助理的雇主。
然，值得關注的是，立法院藉由單方面廢除前述辦法後，是否就代表
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立法委員就是國會助理之雇主嗎？檢視 1996 年 1 月立法院公報後得知(立法院公 報，87 卷 02 期，35-36)，1996 年 1 月 2 日，立法院通過由立法委員蔡明憲等 16 人提案，再不調整公費助理總額費用的情況下，可以立委彈性聘請 6 至 10 位的 助理，然而在通過該案的同時，審查簡錫堦等 18 委員提案，為應映國會助理 1998 年 3 月 1 日適用勞動動基準法所提之附帶決議說明二、三中可以發現，立法委員 們主張「國會助理係由立法院聘任，而立委僅負人事管理權責，對於立法院秘書 處於 1996 年 6 月片面取將國會助理雇主由立法院改為立委本人，係屬刻意迴避 責任之行為…」、「勞動基準法中賦予雇主相當的責任，例如:須依法提撥退休金…，
因此立法院應在明年度的預算中，充分反映上述雇主責任…」，顯見，立法委員 對於自己是國會助理的雇主也不認同，且試圖將應負擔的雇主責任要求由立法院 負擔，並與立法院間展開「推卸」雇主責任的亂象。
而這樣的「互推」雇主責任的現象，於1998 年 5 月 5 日立法院審查由 立法委員周荃等103 位之提案達到高峰(立法院公報，87 卷 23 期，40-47)，時任 立法委員周荃於說明提案旨趣時提到：「…立法院每月每人編列的五萬薪資之外，
其他前述勞基法所明定的雇主責任統統都要由立委自掏腰包來解決，這實在是非 常怪異的情況」，另外，當時立法委員許添財發言表示:「…如果立委助理係由委
其他前述勞基法所明定的雇主責任統統都要由立委自掏腰包來解決，這實在是非 常怪異的情況」，另外，當時立法委員許添財發言表示:「…如果立委助理係由委