我國國會助理制度及其勞動權益之探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學勞工所碩士論文. 治政大我國國會助理制度及其勞動權益之探討立 ‧ 國. Labor Rights in Taiwan. 學. A Study on Congress Assistant Institution and Their. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生:林家騏指導教授:成之約. 2017 年 3 月 20 日. 博士.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(3) 目錄第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節研究背景與目的........................................................................................ 1 第二節研究方法........................................................................................................ 6 第三節研究範圍與研究限制................................................................................ 8 第四節研究流程與章節安排.............................................................................. 10 第五節重要名詞定義.......................................................................................... 12 第二章文獻回顧 ......................................................................................................... 15 第一節我國國會助理制度之沿革與現況.......................................................... 15 第二節國會助理研究現況.................................................................................. 25 第三節國會助理工會之現況與功能.................................................................. 31 第四節英美兩國國會助理概況.......................................................................... 34 第五節小結.......................................................................................................... 42 第三章問卷調查發現與分析 ................................................................................. 43 第一節問卷調查對象與問卷設計 ......................................................................... 43 第二節問卷調查結果.......................................................................................... 45 第三節問卷調查結果交叉分析............................................................................ 57 第四節小結............................................................................................................ 88 第四章訪談發現與分析 ......................................................................................... 89 第一節訪談對象與訪談問卷設計 ......................................................................... 89 第二節訪談發現.................................................................................................. 91 第三節訪談分析................................................................................................ 106 第四節小結.......................................................................................................... 113 第五章結論與建議 ............................................................................................... 116 第一節結論........................................................................................................ 116 第二節建議 ........................................................................................................... 118 參考文獻.................................................................................................................... 123 附件: .......................................................................................................................... 126 附件 1:國會助理勞動條件與權益調查問卷............................................................ 126 附件 2:我國國會助理勞動條件與權益之訪談大綱................................................ 130 附件 3:訪談紀錄逐字稿 ........................................................................................... 132. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1. i n U. v.

(4) 表目錄表 1-1 研究流程圖 ..................................................................................................... 10 表 2-1 我國立法委員公費助理制度之沿革 ............................................................. 15 表 2-2 美、英與我國國會助理制度比較之對照表 ................................................ 41 表 3-1 國會助理性別比例表 ...................................................................................... 45 表 3-2 國會助理年齡分布比例表 .............................................................................. 45 表 3-3 國會助理婚姻狀況比例表 ............................................................................. 46 表 3-4 國會助理教育程度分布比例表 ..................................................................... 46 表 3-5 國會助理工作性質比例表 ............................................................................. 47 表 3-6 國會助理年資比例表 ..................................................................................... 47 表 3-7 國會助理勞動契約概況比例表 ..................................................................... 48 表 3-8 國會助理每月工資布比例表 ......................................................................... 49 表 3-9 國會助理一週工作天數表 .............................................................................. 50 表 3-10 國會助理每日平均工作時間表 .................................................................... 50 表 3-11 國會助理上下班工作情形比例表 ............................................................... 51 表 3-12 國會助理加班情況比例表 ........................................................................... 51 表 3-13 國會助理每日加班時數比例表 ................................................................... 52 表 3-14 國會助理加班費之獲得比例表 ................................................................... 52 表 3-16 國會助理雇主加班費計算方式比例表 ........................................................ 53 表 3-16 國會助理其他福利取得比例表 ................................................................... 53 表 3-18 國會助理每年「特別休假」天數比例表 ................................................... 54 表 3-19 國會助理育嬰留職停申請比例表 ............................................................... 54 表 3-20 國會助理雇主終止勞僱關係比例表 ........................................................... 55 表 3-21 國會助理加入「助理工會」狀況比例表 ................................................... 55 表 3-22 國會助理對於工會功能要求之比例表 ........................................................ 56 表 3-23 國會助理任制度調查比例表 ........................................................................ 56 表 3-24 國會助理年資八年以上之類型比例表 ....................................................... 60 表 3-25 國會助理未簽訂勞動契約之類型比例表 .................................................... 63 表 3-26 工資 20009~25000 元國會助理工作性質比例表 ......................................... 64 表 3-27 工資 25001-30000 元國會助理工作性質比例表 ......................................... 64 表 3-28 工資 30001-35000 元國會助理工作性質比例表 ......................................... 65 表 3-29 工資 35001-40000 元國會助理工作性質比例表 ......................................... 65 表 3-30 工資 40001~45000 元國會助理工作性質比例表 ........................................ 66 表 3-31 工資 45001~50000 元國會助理工作性質比例表 ........................................ 66 表 3-32 工資 50001~60000 元國會助理工作性質比例表 ........................................ 67 表 3-33 工資 60001 元以上國會助理工作性質比例表 ............................................ 67 表 3-34 工資 20009~25000 元之間國會助理工作年資比例表 ................................ 68. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(5) 表 3-35 工資 25001-30000 元之間國會助理工作年資比例表 ................................. 68 表 3-36 工資 30001-35000 元之間國會助理工作年資比例表 ................................. 69 表 3-37 工資 35001-40000 元之間國會助理工作年資比例表 ................................. 69 表 3-38 工資 40001~45000 元之間國會助理工作年資比例表 ................................ 70 表 3-39 工資 45001~50000 元、50001~60000 與 60001 元以上國會助理工作年資比例表 .............................................................................................................. 70 表 3-40 每週工作 4 天國會助理之性質比例表 ....................................................... 71 表 3-41 每週工作 5 天國會助理之性質比例表 ....................................................... 72 表 3-42 每週工作 6 天國會助理之性質比例表 ....................................................... 72 表 3-43 每日平均工時 8 小時之國會助理之性質比例表 ....................................... 73 表 3-44 每日平均工時 8 小時之國會助理之性質比例表 ....................................... 73 表 3-45 每日平均工時 9~10 小時之國會助理之性質比例表 .................................. 74 表 3-46 每日平均工時 10~11 小時之國會助理之性質比例表 ................................ 74 表 3-47 每日平均工時 11~12 小時之國會助理之性質比例表 ................................ 74 表 3-48 每日平均工時 12 小時以上之國會助理之性質比例表 ............................. 75 表 3-49 每日平均工時 8 小時國會助理之每週工作天數比例表 ........................... 75 表 3-50 每日平均工時 8~9 小時國會助理之每週工作天數比例表 ....................... 76 表 3-51 每日平均工時 9~10 小時國會助理之每週工作天數比例表 ...................... 76 表 3-52 每日平均工時 10~11 小時國會助理之每週工作天數比例表 .................... 76 表 3-53 每日平均工時 11~12 小時國會助理之每週工作天數比例表 .................... 77 表 3-54 每日平均工時 12 小時以上國會助理之每週工作天數比例表 ................. 77 表 3-55 每日加班 1~2 小時之國會助理性質比例表 ............................................... 80 表 3-56 每日加班 2~3 小時之國會助理性質比例表 ............................................... 80 表 3-57 每日加班 3~4 小時之國會助理性質比例表 ............................................... 80 表 3-58 每日加班 4 小時以上之國會助理性質比例表 ........................................... 81 表 4-1 訪談對象清單 ................................................................................................. 90. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(7) 第一章. 第一節. 緒論. 研究背景與目的. 一、研究背景（一）從國會助理職務之重要性說起立法委員依「憲法」第六十二條規定，立法院為國家最高立法機關，. 政治大律及監督行政部門，而人民對立法機關的期許，則是立法的效率與品質。立. 由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。以制定符合人民所需的法. ‧ 國. 學. 國會議員為了要制定法律、監督行政部門及服務選民，必須藉由許多資訊的分析及掌握來支持其主張，尤其在決定支持何種法案之前，必須掌握各種法案版本的. ‧. 相異同之處及國外現行制度之成效，而加以分析與評估。惟對國會議員所需的資. sit. y. Nat. 訊評估、研究分析的工作，除受個人專業上的限制外，在時間上因有任期的壓力，. al. er. io. 為了連任之路，大部分時間都在選區作選民服務，因此他們必須仰賴於國會專業. v. n. 幕僚人員的協助，方能達到事半功倍之效。其間立法委員個人私自聘請來協助委. Ch. engchi. i n U. 員行使職權的人員──亦即國會助理，便扮演了重要的幕僚角色，其對各類繁雜問題，以及立法過程了解程序，遠超過絕大多數議員，就某種程度而言，他們才是真正的政策制定人，是以被譽為「影子政府」（鄭佩芬，1985）。（二）法制化尚未完備的國會助理職務立法院早年並沒有委員個人助理的編制，自從 1970 年選出的增額立委任職之後，幾乎每次的院務座談會議，設置立法助理的問題都會被提出來討論，唯自 1992 年方始有了立法院公費助理制度之施行，規定每位委員可聘公費助理 2 人；1992 年 7 月 4 日起改為 4 人；後來隨著國內政治結構的改變，立法院已成為國內政治的重心，國會助理因須隨時配合委員的議事需求外，並負責協助立 1.

(8) 委行使職權等工作，致其地位逐漸受到重視。目前我國關於國會助理的相關法令規範，僅在《立法院組織法》第 32 條中，對助理的任用及助理費用的取得作了規定：「立法委員每人得置公費助理六人至十人，由委員任免；立法院應每年編列每一立法委員一定數額之助理費及其辦公事務預算。公費助理均採聘用制，與委員同進退；其依勞動基準法所規定之相關費用，均由立法院編列預算支應之。」雖然國會助理於民國 87 年納入勞基法適用行業，但由於助理們往往必須兼顧委員選區選民的服務，因此舉凡加班費、休假日等皆未能依法行事（甘霖，2004）。. 政治大換句話說立法委員是為國會助理之雇主，其工作內容大致上可分為兩部分：首先立. 此外，以工作性質而言，國會助理是為立法委員之職務之需而設立，. 就憲法賦予的權利來看：憲法第五十七條及第六十二條，前者至少賦予立法院議. ‧ 國. 學. 決法律權、預算審查權及質詢權；後者則明確賦予立法院「代表人民行使立法權」。. ‧. 國會助理們在此一部份的權責大致上包括蒐集資料並提出分析建議、撰擬委員質. y. Nat. 詢稿、草擬相關法案、為議員與其他議員、行政部門、利益團體及傳播媒體間，. er. io. sit. 擔任溝通媒介等。第二部分則以立委辦公室或服務處的業務需求為主，從繳交電信費用、接聽電話、安排行程、協助處理選區服務事項或選民陳情案件，以塑造. al. n. v i n 委員良好形象等。根據甘霖之歸納，不外乎在於： C h，國會助理制度設計的主要目的 engchi U 1.協助立委落實監督及制衡行政部門的職責；2.廣泛搜集國內外相關資料，在滿. 足民意需求及契合社會脈動的前提下，主動提出相關法案；3.服務所屬委員選區的選民，為該名立委連任進行地方紮根工作；4.擔任選民、利益團體與政府機關間的溝通橋樑（甘霖，2004）。 Manley、Harrison 等人認為，國會助理所扮演的角色可概括為四類：一是協助奠定國會立法權威及議員專家地位的角色；二是協助國會議員獨立處理案件能力的角色；三是溝通選區選民、遊說團體與政府相關部門意見的角色；四是增強議員監督行政機關能力的角色（黃殿偉，1993）。 2.

(9) 至於黃煥榮認為「國會助理的任務主要是在於提供立委專業知識，處理日常瑣事，接待選民，草擬法案和重要質詢，並不斷研擬國家重大政策，以期監督行政部門，並主動提出前瞻性政策藍圖」（黃煥榮，1999）。細分黃煥榮所指出之國會助理職務，即可知其領域之專業性，差異極大，且事實上其領域亦極為模糊。舉凡立法委員職務之所涉都可被視為國會助理所當「助理」之範圍，是以由立法委員之「立法」，加上為因應選舉而出現之選民服務相關事件，使得助理本身之職務往往必須環繞著立法委員。以勞資市場來看，立法委員與國會助理之間的強弱勢之差別，更是巨大。. 二、研究動機. 立. 政治大. 2016 年 2 月 5 日中時電子報標題如此寫道：「A 錢、喬人事統統違法國. ‧ 國. 學. 會助理涉關說最高罰 600 萬」（唐筱恬，2016），這篇報導指稱如立委之公費助理. ‧. 等公職人員，一律適用於「公職人員利益衝突迴避法」修正草案，若涉及不當請. y. Nat. 託、關說，最高將面臨 600 萬元罰鍰。該篇報導以國會助理為標題，而未特別提. er. io. sit. 到同樣指涉之如政府機關與公營事業的正副祕書長、主任祕書、幕僚長等必須遵守迴避規範，政務官聘請的機要等，毋寧說該報導之標題，顯示出報導者眼中之. n. al. 國會助理，與「A 錢. Ch. 喬人事」之緊密關係。. engchi. i n U. v. 台灣由於國會助理制度，迄至近年方才法制化，早年大多為立法委員自掏腰包聘請之故，是以到底國會助理是否屬於公職人員？相關之概念並不清楚，且國會助理又有公費、私費之分容易混淆；其次 2016 年大選結果，發現 24 名民進黨立委，竟然都曾經擔任過國會助理，是以又出現「新國會「助理系」最大！民進黨 24 名立委都當過助理」之標題（白喬茵、林文富、邱瑞陽，2016），彷彿國會助理是為立法委員之「職前訓練班」。殊不知立法院中之 223 名立委，以目前每月立委可以使用四十萬元輔助款來看，國會助理設若月薪介於 4 萬到 5 萬元之間，那麼每位立委平均可聘請 3.

(10) 到 6-10 位，那麼立法院之國會助理人數介於 1338-2230 之間。加上每四年一次的選擧，甚至如第七屆起，我國國會選舉制度正式換軌為單一選區兩票制，以致出現的立委席次從 225 席，減半為 113 席之政策變異，在在影響了國會助理之職務的穩定性。唯立法院是中華民國目前最高的民意機構，國會助理成為選民和立委之間的橋樑，並代理立法委員提供選民服務，且由於國會助理的聘期為一年一聘制，加上經由選擧必須與立法委員同進退，因此，在非自願性離職的情況下，立法委員未連任或不再參選而離職的國會助理不在少數，另外也有因政治理念不合，. 政治大 1111 人力銀行在 2004 年第六屆立委選舉前夕，針對立委助理的「工立. 或另覓更好的工作環境條件而自願離職的也佔大多數（詹嘉琳，2009）。. 作辛酸指數」進行調查，調查中發現國會助理乙職，屬於「高折舊」的行業，平. ‧ 國. 學. 均年資僅 2.38 年，且平均辛苦指數高達 7.32 分。這些數據至少突顯了幾個問題：. ‧. 其一，國會助理穩定性不足，流動性高，難以累積或傳承相關經驗；其二，我國. y. Nat. 國會助理薪資由政府編列預算支付，「高折舊」代表了國家資源的浪費或重複投. 以提高其專業性，相關單位應有所思量。. al. er. io. sit. 資。因此，留住好人才以為國家社會所用，以及有條件的保障國會助理就業機會. n. v i n 不只工作隨著立法委員之選舉結果而存在變數，且事實上目前台灣公 Ch engchi U. 費的國會助理，固然已然於 1992 年開始法制化，然而究諸事實，誠如媒體所提及的「反對一例一休／時力提「二例」助理加班受質疑」（楊淳卉，2016），如此呈現出一種吊詭，在台灣社會勞工意識逐漸加強的現代，立法委員不斷的呼籲資方勿當「慣老闆」之際，卻因著自身工作的需要，以致於如媒體所言：「不過，現場記者質疑，時代力量常在週末舉辦活動，如何處理這些黨工及助理的休假？」以目前於實務上，我國之國會助理之勞動條件為何？權益又如何？有哪些屬於國會助理工作之特殊性？凡此皆為本研究進行之發想。. 4.

(11) 三、研究目的本研究之目的有四：（一）整理目前我國國會助理工作之特性：藉由研究來了解國會助理工作之內容及特性為何，進而歸納出國會助理所需之勞動條件。（二）了解目前我國國會助理勞動之條件：由於國內多數國會助理研究並未對國會助理各項勞動條件明確予以討論，. 政治大. 本研究試圖收集國會助理各項勞動條件，藉以了解國會助理真實的勞動環境情況。. 立. （三）歸納目前我國國會助理勞動之權益：. ‧ 國. 學. 藉由收集到的資料，分析及討論目前國會助理各項勞動條件之情況，並適. ‧. 時了解國會助理於勞動環境中所面臨之問題。. y. Nat. （四）明白目前我國國會助理勞動權益與條件之間的落差，以及其間彌補之道：. er. io. sit. 在了解國會助理的各項勞動條件後，分析與討論其與現行法令之落差，並提出改善之建議，藉以提升國會助理之勞動條件。. n. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(12) 第二節研究方法研究方法是為本研究所欲達成研究目的所使用的方法，本研究預計設計兩項，於以下加以說明。（一）文獻分析法文獻分析法立足於龐大的前人著作與學界研究之上，主要有三個主要目的： 1.獲得科學化的觀察角度，使其對於知識的累積有所助益。2.避免研究之重複，使其能從新的角度加以探討。3.在概念或程序上避免出現相同的問題（Francis. 政治大 and Organizing）、描述（Description）、分類（Classfying）及詮釋（Interpretation）。立 C.Dane，1990）。它的分析步驟，基本上可分為四個步驟，即閱覽與整理（Reading. 本研究回顧國內、國外相關文獻，並分別進行閱覽與整理、描述、分類及詮釋四. ‧ 國. 學. 步驟，以了解和本研究相關之各項資料，所採用的文獻類別有新聞、期刊、各縣. ‧. 市教育局處的資料、國家圖書館相關論文等。此法之應用，可讓本研究不致與其. y. sit. io. （二）訪談法. er. 方向。. Nat. 他已完成之研究重覆，其次進行過程與其他文獻相互參照，以適度修正本研究之. al. n. v i n Gay 認為訪談法是每一樣本面對面，以口述的方法做問卷調查。在此過程 Ch engchi U. 中，訪問者企圖從某一或某些受訪者，取得資訊或表現出若干意見或信念。訪談法亦是本研究獲得第一手資料之研究方法，藉由對國會助理的第一手訪談，以理解他們於工作實務上，勞動條件以及權益之間的差異，進而可就其間差異並了解其工作實務，而就筆者所學提出相關建議（Gay，1992）。為了讓訪談不致於失焦並能提到一定的效度，因此在訪談的本質上，由訪問者建. 立對話的方向，再針對由受託者所提的若干特殊主題加以追問（李美華等譯， 1998）；以研究方法來說，陳向明則又將訪談法，根據其實施分為三種類型（陳向明，2007）： 6.

(13) 1.非正式的會話訪談（informal conversational interview）：指開放式，無結構的訪談，如同日常生活的談話或向知情人士訪談以取得資料，在雙方互動的過程中，讓問題自然呈現；無任何先前決定的問題主題或字組。 2.一般性引導式的訪談（general interview guide approach）：亦稱「半結構式訪談」，由訪談者提供一組訪談題綱，以引發訪談者的情緒，訪談者於訪談進行中決定問題的順序及字組。 3.標準化開放式訪談（standardized open-ended interview）：即「結構式訪談」在訪問前，所有需要詢問的問題，均被一一撰寫出來，並小心的考量每一個問題的. 政治大本研究期待在一定的時間之內，得到一定的第一手資料，且亦考慮到國會立. 字組，在訪談中適度得提出問題。. 助理本身公務繁忙，能夠協助本研究進行之時間有限，是以筆者決定採用一般性. ‧ 國. 學. 引導式的訪談。. ‧. （三）問卷調查法. y. Nat. 由於研究資料文獻的缺乏，故本研究藉由問卷發放之方式，蒐集研究目標. n. al. er. io. 之困境。. sit. 之相關資料，藉由回收問卷資料之分析，獲得適當研究資訊並予以突破資料不足. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(14) 第三節. 研究範圍與研究限制. 一、研究範圍過去台灣國會係指國民大會、立法院與監察院三個單位，自總統民選之後，加上民國 89 年國民大會虛級化，國大代表之功能萎縮，加上監察委員並沒有助理之編制，目前台灣之國會助理，已經特指立法院立法委員之助理。加上我國之國會助理已於 1992 年開始法制化，是以本研究在探討國會助理之勞動條件與權益時，時間範圍聚焦於 1992 年之後迄今之國會助理。. 政治大此外，「國會助理制度」包括「國會助理制度」（在我國指立法委員公立. 費助理）與「國會幕僚支援系統制度」（簡稱「國會幕僚」，在我國指立法院秘書. ‧ 國. 學. 長以下公務人員）兩個部分，本研究主要探討立法委員公費助理制度。. ‧. 二、研究限制. y. Nat. er. io. (一)文獻資料不足. sit. 本研究之限制有:. al. n. v i n 檢視國內針對國會助理之研究發現，多數研究僅針對國會助理之職業技能或 Ch engchi U 工作情況之滿意度做討論，對於國會助理之勞動條件之討論也皆停留於訪問助理口述之階段，且所獲的資料過於片段與分散，例如:藉由訪談國會助理得知，國會助理之薪資恐非如外界預期之優渥；又或者，由國會助理轉述，立法委員要求國會助理於休假日能必須到所屬服務處上班，進而得知國會助理之工時恐過長，然而，這些訪談所述僅能讓我們了解到國會助理所面臨之勞動條件及勞動環境並不理想外，並無法一窺國會助理各項勞動條件之全貌，進而無法順利藉由國內各項研究獲得國會助理勞動條件與權益之情況。. (二)蒐集資料困難 8.

(15) 要了解國會助理的勞動條件與權益，最直接的方式就是前往國會助理聚集地: 立法院蒐集，然而，我們卻發現，能直接與國會助理接觸的方式及機會並不多，再者，就算能順利與國會助理接觸，當觸及到有關勞動條件與權益相關話題時，多數國會助理皆選擇不願意接受問卷調查或是訪談，幾經了解得知，有關國會助理的勞動條件在立法院之工作環境中，屬於「不可說的秘密」，多數國會助理忌憚勞動條件與權益情況遭曝光後，其所需面臨雇主端的責難與壓力的情況下，使得蒐集國會助理的勞動條件與權益相關資料顯得異常困難。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(16) 第四節. 研究流程與章節安排. 一、研究流程關於本研究進行之流程，筆者以圖示如下：表 1-1 研究流程圖確定研究動機與研究背景. 確定研究目的與解決問題. 立. 政治大文獻蒐集與分析. ‧ 國. 學研究方法之選擇與決定. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 國會助理之訪談邀約. i n U. C訪談逐字稿之整理歸納 hengchi 得出研究成果. 整理本研究限制. 提出本研究之建議資料來源：研究者自製 10. v.

(17) 二、章節安排本文第二章探討過去我國研究國會助理各項研究，藉由不同方向之研究，藉以釐清國會助理勞動條件及權益需討論之方向，也藉由過去研究中之訪談紀錄，先行架構出過去研究發所發現國會助理權益遭侵害之樣態，藉以協助研究過程中的思考；又在該章中，亦進一步討論我國國會助理制度之沿革，藉由制度歷史的推演呈現，試圖發掘國會助理制度在立法院推演過程中，究竟「遺失」哪些「關鍵」要素，找尋出國會助理勞動條件及權益未獲保障之根本原因；最後，. 政治大由吸取國外制度優秀之處，試圖提出改善我國國會助理勞動條件不足之建議。立. 藉由國外的制度的研究，試圖尋找出我國的國會助理制度與國外之差異性，並藉. 第三章藉由問卷調查的設計，將國會助理的各項勞動條件與權益保障，. ‧ 國. 學. 利用問卷的方式，發放給國會助理填寫，由問卷回收、統整後，將國會助理的勞. ‧. 動條件與權益保障情況予以數字化，藉由數字化的呈現，並進一步分析國會助理. y. sit. io. er. 上的問題點。. Nat. 勞動條件與勞動基準法的規範落差究竟為何，且深入了解，整體國會助理的制度. 第四章承續第三章所統整出來的數據與資料，找尋三個方面的專家，. al. n. v i n 以訪談方式，分析所獲得之數據，藉以了解本研究獲得國會助理各項勞動條件及 Ch engchi U. 權益在各領域對於國會助理勞動條件及權益之意見，也可以透過不同領域專家之意見，歸納出國會助理未來勞動條件與權益保障之方向。第五章將前述所獲得之資料與訪談專家後所獲得之資訊統整後，歸納出國會助理目前勞動條件及權益之現況，並提出相關的建議，期盼解決國會助理之相關問題。. 11.

(18) 第五節. 重要名詞定義. 國會助理是指協助國會與國會議員行使職權、發揮國會權能的輔助人員（徐紅， 2006）。國會助理與立法委員之關係，係建立於典型的「僱用關係」之上，典型的「僱用關係」具備三個特質。第一，是具有指揮監督權的雇主與具有服從義務的受雇人之間的「個人關係」（personal relationship）；第二，「僱用關係」須建立在「全時間」（full-time）的基礎上；第三，只要受雇人被要求繼續工作或其願意繼續工作，「僱用關係」將無期限地（indefinitely）繼續存在或是繼續有效一段相. 政治大條之勞動條件與權益之相關重要名詞，加以釐清。立. 當的期間（substantial period）（鄭津津，1999）。，本章以本研究所聚焦於國會助. 一、勞動條件. ‧ 國. 學. 勞動條件（Labor Conditions）又稱「雇用條件」，內容包括工資、工時、休息、. ‧. 休假、請假、童工、女工、退休、職業災害補償、技術升級、工作規則、安全衛. y. Nat. 生、福利等讓勞工得以維持正常生活之必要條件。不因國籍、信仰或社會地位而. er. io. sit. 有勞動條件上的差別待遇。勞基法為相當具有彈性的法律，在勞基法的諸多規定中，只有工資、工時、休假、女工等部分是必須強制遵守的，其他端賴勞資雙方. n. al. 間的勞動契約而定。. Ch. 二、工資（Wages）. engchi. i n U. v. 勞動基準法第二條對工資的定義是：「勞工因工作而獲得之報酬：包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。另外，延長工時則應照平時工資加成發給；而勞動基準法第二十四條規定加班工資之計算標準為：「雇主延長勞工工作時間者，其延長工作時間之工資依下列標準加給之：延長工作時間在兩小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之一以上。在延長工作時間再兩小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之二以 12.

(19) 上。依第三十二條第三項規定，延長工作時間者，按平日每小時工資額加倍發給之。」另外，第三十六條所定之例假、第三十七條所定之休假及第三十八條所規定之特別休假，工資應由雇主照給。雇主經徵得勞工同意於休假日工作者，工資應加倍發給。三、工時所謂工時，係指處於雇主作業上之指揮命令的時間，或依雇主明示、默示之指示而從事業務之時間（劉志鵬，1998）。我國的工時規範規定於勞動基準法，. 政治大作時間、休息、休假」之章節內，並歷經數次修正，將工作時數往彈性化、縮減立該法係於 1984 年時公布施行，其中關於工作時數之規範，係規定於第四章：「工. 化及多元化之方向修改。從 1984 年時之每週 48 小時，於 2000 年修正後，降低. ‧ 國. 學. 至雙週 84 小時，而後雖未再修正，然關於勞工每週工時之彈性調整上限，雖從. ‧. 73 年時之每週 48 小時縮減至 2000 年時之 44 小時，卻在 2002 年法規修正後，再. y. Nat. 度回復至每周 48 小時之工作時數上限，然而歷經幾次修法變革，勞動基準法部. er. io. sit. 分條文修正甫於 104 年 6 月 3 日公布，其中明文規定將我國法定正常工時自 105 年 1 月 1 日起縮減為一週 40 小時。. n. al. 四、工作時間之內涵. Ch. engchi. i n U. v. 一般而言，工時之種類可分為（林育芳，2000）： 1. 正常工時：例如依現行勞基法之規定，勞工每日正常工作時間不得超過八小時，每週工作總時數不得超過四十八小時。 2. 彈性工時：指在一週、一月或一定期間的總正常工作時數範圍內，勞工得藉團體協約、勞動契約或法令的規範，自行決定工作日上、下班時間，而彈性安排工作時間的一種制度，此種制度對於勞資雙方具有節省通勤時間、適合個人需求、避免缺勤流動、提高滿意程度與工作績效等優點，例如現行勞基法規定雇主經工會或勞工半數以上同意，得將其週內一日之正常時數，分配 13.

(20) 於其他工作日，其分配於其他工作日之時數，每日不得超過二小時。 3. 部分工時：凡每週工作時數低於標準工作時數者屬之，但勞工若因季節性關係、勞務不振及災害影響，其工作時數低於標準工作時數，則不屬於部分時間工作者。我國係將每週標準工作時數訂為 40 小時，凡每週工作時數低於標準工作時數的就業者，均屬於部分工時者之範圍。又稱為非典型的僱用（工作）（atypischeBeschaeftigungsverhaeltnisse），雇主在「專任（全時）薪資的正式就業人員」（full-time wage employees）以外的工作者（張天開，1987），基本上是一種在僱傭關係上的彈性化及去規範化（Deregulierung）。. 政治大有在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會或勞工同意，知會當地主立. 4. 延長工時：例如現行勞基法規定，因季節關係或因換班、準備或補充性工作，. 管機關核備後，得將工作時間延長之，其延長的時間均有特別規定。. ‧ 國. 學. 5. 變形工時制：在每週工作總時數不變的前提下，雇主經工會或勞工的同意得. ‧. 將其週內一日之正常工作時數分配於其他工作日。而勞動基準法基於保護勞. y. Nat. 工之健康，於第三十條規定「勞工每日正常工作時間不得超過八小時，兩週. er. io. sit. 工作總時數不得超過八十四小時。」但由於各行業之勞動過程而導致勞工之工時可能超出每日八小時之規定，為此勞委會修改原工時較硬性之規定，而. al. n. v i n 改採較彈性之變形工時或彈性工時，以因應各行業所需之工時型態。 Ch engchi U. 14.

(21) 第二章文獻回顧本章，就我國針對「國會助理」之研究相關文獻進行整理，藉由歷年文獻研究的軌跡，來尋找出我國歷年「國會助理」之研究脈絡。. 第一節. 我國國會助理制度之沿革與現況. 一、我國國會助理制度之沿革與現況於西方國家之中，國會助理的發展與行政權的快速膨脹有著密切關係。. 政治大. 因為立法機關要想執行監督制衡行政部門的功能，勢必需要相當人力的運用，單. 立. 靠議員本身，恐怕是分身乏術。以我國而言，早期國會呈現監察院、國民大會以. ‧ 國. 學. 及立委院三權並存的態勢，當時並沒有立法委員公費助理編制，國會議員如本身需要，需自掏腰包聘請助理協助處理公私事宜，之後隨著立法權的膨脹，立法委. ‧. 員職務越來越顯得重要，是以單指國會之立法院以及特指立法委員助理之國會助. y. Nat. sit. 理概念逐漸形成，我國之國會助理制度並於 1992 年正式法制化。. n. al. er. io. 是以按我國立法委員公費助理制度之「薪資發放」的歷程來分析，田. i n U. v. 麗虹將其分為三個階段：第一階段「無名無份時期」（1985 年前）、第二階段「有. Ch. engchi. 份無名時期」（1985 年至 1992 年）以及第三階段「有份有名時期」（1992 年至今）（田麗虹，2001）。表 2-1 我國立法委員公費助理制度之沿革階段無名無份. 年代早期. 助理制度變遷. 制度內容. 無國會助理的編. 除了國會無助理編制外，也無. 制. 預算補助立法委員助理的薪資，國會助理由國會議員自掏腰包聘用。 15.

(22) 有份無名. 1985 年 2 月. 國會動用第二預編列預算，並撥入每位立法委備金. 員帳戶每月 1 萬 5 千元，作為 1 名「自聘助理」的薪資。. 1991 年 2 月. 「自聘助理」薪資撥款方式不變，但調整與補助調整. 每位立法委員助理，每月 1 名 2 萬元。. 1991 年 7 月. 「自聘助理」薪資補助每位立法委員助理薪資，再調、增額「選區調整至2萬5千元。且每位議員. 可聘請2名國會助理。政治大 1991 年 2 月增額立法委員的每名增額立法委員除原先2名立助理」. 助理員額增加. ‧ 國. 學. 另可增聘2名「公費助理」（總. 薪資可用。. sit. y. ‧. 計4名），總共有10萬元的助理. Nat. 1992 年 7 月. 修訂《立院組織增訂有關「公費助理」的規定：. io. er. 有份有名. 「自聘」與「選區」助理外；. n. a l法》第 26 條之 2 條文內容明定每位立法委員可 v i n Ch U e n g c h i置公費助理4名，與立法委員同進退。. 薪資額度調整至每名3萬元，直接撥入助理帳戶中（因修法當時正值會計年度中，故動用第二預備金支應）。惟至翌年7月才正式由國會年度預算中編列預算支付助理薪資（有份有名確立）。 16.

(23) 1993 年 2 月. 助理員額變動. 在國會經費稽核委員會的爭取下：助理員額再增2名（共計6 名）。每位助理月薪約為3萬元。. 1993 年 7 月. 助理薪資第 4 次調補助每位立法委員助理薪資，整. 總額達24萬元。每位助理月薪約為4萬元。. 1997 年 7 月. 助理薪資再次調立法院每月給予立法委員30萬整. 立. 元，維持立委設置6位公費助政治大理，每位助理的月薪約為5萬元。. ‧ 國. 學. 1997 年 9 月 9 國會助理適用「勞立委簡錫堦等18位立委提案，動基準法」後雇用認為國會助於將於1998年3月1. ‧. 日適用「勞動基準法」。立法. io. sit. y. Nat. 責任之爭. 院應負起雇主的角色，支付國. n. al. er. 日. 會助理加班費、資遣費、職災. v i n Ch U e n g c h i賠償等費用。. 1997 年 12 月立委對國會助理立委蔡明憲等16位提案，希望 19 日. 薪資自主的尋求. 在公費助理薪資預算不變的情況下，立法委員可以依據自己的人力需求，彈性聘僱6-10位公費助理。立委取得助理薪資決定權。. 1998 年 2 月. 公費助理薪資制立法委員支配助理之工資內度進入由立委自容，然而薪資與勞健保由立法 17.

(24) 定助理薪資時期。院處理。此時期助理平均月薪介於3萬元到5萬元之間。 2009 年. 立法院調整給予立法委員可僱8-14位公費助立委之助理薪資理，助理的平均月薪約介於2萬預算並助理員額. 2012 年. 8千元到5萬元之間。. 立法院再次調整助理人數不變，是以助理的平每月給予立委之均月薪約介於2萬9千元到5萬1 助理薪資. 千元之間。. 政治大. 資料來源：田麗紅，2001、許陳偉，2009、洪雅婷，2014、自行整理. (一)、無名無份時期. 立. ‧ 國. 學. 我國早年的政治環境迥異於其它國家，立法院早在 1952 年通過的立法院各委員會組織法中，即規定設置專門委員，負責法案之研究與草擬事項；也設置. ‧. 十六名研究員分配在各委員會內，協助研究法案，但始終無法發揮預期之功能（甘. sit. y. Nat. 霖，2003）。迄至民國 58 年 3 月，立法院通過了「動員戡亂時期自由地區中央公. n. al. er. io. 職人員增補選辦法」，同年 12 月選出增額立委十一名，其後增額立委每三年定期. i n U. v. 改選。該時期增額立委依法必須定期改選之故，所以明顯感受到「連任」的壓力，. Ch. engchi. 增額立委開始設置個人助理，以分擔委員龐大業務壓力。然而當時的國會亦包括了國民大會與監察院，而國民大會與監察院並無助理之需要，因此設若由國家公費來支付增額立委之助理費用，則國民大會與監察院在同為國會組成機關的理由下，自亦應比照辦理。如此一來不僅浪費公帑，更易招致委員或代表們「公器私用」或「變相加薪」的疑慮。因此，設置國會助理乙事雖幾經討論及反覆的建議，卻始終停留在「研究討論」階段（萬秀娟，2005）。. (二)、有份無名時期本時期是指國會助理之功能與職務受到重視，唯尚未進入法制化階段。民國 73 年，由李公權委員發起，成立「立法委員助理條例提案研擬小組」，為主導 18.

(25) 相關議題的發展，國民黨隨後即邀請研擬小組成員與黨團重要幹部進行協商，並決定在立法院內成立「立法委員助理制度研議小組」，成員由各委員會各推派一名召集委員共同組成，以進行對「助理制度」的討論及相關法案的草擬。研議小組對「助理制度」的設計，依然受到當時「三個國會」體制的限制，因此，仍傾向在委員會內集中設置立法助理，至於立委個人助理部分，則有「補貼每位立法委員每位一定數額之津貼，由個別委員自行依需要聘僱助理」的建議（萬秀娟， 2005）。民國 74 年，在「集中設置」、「個別補助」及「三個國會視需要程度設置. 政治大助費為一萬五千元，由立、監委自行聘任，同時擬增聘約三十位的法案研究員，立先後次序」的原則下，由立法院及監察院先行實施「助理研究補助費」制度，補. 在審酌各委員會實際工作量的前提下妥為分配，從事法案研究與立法協助。同年，. ‧ 國. 學. 立法院亦通過國代助理補助費乙案，並引起輿論對「助理補助費」淪為「分贓」. ‧. 或「變相加薪」的廣泛抨擊（萬秀娟，2005）。. y. Nat. 迄至民國 80 年 12 月 31 第一屆資深立法委員全部退職，由一百三十位增. er. io. sit. 額立法委員行使立法權。此同時國民大會開始虛級化，立法權開始擴張，為履行對行政部門監督制衡及制定法律的相關職責，立法機關在「代表民意」行使各項. al. n. v i n 繁雜專業職能的同時，立委們仰賴國會助理分擔並處理業務的必要性也自然不在 Ch engchi U 話下。國會助理之工作愈顯重要。. (三)、有名有份階段 90 年代，國會助理不只是助理，而某種程度亦由於立法委員之外暈效應，使得國會助理活躍於政壇上，最具代表性的是陳水扁擔任立委迄至擔任台北市長之助理─馬永成、羅文嘉，其出色的幕僚角色，較之「台灣之子」陳水扁本身亦不遑多讓，加上隨著陳水扁成為第一次政黨輪替之總統後，馬永成與羅文嘉皆受到重用，使得助理不再只是默默無聞的幕後角色，也形成台灣社會對國會助理角色的重視，是以於 1992 年正式法制化，由政府逐年編列預算。 19.

(26) 基本上 1992 年之後國會助理制度，可大致分為「公定助理薪資階段」（1992 年 7 月至 1998 年 1 月），以及「自定助理薪資階段」（1998 年 2 月迄今）兩大階段。「公定助理薪資階段明確規範立委可以聘僱的助理人數、助理月薪。此期間立法院掌握了公費助理薪資的決定權，然而公定的助理薪資無法突顯出資深、資錢或是工作能力普通、優秀的助理薪資差異。迄至「自定助理薪資階段」則不再明確限制立委僱聘的助理人數，其次薪資由立委根據助理的職務內容、學經歷等條件給予不同的薪資。如此固然使得有些助理的工作表現可以與薪資之多少相符（洪雅婷，2014），然而卻也致令立委有機會操弄國會助理的薪資預算，而由僱. 政治大現行法制中有關國會助理的規定，為 2007 年 12 月 19 日修正的立法院組立. 用關係而言，立委與國會助理間之優劣態勢更加的明顯。. 織法第 32 條規定：「立法委員每人得置公費助理八人至十四人，由立法委員聘用；. ‧ 國. 學. 立法院應每年編列每一立法委員一定數額之助理費及其辦公事務預算。公費助理. ‧. 與委員同進退；其依勞動基準法所規定之相關費用，均由立法院編列預算支應之。」. y. Nat. 此與舊法的區別，在每位立法委員原僅可聘用八至十名公費助理，也就是增加了. er. io. sit. 立委公費助理員額。並且將公費助理薪資總額增加到四十萬元，薪資部分仍由國會編列預算支付，公費助理且適用勞基法。然而在選任條件及資格上仍無任何限. al. n. v i n 制，由立法委員私自聘任並與立法委員同進退，立法委員在助理薪資上擁有裁量 Ch engchi U 權，亦可私費聘任助理，甚至有些立法委員常有超出助理員額的情況發生，超出部分的員額就不受「立法院組織法」的限制，只是助理的薪資必需由立法委員個人負擔，且立法委員之助理費並不是針對助理個人來給付，而是全交立委來統籌運用，由立委決定給付的薪資後，再由立法院直接撥付給助理個人，這使得公費助理和立法院之間無權利義務關係，立法院是代位立委給付薪資與助理的（曾建元，2006），換句話說薪資決定權與國會助理之服務都集中於立法委員一身。無「法定職權」，其任用通常也沒有嚴格的資格限制，去職與否也全憑議員個人的喜好或有無繼續連任而定。 20.

(27) 其次，由「立法院組織法」的規定可知，國會助理的身份為勞工，僱主實為立委，且目前立法院已有一個「台北市中央公職人員助理職業工會」的組織，其成員均為現任立法委員之國會助理，唯這種國會助理固然由立法院聘僱，但事實上控制聘僱權與其福利的雇主是個別立委的事實，卻使得在爭取勞方權益上，國會助理即或組成工會，亦委實難以發揮作用（田麗虹，2001）。. 二、國會助理制度下，誰是雇主？由上述三階段可得知，國會助理之制度從「無」到「有」之歷程，然而在這樣的歷程中，卻衍生出一個問題，就是「誰才是國會助理之雇主」，就依. 政治大立法委員需自費聘用助理，明顯確定國會助理之雇主就是立法委員外，在立法院立. 前述的歷程中不難發現，除了立法院於 1992 年 7 月前未施行國會助理制度前，. ‧ 國. 理制度的歷史紀錄，進一步討論「誰國會助理雇主」:. 學. 施行公費助理制度後，誰是雇主的問題，就值得討論，以下本研究試著從國會助. ‧. 根據洪雅婷研究指出「1993 年吳耀寬在立委任內過世，當時立法院組. sit. y. Nat. 織法便規定助理必須隨立委同進退…，因此趙永清等 60 位立委提案，希望立法. al. er. io. 院秘書處規劃國會助理制度…」、「對此立法院秘書處認為立委是國會助理的雇主，. v. n. 而不是公務人員或約聘僱人員…。因此，秘書處認為立委應該修正相關法規，將. Ch. engchi. i n U. 國會助理納入公務人員體系，才能改善助理的勞動條件」(洪雅婷，2014)，此時，本研究發現，立法院秘書處已明確的表達「立法委員是國會助理之雇主」，而非立法院。承上所述，立法院秘書處為進一步主張「立法委員是國會助理之雇主」之立場，根據洪雅婷研究又指出「1994 年 6 月，立法院秘書處單方面廢止立法院公費助理聘用辦法，立法院秘書處不再跟國會助理簽訂勞動契約，而是要求立委跟國會助理簽訂勞動契約。(洪雅婷，2014)」此時，立法院秘書處藉由廢除「立法院公費助理聘用辦法」藉以宣示立法院不再是國會助理的雇主。然，值得關注的是，立法院藉由單方面廢除前述辦法後，是否就代表 21.

(28) 立法委員就是國會助理之雇主嗎？檢視 1996 年 1 月立法院公報後得知(立法院公報，87 卷 02 期，35-36)，1996 年 1 月 2 日，立法院通過由立法委員蔡明憲等 16 人提案，再不調整公費助理總額費用的情況下，可以立委彈性聘請 6 至 10 位的助理，然而在通過該案的同時，審查簡錫堦等 18 委員提案，為應映國會助理 1998 年 3 月 1 日適用勞動動基準法所提之附帶決議說明二、三中可以發現，立法委員們主張「國會助理係由立法院聘任，而立委僅負人事管理權責，對於立法院秘書處於 1996 年 6 月片面取將國會助理雇主由立法院改為立委本人，係屬刻意迴避責任之行為…」、「勞動基準法中賦予雇主相當的責任，例如:須依法提撥退休金…，. 政治大對於自己是國會助理的雇主也不認同，且試圖將應負擔的雇主責任要求由立法院立. 因此立法院應在明年度的預算中，充分反映上述雇主責任…」，顯見，立法委員. 負擔，並與立法院間展開「推卸」雇主責任的亂象。. ‧ 國. 學. 而這樣的「互推」雇主責任的現象，於 1998 年 5 月 5 日立法院審查由. ‧. 立法委員周荃等 103 位之提案達到高峰(立法院公報，87 卷 23 期，40-47)，時任. y. Nat. 立法委員周荃於說明提案旨趣時提到：「…立法院每月每人編列的五萬薪資之外，. er. io. sit. 其他前述勞基法所明定的雇主責任統統都要由立委自掏腰包來解決，這實在是非常怪異的情況」，另外，當時立法委員許添財發言表示:「…如果立委助理係由委. al. n. v i n 員個人僱用的話，則立法院的助理費用就是委員個人的收入，等於是由國家編列 Ch engchi U 預算補助委員，然後由委員自行僱用…，但今天，立委有推薦及聘用權，經費則由國家編列，如果預算員額沒有完全使用時，剩餘經費仍歸還國家。所以，助理. 費 30 萬絕對不是委員個人收入，也不是國家補助委員僱用，而是國家規定委員只有僱用權而已，所以，實際上雇主應是國家。」由此顯見，立法委員們對於自己必須承擔即提撥勞基法上的雇主責任與費用並無法認同，並認為除非立法委員另有事業否則根本負擔不起，然而面對立法委員的提案，時任立法院長王金平回應表示(立法院公報，87 卷 23 期，40-47):「…公費助理如納入本院，必須由本院依聘用人員聘用條例及公務人員服務法規定管理，不能再由委員管理」、「…人員 22.

(29) 之薪水亦要由會計單位核實發給當事人，不能再撥給委員公費助理經費每月 30 萬元，由委員自行靈活調整運用」、「…公費助理劃歸本院即不得再納入勞基法適用範圍，亦不得依勞基法規定領取退休金…，影響公費助理權益至巨」，經由這三點的說明，亦再次明確表達出立法院並非國會助理之雇主，立法院僅是協助立法委員辦理聘用助理之業務單位而已。且經由此次提案後，當時立法院也僅在預算中編列足額的預算用來支應國會助理納入勞基法後所衍生之費用，企圖讓「誰是國會助理的雇主」的爭議落幕，而本研究發現，從此次的提案後，往後的數十年間，立法委員就未曾再針對誰是國會助理雇主，或是國會助理的權益保障做出. 政治大雖然，誰是國會助理的雇主爭議至今仍未有明確的結果，且本研究亦立. 任何的提案，使得國會助理的雇主爭議，至今仍懸而未解。. 無法若單純從勞動基準法推論誰是雇主，因此欲透過學說之定義，來界定誰是雇. ‧ 國. 學. 主。依照通說見解，是否為勞基法上之雇主，主要係依據當事人間有無從屬性來. ‧. 判斷，而從屬性通常又可以再區分為人格從屬性、經濟從屬性與組織從屬性。更. y. Nat. 明確的說，勞工提供勞務，受到雇主之指揮監督且雇主對其有懲戒之權利-屬人. er. io. sit. 格從屬性；勞工仰賴雇主給付工資作為主要甚至於唯一之經濟來源-屬經濟從屬性；勞工無法獨立作業，因此必須編入雇主之組織，與其他勞工共同從事生產活. n. al. i 動-屬組織從屬性（王松柏，2009、黃程貫，2015）。n Ch engchi U. v. 從而，本研究利用前述從屬性來檢視立法院與國會助理之關係發現，. 國會助理並須在立法院內配合立法院的運作從事業務上之工作，如:立法院每年兩次的會期，國會助理必須在會期間提供立法委員會議資料，藉以完成問政質詢，固兩者有其組織從屬性，再者，立法院核發國會助理薪水成為國會助理經濟來源，故兩者有其經濟從屬性，顯見，立法院應是國會助理之雇主。另一方面，本研究亦利用前述從屬性來檢視立法委員與國會助理之關係發現，立法委員支配及管理監督國會助理，故兩者有其人格從屬性；在薪資方面，國會助理薪資之多寡，全憑立法委員決定，故兩者有其經濟上從屬性；由於國會助理必須依附在立法委員 23.

(30) 辦公室內從事工作，故兩者有其組織上從屬性。最後，本研究發現，若以前述從屬性來觀察，立法院與立法委員分別與國會助理存在其從屬性，因此，兩者皆可稱為是國會助理之雇主，因此，這兩者本應共同負擔雇主之責任而非互相推諉責任，罔顧國會助理之權益。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 24. i n U. v.

(31) 第二節. 國會助理研究現況. 關於國會助理之職務、其角色與影響力，學界多有投入，本文於此整理學界研究中對本研究之進行，可參酌使用的論文，為使文獻之時間性能更符合本研究進行的實質環境，資料選取範圍為包含 2000 年之後相關研究，並分成工作範疇、專業職能與工作滿意度三大類。. 一、工作範疇之探討. 政治大助理負責庶務工作及「立委」日常的行程安排。法案助理則統籌「立法院」法案、立. 「國會助理」依其工作性質，可分為行政助理和法案助理兩種。行政. 預算、各種案件的研究，提出質詢、議案等，以協助「立委」問政。. ‧ 國. 學. 黃彩鳯研究發現，立法委員是國會議事運作的主角，助理則是立委問. ‧. 政的化妝師。為了提昇立委的專業問政品質，實有積極建立並培養國會助理核心. y. Nat. 職能之必要，尤其今日社會分工精細、各種專業性的立法與日俱增，如無健全國. er. io. sit. 會助理核心職能以蒐集情報、資訊，或調查事實，及協助議案審查與聽證會之舉辦，則立委的職權將無法有效執行（黃彩鳯，2004）。. al. n. v i n 林立生研究發現，國會助理之政治公關活動不同於傳統以政府或單次 Ch engchi U. 選舉為主，而是以立法委員為核心。這包括了四種對象，分別是選民服務、新聞. 媒體、民間社團、政府部門。研究途徑主要是透過角色理論來分析助理在政治公關對象及委員互動中身為守門者、參與者及獲益者等各種自我認知（林立生， 2007）。林麗真研究發現，國會助理之工作內容呈現出之特色是為：一、助理工作、內容複雜多樣：在國會辦公室中，大都設有負責行政庶務，負責質詢議題、問政資料蒐集與整理，掌管選民服務及辦公室主任等各樣助理。二、成為助理、多種雇用機緣：成為助理的管道多元，諸如透過立法院公佈欄，網路上的徵人啟 25.

(32) 事，寄履歷表應徵，擔任立法委員參選時輔選團隊等機緣。三、工作評價、感受正負不一：正面是可以充分發揮對政治的理想與抱負，累積待人處事的經驗，增進人際關係能力等；但負面在於沒有升遷或加薪的機會。四、服務案件、來自多元管道：選民服務案件來自選區服務處或所接到的陳情案件，中央黨部或者黨團轉介，或在委員的臉書或網頁上留言，電子郵件陳情等。五、選民服務、事關連任至巨：在單一選區制的情況下，區域立委的產生來自選票，一位委員能否獲得連任成功，和國會助理的選民服務成果關係密切。六、服務選民、尤需熱忱耐性：選民大都遇到困難才會提出服務要求，因此助理在處理服務案件時要有耐心，並. 政治大有較大壓力，其來源多元多樣，諸如時間急迫，陳情人緊迫盯人，選民的焦急情立要讓選民感受到助理的熱心及熱情。七、有些案件、令人心生焦慮：有些案件具. 緒及舉動，選區人情壓力等。八、助理工作、連帶收穫豐碩：擔任助理可以學習. ‧ 國. 學. 處世經驗，提升自我，並累積各種人際關係，交到許多的好朋友，還可在所接觸. ‧. 的案件中，充實自我（林麗真，2007）。. sit. y. Nat. 由上述研究可知國會助理工作內容之繁雜、多變，及其所需之專業性。. er. io. 二、專業職能之建構. al. n. v i n 如果由學界對國會助理之專業職能之研究，則更可顯示出國會助理工 Ch engchi U. 作內容之專業度。. 陳淑貞研究發現，我國國會助理在專業職能方面，必須具有研究者、協調溝通者、資訊提供者、問題解決者、行政者、建議者、行銷者及資源提供者等八項。而其所需要具備之專業能力，共包含「專業類知能」、「人際類知能」、「個人效能類」及「概念/知覺類知能」等四個構面，38 項能力。且我國國會助理認為其所需具備之各項專業能力具有高度重要性。其中「非常重要之專業能力」共計有 3 項；其餘 35 五項皆屬於「重要之專業能力」（陳淑貞，2004）。然而事實上不同立委對國會助理專業職能的要求並不絕對一致，如： 26.

(33) 鄭嘉瑜研究發現，問政風格不同的立法委員，不僅助理群的結構會有差異，個別助理所扮演的角色，以及對立委所代表的意義，也是南轅北轍。在立法質詢上表現傑出的立委，其助理雖具年輕、高學歷等特質，但人數卻可能極為精簡；再加上立委本身對立法事務的熟悉度和參與程度高，助理的自主性和發揮空間相對下降。至於地方型的立委，選區服務處的編制遠大於國會辦公室，所聘用的助理以負責地方選民服務的選區助理居多，甚至可能沒有專職的法案助理，所有人採取一視同仁的分工。而兼營個人事業的立委，助理往往身兼立委私人企業體中的員工，容易造成立委職權與私人利益之間的界線模糊，助理的角色也顯得複雜曖昧。. 政治大的現實或學理上的標準來檢驗，國會助理的專業性卻明顯不足，原因之一是社會立. 此外鄭之研究指出縱然許多人都肯定國會助理應該要是一種專業，但不論從運作. 法委員本身素質的低落（鄭嘉瑜，2003）。. 學. ‧ 國. 對國會助理定位的共識無法凝聚，導致制度改革困難，但最後仍然必須歸結到立. ‧. 林俊旭之研究以陳淑貞的國會助理專業職能模式為基礎，由現職立法. y. Nat. 委員及國會助理雙方的觀點，進行法案助理與行政助理專業職能模式的比較。研. er. io. sit. 究結果發現：（1）國會助理支援系統供給與需求雙方，對於國會助理的專業職能模式，看法一致；（2）適任的法案助理相較於行政助理，需具備更高的專業基礎. al. n. v i n 職能以及知識概念化職能。行政助理的人際關係職能需求則高於法案助理，但對 Ch engchi U 動機及品格的專業職能期待，則無差異（林俊旭，2006）。. 黃金凱研究發現，其主要在蒐集彙整有關國會助理自我效能、工作績效對工作滿意與留任意願的關係，經立意抽樣方式進行問卷調查後，發現國會助理之自我效能與工作績效顯著相關；國會助理之自我效能對工作滿意顯著相關；國會助理之工作績效對工作滿意顯著相關；國會助理之工作滿意對留任意願顯著相關（黃金凱，2014）。黃奕彰研究發現，以國會助理的「角色功能」、「核心職能」及「權力行使方式」來做探討，盼透過對三者的分析，能夠瞭解現今國會助理所呈現之情 27.

(34) 況，描繪出台灣國會助理之核心職能理想模型（Ideal type），進而發揮國會助理提升立法委員議事效率與品質的功能。該研究得出結論是為為順應整體政治環境的瞬息萬變，國會助理核心職能之理想模型，已經受到嚴重衝擊影響，僅淪為學術上的討論，無法付諸於實際。擔任國會助理之人員應該要隨時適應環境的變化，隨時調整核心職能。因此，國會助理應要具備如同變形蟲般的適應調整能力，不論是迅速適應外在環境、符合立法委員的風格取向，以及積極學習專業知識等，方能去面臨接踵而來的挑戰（黃奕彰，2014）。. 三、工作負荷與滿意度. 政治大專業職能構面多，而其專業能力又需深入，唯學界之研究呈現出國會立. 助理之勞動條件與權益未能相符的態勢。. ‧ 國. 學. 游月霞研究指出，影響國會助理的工作滿意度有幾個構面，包括了「個. ‧. 人屬性」、「專業能力」、「領導風格」、「工作環境」、「工作特性」、「薪資與福利制. y. Nat. 度」、「工作願景」等，且該研究之成果顯示在「個人屬性」中，「性別」、「不同. er. io. sit. 政黨的委員」、「國會助理與委員是否屬於同一政黨」等因素會影響國會助理的工作滿意度，同時「專業能力」之提昇亦會影響其滿意度。至於各構面因素：「領. al. n. v i n 導風格」、「工作環境」、「工作特性」、「工作願景」皆與工作 C h 、「薪資與福利制度」 engchi U. 滿意度也都呈現正向關聯。在國會助理工作滿意的各構面因素中，其對「工作環境」與「領導風格」具有有較高的滿意度，而對「工作願景」、「薪資與福利制度」的滿意度則較低（游月霞，2002）。另由鄭嘉瑜之研究顯示出，由於工作穩定性不足、福利待遇不佳，以及外界評價低落等等，使得國會助理的生涯規劃與自我認知方面，年輕的助理多半將目前的工作視為短暫的棲身之處，而非可以長期經營的志業（鄭嘉瑜， 2003）。林妙芬以人力資源管理之角度來分析國會助理之角色，發現在人力的 28.

(35) 確保管理方面；（一）國會助理的工作負荷過重；（二）國會助理工作內容不明確；（三）國會助理的僱用標準與方式參差不齊；（四）僱用關係的曖昧；（五）國會助理流動率高，經驗不易累積；（六）各委員辦公室很少有職前訓練。至於人力開發管理的面向發現，國會助理呈現（一）缺乏在職訓練；（二）缺乏員工績效評估系統；（三）欠缺年資與生涯規劃制度。而在人力的報償管理方面，則有（一）薪資標準的混亂；（二）福利制度不完整；（三）休假制度不完備等問題，在人力的維持管理方面，亦呈現出（一）管理上受情緒因素的影響；（二）缺乏激勵方式；（三）缺乏明確的紀律管理助理的行為（林妙芬，2001）。. 政治大公費助理因須隨時配合委員議事需求，並負責協助立委行使職權，致其地位逐漸立. 陳朝建研究發現，討論國會助理之法制化應有之思維，認為立法委員. 受到重視。然而究諸事實，我國現今立委公費助理，是不具備公務人員資格與不. ‧ 國. 學. 透過考試任用；但實務中他們身為立法委員的輔佐者，卻實際參與或代表立法委. ‧. 員執行部分職責與公權力行使，形同立法委員幕後的影武者。不論是在國會中問. y. Nat. 政、立法、對部會首長的質詢、或是對行政機關的監督權等均包括在內。立法委. er. io. sit. 員公費助理至今仍是非事務官身份，性質上則如同企業運作的聘僱人員，相似之處就好比政府行政機關裡大量僱用的契約人力。也因此讓人有權責不符的觀感，. al. n. v i n 並指出其作為國家機關法定職務的代理人之權利義務關係，僅屬於依「私法契約」 Ch engchi U 所產生之「公法上之勤務關係」，擺盪於所謂的「私法」與「公法」兩者之間，自然矛盾重重，甚至令人難以理解（陳朝建，2006）。詹嘉琳之研究，主要是探討國會助理面對非自願性失業後，未來生涯規劃之情況；以及分析在失去國會權力光環的政治環境下，國會助理轉業後對目前的工作滿意，經由質化研究之深度訪談法，訪談了因委員未能順利連任當選，以致於非自願性失業的國會助理。經該研究結果發現如下：一、雖有流動、不出委員範疇：第四屆至第六屆立委席次擴增為 225 席後，國會助理們會因為立委席次的增加，有多方面選擇委員辦公室的就業機會，因此助理流動率雖高，卻仍然 29.

(36) 始終在委員與委員辦公室之間流竄。二、不適應者、回歸助理者眾：甚至有部分助理轉換至其他產業界後，在不能適應外界工作環境下，重返立法院繼續擔任國會助理工作的不在其數。三、缺乏配套、助理權益難保：以第七屆立委減半之實際態勢而言，委員辦公室的選擇性減少，且由於委員辦公室助理流動率低，再加上立法院遲遲未能針對國會助理制度，訂定一套完整的配套措施，來保障國會助理應有的權益。四、優勢蛻減、選擇不再戀棧：反觀之，在產官學界的工作條件（如：薪資、升遷、福利、教育訓練）優於國會助理的情況下，即使立委減半後，在僧多粥少的環境下，對於未來國會助理的評價與發展，仍抱持著悲觀的態度，. 政治大以中心所存在之變數，也致令優秀人才以立法院為跳板，有機會便跳往業界的現立. 助理們紛紛選擇不再戀棧立法院。該研究顯示出國會助理工作依立委之是否當選. 實態勢（詹嘉琳，2009）。. ‧ 國. 學. 洪雅婷主要探討國會助理的勞動過程，主要釐清三個問題：一，立委. ‧. 透過人際關係尋找助理，那麼社會關係如何影響立委管理國會辦公室的方式？又. y. Nat. 如何影響立委跟助理之間的勞資關係？二，社會關係是否約束立委對助理的壓榨. er. io. sit. 助理？國會助理工作屬於何種勞動體制？最後，國會助理為何服從立委的支配？最後該研究提出三個論點：（一）立委普遍跟助理存在生產前的關係，立委據此. al. n. v i n 將助理分成內、外層系統，給予不同的待遇。生產前的關係激化了助理之間的競 Ch engchi U 爭，並且讓立委、助理之間的對立關係趨於和緩，確保勞資關係的存在。（二）. 立委並沒有依循勞動法規的規定，支配助理的勞動力，但是國家跟工會也沒有積極制止立委的違法行為，使得助理只能透過流動來擺脫被壓榨的處境，於是國會助理工作屬於專制市場體制。（三）立委積極掌握助理的勞動力品質，利用職務權力、同化自己跟助理的利益，讓助理服從自己的支配；但是助理基於對權力的渴望，願意服從立委的支配（洪雅婷，2014）。. 30.

(37) 第三節. 國會助理工會之現況與功能. 一、成立與沿革我國國會助理工會之組成，與國會助理之法制化歷程有密切相關。（一）國會助理聯誼會時期（1988~1993）早年由於為立委、監委或國大代表等私人聘任，因此迄至 1988 年組成「國會助理聯誼會」，由此名稱可知是屬於半聯誼半交換心得的性質，但也開. 政治大（二）台北市中央公職人員助理職業工會時期（1993~2011）立. 始為國會助理工作之法制化而努力。. 隨著 1992 年國會助理得以法制化，因而到了 1993 年終於正式成立了. ‧ 國. 學. 「助理工會」，當時全名為「台北市中央公職人員助理職業工會」。同樣涵蓋了監. ‧. 察委員助理、立委助理以及國大代表等都可以加入。也由於當時國會助理已達法. y. Nat. 制化之階段性任務，那麼到底國會助理工會的運作目的為何？根據田麗虹的研究，. er. io. sit. 有些助理把助理工會的理監事選擧當成練習場，在工會的選擧當中，培養選戰的實戰經驗，順便累積人脈，這是由於助理固然一方面會幫立委打選戰，但是另一. al. n. v i n 方面不是所有助理都可以主導選擧的一切事務，再者，助理如果有意要參選，更 Ch engchi U. 應該了解自己的優勢，所以對助理來說，參選工會的聯務是很好的選擇（田麗虹， 2001）。（三）台北市國會助理職業工會時期（2011~迄今）到了 2011 年全名變更為「台北市國會助理職業工會」，該職業公會「台北市國會助理職業工會章程」第 6 條規定：「凡實際從事國會助理工作之勞工，均有加入本會之權利」，明訂「國會助理」是指立法委員、各黨團所聘僱的公費助理，或者立法委員、黨團、問政次級團體的理。. 31.

(38) 二、現況與功能（一）成立宗旨國會助理工會根據其成立宗旨是根據「會章」第三條，主要是「增進國會助理業務能力，健全國會助理制度，提升國會助理地位，保障國會助理權益及輔弼國會議員發揮立法意識功能。」（二）工會功能依據「會章」第六條，合計有以下 10 項：1 會員教育與訓練之舉辦； 2.「國會」議員立法、提案、質詢、預算審查等職權行使之有關事務之研究、建. 政治大議、擬制、諮詢；3.出版物之印行及圖書館資訊中心之設置；4.會員工作與生活立. 之保障及改進；5.會員福利事業之籌劃與興辦；6.會員康樂事項之舉辦；7.會員. ‧ 國. 學. 糾紛事件之調處；8.團體協約之締約、修改或廢止；9.各國國會助理之聯繫、交. ‧. 流觀摩與合作；10.合於本會宗旨及其他法律規定之事項。至於「助理工會」為. y. Nat. 會員謀取福利的方式，主要有：1.與行政機關合辦參訪活動；2.舉辦座談會；3.. er. io. sit. 舉辦研習營；4.舉辦聯歡會；5.舉辦協調會、公聽會以爭取助理權益；6.協助訂購物品等。「助理工會」還曾提出「國會助理法」草案，嘗試規定助理經檢核後，. al. n. v i n 若轉任公務人員，其資歷應予併計。且需經檢核考試通過具証明的人，才能由「立 Ch engchi U 委」遴聘為助理，再由「立法院」聘任。（三）努力目標國會助理公會發展至今，對於真正為公費助理們爭取權益、制度改革部分，仍未有顯著的成效。而立委助理們對於該工會的認識與了解，往往都是在到了理監事改選時，才略為知悉。因此，立委助理工會的聯誼性質目的，仍然大於原本設定的角色與功能。這點與立法院國會助理工會固然係依工會法成立的工會團體，但因相關薪資來自立法院，唯任用權乃至薪資高低之決定權卻來自立委，導致發生勞資爭議時，常因雇主問題而解決不易（張世熒、許陳瑋，2009）；再 32.

(39) 者，依立法院工友工作規則第 68 條規定：「子女教育補助、結婚補助、生育補助、喪葬補助等生活津貼，依行政院每年發布之全國軍公教員工待遇支給要點辦理。」、第 69 條：「休假旅遊補助事項及其他福利，比照職員規定辦理。」換句話說，連立法院之工友都擁有軍公教員工之待遇，目前立法院國會助理工會的訴求目標，乃係明確未來目標為：「全力爭取國會助理比照立法院工友享有會期津貼、子女教育補助、結婚補助、生育補助、喪葬補助等生活津貼及休假旅遊補助…等福利，並要求立法院依法編列預算支應勞動基準法所規定之資遣費（田飛生，2012）。」. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 33. i n U. v.

(40) 第四節. 英美兩國國會助理概況. 本節兹整理美國、英國之國會助理制度，用以參照我國的國會助理制度，以期他山之石，得以攻錯。一、英國之立法助理制度英國之立法助理有三類，本小節予以歸納整理。（一）院會助理英國國會立法助理中，下院院會助理的組織及人員為一中立客觀的單. 政治大中依循內閣體制之精神會發展出適應時代所需的國會助理制度。依據 1978 年通立位。由於政黨政治之發展，議會為能有效監督行政部門及閣員，於是在立法程序. 過的下院管理法（The House of Common Act），將議會的工作集中處理，並提供：. ‧ 國. 學. 1.議會在程序方面的建議；2.行政與管理方面的服務；3 負責一切研究工作；4... ‧. 議員可運用其津貼僱用私人助理，各政黨亦可僱用助理。但這二類助理非下院法. y. Nat. 定助理（單昭琪，1985）。. er. io. sit. （二）委員會助理. 平民院議事規則第四十二條規定，除非平民院院會有其他的命令外，. al. n. v i n 所有的公法案都必須自動交付到常設委員會進行審查，成員由遴選委員會按政黨 Ch engchi U. 在國會席次比例與資格來指派十五到五十位的議員組成（陳淞山，1993）。委員會包括: 1. 常設委員會主要的功能是討論法案，所有委員會均有一名委員會助理（Committee Assistant）及一位秘書（Secretary）擔任各該委員會之專任幕僚。此外，某些委員會主席被授權得聘用若干「專家助理」（Specialist Assis tants）或專家，負責提供詳細之背景分析及對證人提供意見，以及諮詢及顧問（羅傳賢， 1991）。 34.