第二章 文獻回顧
第四節 英美兩國國會助理概況
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第四節 英美兩國國會助理概況
本節兹整理美國、英國之國會助理制度，用以參照我國的國會助理制度，以期他 山之石，得以攻錯。
一、 英國之立法助理制度
英國之立法助理有三類，本小節予以歸納整理。
（一）院會助理
英國國會立法助理中，下院院會助理的組織及人員為一中立客觀的單 位。由於政黨政治之發展，議會為能有效監督行政部門及閣員，於是在立法程序 中依循內閣體制之精神會發展出適應時代所需的國會助理制度。依據1978 年通 過的下院管理法（The House of Common Act），將議會的工作集中處理，並提供：
1.議會在程序方面的建議；2.行政與管理方面的服務；3 負責一切研究工作；4..
議員可運用其津貼僱用私人助理，各政黨亦可僱用助理。但這二類助理非下院法 定助理（單昭琪，1985）。
（二）委員會助理
平民院議事規則第四十二條規定，除非平民院院會有其他的命令外，
所有的公法案都必須自動交付到常設委員會進行審查，成員由遴選委員會按政黨 在國會席次比例與資格來指派十五到五十位的議員組成（陳淞山，1993）。委員 會包括:
1. 常設委員會
主 要 的 功 能 是 討 論 法 案 ， 所 有 委 員 會 均 有 一 名 委 員 會 助 理
（Committee Assistant）及一位秘書（Secretary）擔任各該委員會之專任幕僚。
此外，某些委員會主席被授權得聘用若干「專家助理」（Specialist Assis tants）或 專家，負責提供詳細之背景分析及對證人提供意見，以及諮詢及顧問（羅傳賢，
1991）。
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2. 選任委員會
依功能分，選任委員會有六種性質：財政性、調查性、監督性、準 司法性、內部事務性及立法性。選任委員會以調查事實為主，從事特別監督，主 要調查對象為行政機關。
委員會之職員由委員會辦公室（The Committee Office） 統一管理 調派。同時尚聘任若干專家顧問以協助主席在選擇證人方面的意見、為聽證會提 供問題、協助草案進行、證詞及擬定報告等工作。
（三）議員個人助理
除了配屬於平民院各部門的立法助理外，議員亦可由國會補助來僱用 助理。因款項不多，因此議員們常2 人或 3 人以上聯用。議員助理可分為五種：
1. 永久研究助理：可持有通行證，其人數限制為 200 人。
2. 永久私人秘書：為一長期性的立法助理。
3. 被僱用超過四個月的臨時研究助理。
4. 被僱用少於一年的臨時私人秘書。
5. 短期國外研究助理：名額限制為 50 人。
上述五種助理人員在國會大廈中的行動範圍，由層次不同的限制及規 範，只有永久研究助理人員可進入總館，其他如第二、第三及第五種人員，可進 入分支圖書館，而第四種的臨時私人秘書，則不得進入。
英國國會採內閣制，使得議員雖也有個人研究助理，但大都屬於處理 事務為主的秘書，僅少部分助理協助議員研究法案之工作。基本上英國並不鼓勵 國會助理人數，也不鼓勵議員過度仰賴國會助理的協助人數。
二、 美國之立法助理制度
美國國會早期並無幕僚制度，國會立法支援系統的形成是逐步演進的，
在十九世紀初期，國會議員普遍認為沒有必要將事務委託他人辦理，因為那似乎 意味著自身能力不足以擔當重責大任，為了避免外界對自己的能力產生懷疑，因
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此大多不考慮任用相關幕僚人員（萬秀娟，2005），而國會各委員會在 1850 年 只雇用臨時助理，到了 1856 年，眾議院籌款委員會與財政委員會在特別撥款補 助下，才設置專任立法幕僚，其工作性質以行政或秘書職務為主，並未賦予重要 的任務，直至 1900 年兩院各委員會才有正式職員（彭錦鵬，1992）。
發展至今，美國國會助理制度已然可以因應國會所擔負著的三項重要 職責，亦即，制定法律、監督政府、為選民辦事以及與行政權的抗衡需要（徐虹，
2006）。
（一）議員個人助理
主要對參、眾兩院議員個人提供服務，其人數多少與議員所代表的州 的人數來決定（徐紅，2006）。
1946 年立法重組法（ Legislative Reorganization Act ）通過之前，議員 助理人數並不多，1930 年代，雖然眾議員助理有 870，但因議員即有 435 位，因 此，每位議員只有2 位助理，當時參議員也只不過 4 位助理而已。比較值得注意 的是，經歷了40 年代中期，到 70 年代的快速成長，及 70 年代到 80 年代早期的 穩定成長後，80 年代中期未有成長的人數（彭錦鵬，1991）。到了 1989 年，參、
眾兩院議員個人助理都有大幅的減少，參議員較 1987 年減少了 1238 人，而眾 議員則減少了2015 人。顯示理人數已達飽合點。
個人助理在工作上所扮演的角色，依美國立法學者曼（Manley）、哈 裡遜（Harrison）、哈門（Hammond）等人的看法為：
1. 協助奠定國會立法權威的角色與議員專家的地位。
2. 協助國會委員會獨立處理案件的能力會不必依賴行政機構的建議。
議員經由立法助理的協助，獲必要的資料，以為辯論之用。
3. 溝通選區選民、遊說者與政府有關部門的意見。
4. 增強議員監督行政機關之能力。
另以徐紅按其職責大致可分為四大類（徐紅，2006）：
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1. 行政助理：他們常被看作是議員的替身，負責安排和協調整個助 理組群的工作，並代表議員會受來訪者。
2. 立法助理：他們負責研究各項立法事項，並對議員提出立法建議，
或者根據議員的想法和意見擬出法案初稿；隨同議員一起出席小 組委員會、委員會和全院的會議等，並替議員擬定發言稿及修正 案；陪同或者代表議員出席聽證會，向證人提出問題；代表議員 與其他議員及其助手談判解決對法案的分歧意見等。
3. 選民事務助理：一部分在華府辦公，一部分在議員的選區辦公，
主要負責訪問和接待選民，閱讀選民來信，代表議員給選民回信，
就選民反映的問題找政府有關部門解決。
4. 新聞助理：主要負責安排議員與新聞記者的會面，及相關活動的 出席，甚或為議員塑造親民型象，以為其連任造勢。
（二）委員會助理
在立法程式上會委員會的影響力堪稱是全國性的，是以多年來，學者 們常稱委員會是「小型的立法局」（李國雄譯，1983）。參、眾兩院之各種委員會，
一般可分為四類：常設委員會、選任及特別委員會、聯合委員會及小組委員會。
委員會助理主要扮演政策和監督角色，國會決策受到委員會助理相當大的影響。
委員會通常有二種主要的委員會助理，為永久性和研究性，永久性助 理依公共法或國會規章，且由年度可撥款法案提供基金。1975 年眾院修正其規 章，企擴大專業助理之人數由6 人增至 18 人，而文書助理亦由 6 人增 2 人。至 於研究性助理，則為每年僱用，雖被視為暫時性，但都一年又一年地聘用。
委員會助理的主要工作包括了：1.籌組聽證會；2.調查；3.起草法案與 修訂法案；4 準備委員會報告；5 出席全院討論；6 主持兩院聯席委員會；7 作為 行政官員與利益團體遊說者之仲介；旦與新聞界保持聯繫（黃競涓，1987）。
委員會有三種助理組織：第一種為階級制（ Staff Director ）為其他
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委員助理主席間之連結;第二種為平等制（Chariman），每個專業助理可直接與主 席接觸；第三種為在Staff Director 和 Chief Clerk 之間，區分專業和文書助理之 監督。
另徐紅之研究，則將委員會助理就其專業度，分為專業類助理以及秘 書類助理兩類，專業性助理協助委員會展開立法的調查活動：根據委員會的意見 修改法案，寫出審議報告；代表該委員會與政府、國會其他委員會和院外集團談 判，提出消除分歧的方案；陪同委員會成員參加聽證會，擬訂問題目錄，整理聽 證會材料；陪同國會議員或單獨進行具體問題的調查，搜集委員會所需要的各種 資料。並主動提出立法建議，供委員會在立法時參考。至於秘書類助理主要負資 辦理委員會的日常工作，如擬汀婁員會議，程，準備法案簡介，列印各種資料，
保管檔，公幫會議日期和地點，通知證人出席聽證會，閱讀信函等（徐紅，2006）。
（三）研究機構助理
根據曾耀民之研究，美國國會有三個專門研究機構會提供議員資訊、
分析、研究政議的協助。這三大研究機構在嚴格條件運作下，提供議員們資訊並 替議員們分析政策及評估行政部門所提之議案，期以訂定良好之政策（曾耀民，
2013）。
1. 國會研究服務處(Congressional Research Service)
美國國會研究處擁有約650 位編制人員的全職人員，其中有各種專 業的職員，例如律師、經濟學家、工程師、政治學家……等各類專 業人員，共同提供分析及研究服務。美國國會研究主要由五個研究 部 門 所 組 成 ， 分 別 為 美 國 法 律(American Law)、國內社會政策 (Domestic Social Policy )、外交、國防及貿易(Foreign Affairs、Defense and Finance )、政府及財政(Government and Finance )及資源、科學 及產業(Resources,Science and Industry)等五組，為議員提供諮詢服 務。
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2. 美國國會預算局(Congressional Budget Office)
國會預算局乃專業、非黨派的職員所組成的辦公室，不對政策提出 建議，非屬任何黨派的立場。國會預算局對相關的預算及經濟狀況，
提出獨立的分析及評估，並為國會研擬出不同政策選項工期審議。
國會預算局定期公布其研究分析所採取的假定及運用的方法，以提 升其研究分析之客觀公正。國會預算局的職員共有235 位全職人員，
其中有215 為為專業人員，20 位為輔助支援人員。
3. 政績績效責任局(Government Accountability Office)
政績績效責任局以前稱為審計總署(General Accounting Office )，為 依1921 年預算及審計法(Budget and Accounting Act of 1921 )所設立 的獨立之政府審計機關，政府績效責任局是由審計長指揮領導，其 最主要目的為審計及評估政府績效。國會相關人員在正式向政府績
政績績效責任局以前稱為審計總署(General Accounting Office )，為 依1921 年預算及審計法(Budget and Accounting Act of 1921 )所設立 的獨立之政府審計機關，政府績效責任局是由審計長指揮領導，其 最主要目的為審計及評估政府績效。國會相關人員在正式向政府績