第一章 緒論
第一節 研究背景與目的
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
1
第一章
緒論
第一節 研究背景與目的
一、研究背景
（一）從國會助理職務之重要性說起
立法委員依「憲法」第六十二條規定，立法院為國家最高立法機關，
由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。以制定符合人民所需的法 律及監督行政部門，而人民對立法機關的期許，則是立法的效率與品質。
國會議員為了要制定法律、監督行政部門及服務選民，必須藉由許多資訊的分析 及掌握來支持其主張，尤其在決定支持何種法案之前，必須掌握各種法案版本的 相異同之處及國外現行制度之成效，而加以分析與評估。惟對國會議員所需的資 訊評估、研究分析的工作，除受個人專業上的限制外，在時間上因有任期的壓力，
為了連任之路，大部分時間都在選區作選民服務，因此他們必須仰賴於國會專業 幕僚人員的協助，方能達到事半功倍之效。其間立法委員個人私自聘請來協助委 員行使職權的人員──亦即國會助理，便扮演了重要的幕僚角色，其對各類繁雜 問題，以及立法過程了解程序，遠超過絕大多數議員，就某種程度而言，他們才 是真正的政策制定人，是以被譽為「影子政府」（鄭佩芬，1985）。
（二）法制化尚未完備的國會助理職務
立法院早年並沒有委員個人助理的編制，自從 1970 年選出的增額立 委任職之後，幾乎每次的院務座談會議，設置立法助理的問題都會被提出來討論，
唯自1992 年方始有了立法院公費助理制度之施行，規定每位委員可聘公費助理 2 人；1992 年 7 月 4 日起改為 4 人；後來隨著國內政治結構的改變，立法院已 成為國內政治的重心，國會助理因須隨時配合委員的議事需求外，並負責協助立
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
2
委行使職權等工作，致其地位逐漸受到重視。
目前我國關於國會助理的相關法令規範，僅在《立法院組織法》第32 條中，對助理的任用及助理費用的取得作了規定：「立法委員每人得置公費助理 六人至十人，由委員任免；立法院應每年編列每一立法委員一定數額之助理費及 其辦公事務預算。公費助理均採聘用制，與委員同進退；其依勞動基準法所規定 之相關費用，均由立法院編列預算支應之。」雖然國會助理於民國87 年納入勞 基法適用行業，但由於助理們往往必須兼顧委員選區選民的服務，因此舉凡加班 費、休假日等皆未能依法行事（甘霖，2004）。
此外，以工作性質而言，國會助理是為立法委員之職務之需而設立，
換句話說立法委員是為國會助理之雇主，其工作內容大致上可分為兩部分：首先 就憲法賦予的權利來看：憲法第五十七條及第六十二條，前者至少賦予立法院議 決法律權、預算審查權及質詢權；後者則明確賦予立法院「代表人民行使立法權」。 國會助理們在此一部份的權責大致上包括蒐集資料並提出分析建議、撰擬委員質 詢稿、草擬相關法案、為議員與其他議員、行政部門、利益團體及傳播媒體間，
擔任溝通媒介等。第二部分則以立委辦公室或服務處的業務需求為主，從繳交電 信費用、接聽電話、安排行程、協助處理選區服務事項或選民陳情案件，以塑造 委員良好形象等。根據甘霖之歸納，國會助理制度設計的主要目的，不外乎在於：
1.協助立委落實監督及制衡行政部門的職責；2.廣泛搜集國內外相關資料，在滿 足民意需求及契合社會脈動的前提下，主動提出相關法案；3.服務所屬委員選區 的選民，為該名立委連任進行地方紮根工作；4.擔任選民、利益團體與政府機關 間的溝通橋樑（甘霖，2004）。
Manley、Harrison 等人認為，國會助理所扮演的角色可概括為四類：
一是協助奠定國會立法權威及議員專家地位的角色；二是協助國會議員獨立處理 案件能力的角色；三是溝通選區選民、遊說團體與政府相關部門意見的角色；四 是增強議員監督行政機關能力的角色（黃殿偉，1993）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
3
至於黃煥榮認為「國會助理的任務主要是在於提供立委專業知識，處 理日常瑣事，接待選民，草擬法案和重要質詢，並不斷研擬國家重大政策，以期 監督行政部門，並主動提出前瞻性政策藍圖」（黃煥榮，1999）。
細分黃煥榮所指出之國會助理職務，即可知其領域之專業性，差異極 大，且事實上其領域亦極為模糊。舉凡立法委員職務之所涉都可被視為國會助理 所當「助理」之範圍，是以由立法委員之「立法」，加上為因應選舉而出現之選 民服務相關事件，使得助理本身之職務往往必須環繞著立法委員。以勞資市場來 看，立法委員與國會助理之間的強弱勢之差別，更是巨大。
二、研究動機
2016 年 2 月 5 日中時電子報標題如此寫道：「A 錢、喬人事統統違法 國 會助理涉關說最高罰600 萬」（唐筱恬，2016），這篇報導指稱如立委之公費助理 等公職人員，一律適用於「公職人員利益衝突迴避法」修正草案，若涉及不當請 託、關說，最高將面臨600 萬元罰鍰。該篇報導以國會助理為標題，而未特別提 到同樣指涉之如政府機關與公營事業的正副祕書長、主任祕書、幕僚長等必須遵 守迴避規範，政務官聘請的機要等，毋寧說該報導之標題，顯示出報導者眼中之 國會助理，與「A 錢 喬人事」之緊密關係。
台灣由於國會助理制度，迄至近年方才法制化，早年大多為立法委員 自掏腰包聘請之故，是以到底國會助理是否屬於公職人員？相關之概念並不清楚，
且國會助理又有公費、私費之分容易混淆；其次2016 年大選結果，發現 24 名民 進黨立委，竟然都曾經擔任過國會助理，是以又出現「新國會「助理系」最大！
民進黨24 名立委都當過助理」之標題（白喬茵、林文富、邱瑞陽，2016），彷彿 國會助理是為立法委員之「職前訓練班」。
殊不知立法院中之223 名立委，以目前每月立委可以使用四十萬元輔 助款來看，國會助理設若月薪介於4 萬到 5 萬元之間，那麼每位立委平均可聘請
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
4
到 6-10 位，那麼立法院之國會助理人數介於 1338-2230 之間。加上每四年一次 的選擧，甚至如第七屆起，我國國會選舉制度正式換軌為單一選區兩票制，以致 出現的立委席次從225 席，減半為 113 席之政策變異，在在影響了國會助理之職 務的穩定性。
唯立法院是中華民國目前最高的民意機構，國會助理成為選民和立委 之間的橋樑，並代理立法委員提供選民服務，且由於國會助理的聘期為一年一聘 制，加上經由選擧必須與立法委員同進退，因此，在非自願性離職的情況下，立 法委員未連任或不再參選而離職的國會助理不在少數，另外也有因政治理念不合，
或另覓更好的工作環境條件而自願離職的也佔大多數（詹嘉琳，2009）。
1111 人力銀行在 2004 年第六屆立委選舉前夕，針對立委助理的「工 作辛酸指數」進行調查，調查中發現國會助理乙職，屬於「高折舊」的行業，平 均年資僅2.38 年，且平均辛苦指數高達 7.32 分。這些數據至少突顯了幾個問題：
其一，國會助理穩定性不足，流動性高，難以累積或傳承相關經驗；其二，我國 國會助理薪資由政府編列預算支付，「高折舊」代表了國家資源的浪費或重複投 資。因此，留住好人才以為國家社會所用，以及有條件的保障國會助理就業機會 以提高其專業性，相關單位應有所思量。
不只工作隨著立法委員之選舉結果而存在變數，且事實上目前台灣公 費的國會助理，固然已然於1992 年開始法制化，然而究諸事實，誠如媒體所提 及的「反對一例一休／時力提「二例」 助理加班受質疑」（楊淳卉，2016），如 此呈現出一種吊詭，在台灣社會勞工意識逐漸加強的現代，立法委員不斷的呼籲 資方勿當「慣老闆」之際，卻因著自身工作的需要，以致於如媒體所言：「不過，
現場記者質疑，時代力量常在週末舉辦活動，如何處理這些黨工及助理的休假？」
以目前於實務上，我國之國會助理之勞動條件為何？權益又如何？有哪些屬於國 會助理工作之特殊性？凡此皆為本研究進行之發想。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
5
三、研究目的
本研究之目的有四：
（一）整理目前我國國會助理工作之特性：
藉由研究來了解國會助理工作之內容及特性為何，進而歸納出國會助理所 需之勞動條件。
（二）了解目前我國國會助理勞動之條件：
由於國內多數國會助理研究並未對國會助理各項勞動條件明確予以討論，
本研究試圖收集國會助理各項勞動條件，藉以了解國會助理真實的勞動環 境情況。
（三）歸納目前我國國會助理勞動之權益：
藉由收集到的資料，分析及討論目前國會助理各項勞動條件之情況，並適 時了解國會助理於勞動環境中所面臨之問題。
（四）明白目前我國國會助理勞動權益與條件之間的落差，以及其間彌補之道：
在了解國會助理的各項勞動條件後，分析與討論其與現行法令之落差，並 提出改善之建議，藉以提升國會助理之勞動條件。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
6