第二章 文獻回顧
第一節 流浪犬問題與管理政策簡介
二、 我國流浪犬管理及現況
我國動保法以尊重動物生命及保護動物為宗旨，要求中央主管機關依法建構 推動寵物登記、寵物業者管理及推廣絕育等犬隻源頭管理機制；為使動保法更貼 近並解決現實政策問題，該法歷經 11 次法令修正，包括原執行該法之動物保護 檢查員由「兼職」改為「專職」，提升執行量能基礎（2001 年第 3 次修正）、強化 飼主責任及寵物業管理（2007 年第 6 次修正）等。本部分就我國現行規範飼主 應保護之動物福利，以及與飼主責任有關之 3 次重大修法內容（2010 年第 7 次 修法、2015 年第 9 次修法及 2017 年第 11 次修法），分述如下：
1.
動保法第5 條：飼主責任（2017 年 4 月 26 日版）
動物之飼主，以年滿二十歲者為限。未滿二十歲者飼養動物，以其法定代 理人或法定監護人為飼主。
飼主對於其管領之動物，應依下列規定辦理：
一、提供適當、乾淨且無害之食物及二十四小時充足、乾淨之飲水。
二、提供安全、乾淨、通風、排水、適當及適量之遮蔽、照明與溫度之生 活環境。
三、提供法定動物傳染病之必要防治。
四、避免其遭受騷擾、虐待或傷害。
五、以籠子飼養寵物者，其籠內空間應足供寵物充分伸展，並應提供充分 之籠外活動時間。
六、以繩或鍊圈束寵物者，其繩或鍊應長於寵物身形且足供寵物充分伸展
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、活動，使用安全、舒適、透氣且保持適當鬆緊度之項圈，並應適時 提供充分之戶外活動時間。
七、不得以汽、機車牽引寵物。
八、有發生危害之虞時，應將寵物移置安全處，並給予逃生之機會。
九、不得長時間將寵物留置密閉空間內，並應開啟對流孔洞供其呼吸。
十、提供其他妥善之照顧。
十一、除絕育外，不得對寵物施以非必要或不具醫療目的之手術。
飼主飼養之動物，除得交送動物收容處所或直轄市、縣（市）主管機關指 定之場所收容處理外，不得棄養。
2. 第 7 次修法（2010 年 1 月 7 日）
本次修法內容可發現，立法者期望藉由加重飼主責任提升源頭管理效果（增 加法定飼主年齡），流浪動物收容管理政策方向逐步以絕育、認領及認養等動物 保護相關工作為主，弱化安樂死執行措施（明定補助經費用途、延長法定安樂死 收容期間）。
表3：動保法第 7 次修正重點
條次 增修重點 說明
第 5 條 法定飼主年齡
將法定飼主年齡由滿 15 歲提高至 20 歲，主 要係考量未成年人雖達飼主年齡，在不了解 如何照顧動物且未經監護人或法定代理人 同意的情況下購買寵物，可能使得寵物在未 成年人失去興趣時，遭到虐待或拋棄，故調 整法定年齡期能提升飼主責任能力，負起管 領動物之責，未滿 20 歲者則以其監護人或 法定代理人為飼主。
第 12、21 條 法定收容期間
（安樂死）
收容動物安樂死時限由公告逾 7 日延長為 12 日（12 夜條款）。
第 14 條 流浪動物收容 管理政策方向
中央主管機關應編列經費補助各地方政府 主管機關設置動物收容處所，修正明定該經 費用途為「辦理絕育、認領及認養等動物保 護相關工作」，確定國家整體流浪動物政策 方向。
資料來源：本文自行整理
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條次 增修重點 說明
以據此裁處，爰予以修正，明定其違法構成 要件，落實查處效能，以達成源頭管理之效 果。
資料來源：本文自行整理
(二) 教育
流浪犬問題產生原因，相當來自於一般民眾缺乏相關法律、知識概念與關懷 生命的態度，唯教育涉及觀念的養成及轉變，應以長期漸進方式為之，在中小學 童中進行基本知識的教導更是改善流浪犬數量的有效方法（黃美玲，2003；蔡筱 蓓，2007）。飼主觀念教育之重點包括寵物取得及寵物飼養兩部分，前者係宣導
「認養代替購買」，可因此降低對寵物業者買賣需求及減少收容所流浪犬數目，
提升後端管理成效；後者係宣導「認養勿棄養」、寵物登記及絕育等動保法責任，
以杜絕同伴犬隻淪為流浪犬隻之機會，並期待民眾以符合動物福利之方式對待。
但目前民眾名犬及幼犬迷思相當地影響認養代替購買之意願，飼育行為亦容 易受經濟等因素影響，（鄧仲華，2003a；林慧敏，2010；吳宗憲、黃健皓，2011；
顏敬尹，2013）；而城鄉對寵物觀念的差異，造成守法意願低落（報導者26，2016a）， 且民眾多因宣導教育、專業教材等資源及實施成效不足，對於動保法、寵物登記 植入晶片、政府提供絕育補助及收容所認養服務等措施資訊不甚熟悉，動物保護 及飼主責任的理念仍無法紮根，導致動保法執行成效不彰。以審計部 2013 年調 查報告為例，全國寵物登記比率僅50.11%，經葉力森（2000）及劉珈延（2004）
的研究指出，多數民眾飼養犬隻走失、轉讓、死亡沒有註銷，使登記率失真，無 法反映國內飼犬與登記實況，此將連帶影響家犬貓絕育管制、難以掌握相關動保 政策所需之數據，使動保政策難以對症下藥，流浪犬持續增加。
26 節錄：民間動保意識城鄉差距大，都會區動保員表示：「鄉下的流浪狗大部分是放養式的。
很多農戶把流浪狗撿回來養，狗長大就自由在外面跑，狗和飼主關係連結很弱，狗發生什麼 事，飼主不太關心。」「鄉下很多不當飼養，吃的是餿水，水碗有青苔…要改變老一輩的飼養習 慣非常困難，他們沒有辦法接受。」「…會去結紮的，大概是年輕人，可是老一輩，除非是被檢 舉到要罰款了，不然他們都不願意去做。」「很多資訊都是在網路上，阿公阿嬤根本無法獲得，
很多人不知道收容所存在。」
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(三) 絕育
棄養、走失及放養是國內流浪犬主要來源。如未落實家犬絕育，難以防止家 犬繁殖過多所造成的棄養27，或犬隻因交配慾望走失，以及在街上遊盪持續繁殖 的機率，使流浪犬數量持續增加，且可能破壞實施TN(V)R 的成效。東芬蘭大學 生物系博士賴亦德（2014）引用國外一篇研究流浪動物族群變化的論文換算後指 出，每年固定結紮「流浪動物族群初始數量」的50%、公母各半，15 年後流浪狗 數量就會接近於零。但如果出現棄養，即使棄養數量只有初始族群數量的5%，
流浪動物族群數只會降到特定數量，但永遠無法消失；則若加上放養及犬隻未絕 育的情形，其後果更不堪設想。
根據聯合國糧食農業組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO）《犬隻數量管理（Dog Population Management）》28報告（第3.6.5 節，轉引自賴亦德，2017a），有關犬隻生育管理，倡議以大規模絕育作為控制流 浪犬數量的手段，且當一地有四個特點：1.有多數遊蕩犬無明確飼主 2.新流浪犬 來源是現存流浪犬繁衍3.回置區域對動物福利無明顯危害（如繁忙交通或飲食匱 乏）4.社區民眾能包容遊蕩犬隻的地區，則大規模絕育更是狂犬病的有效防疫對 策。惟上述所提大規模絕育並非單指流浪犬TN(V)R，係包括家犬在內，且必須 與其他管理策略（植入晶片、杜絕放養、飼主責任及社會參與）一起執行。
而依審計部的2013 年專案報告估算全臺灣加計登記與未登記的家犬貓絕育 率竟僅20.57%，復依臺灣動物社會研究會及臺灣動物路死觀察網就農委會 2018 年1 月 2 日「寵物登記資訊網」資料估算，已登記寵物（以犬隻為主）絕育率為 56%，尚未絕育家犬仍高達 64 萬隻，遑論未登記之家犬絕育情形。而家犬未絕 育之繁殖影響著國內寵物來源，其潛在影響包括民眾可能非自願受贈而飼養犬隻，
或因犬隻取得容易，導致飼主責任不足、心態隨便容易棄養為流浪犬，或排擠親 自至收容所認養之機會29，根據王佩雯（2010）的研究及農委會（2014）報告，
民眾寵物來源最高比例來自親友贈與（約40-45%），其次是購買（約 26-35%）、
27 轉引自賴亦德（2014），義大利及夏威夷的犬隻管理報告：「不藉由控制家貓繁殖以防止棄 養，所有的努力不過都是浪費金錢、時間及精力；降低棄養率顯然是更能有效控制流浪動物數 量的解方。」
28 該報告原文可參照：http://www.fao.org/3/a-i4081e.pdf。
29 依據 2016 年 6 月 19 日《從獸醫之死，看見臺灣動保政策困境》座談會，懷生相信動物協會 執行長郭璇獸醫師的發言。
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再其次為拾獲（收養流浪犬，約 23-24%），最後才是認養約 3-4%；親友贈予及 拾獲所佔比例合計竟高達 63-69%，顯示落實絕育在前後端管理之間的角色及影 響力。
目前國內絕育政策之執行，在寵物業繁殖端因動物出生滿2 個月但未達 4 個 月絕育年齡即售出，難以追蹤管制；在飼主端，則以臺南市為例，政府雖給予絕 育補助，但民眾礙於經費及傳宗接代觀念，多半不願意為寵物結紮（吳宗憲，2010）， 或鄉下地區視犬隻為工具，多採放養、共養方式飼養，難以落實飼主絕育責任（劉 珈延，2004），致家犬絕育率不高。此外，國內政府雖補助家犬絕育，但因受補 助之動物醫院多位於較富裕區域且有資訊落差，使政策受惠者多為社經地位、資 源較高或集中於都會之飼主，不僅排擠流浪犬絕育之經費，亦難以針對絕育率低 且多放養犬之鄉村地區落實，導致資源分配不均及低效率的現象（劉珈延，2004；
林慧敏，2010；陳美如，2011；吳思瑤，2013；顏敬尹，2014；林雅哲，2014；
李娉婷，2014）；對此，農委會（2014）希望 2015 年起推動大量絕育，由地方政 府招募組織下鄉巡迴，針對流浪動物短期間、高密度執行，推廣獎勵飼主絕育措 施，以有效控制整體流浪犬數量至根本杜絕，並配合社區、鄉鎮辦理晶片植入及 完成寵物登記，透過全面由飼養端落實犬隻源頭管理之機制，改善現行因城鄉差 距所致寵物登記比例顯著落差及城鄉交界區流浪犬數量過多之現象。