政策執行理論

自1973 年 Pressman 與 Wildavsky《執行：華盛頓的偉大期望如何在奧克蘭 破碎》一書開始，學術及實務界才真正認知到一項政策的成功與否，固然與其問 題認定或政策規劃有相當程度關係，但更關鍵者是政策執行過程是否產生問題，

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顯見政策執行對於政策成敗與否有決定性影響。

政策執行研究自1970 年代起，歷經幾個不同的階段，各階段研究重心也有 所不同。Sabatier 將其歸納為「由上而下」、「由下而上」、「整合」等三種研 究途徑，因應不同性質的政策，可以使用不同的模式予以說明和解釋：第一代由 上而下政策執行模式，認為政策執行過程是執行組織與受影響者之間就目標或手 段相互調適的互動過程，強調政策制定者的優越地位、指揮及監督責任，偏重探 討一項公共政策達成預定目標的程度，故適用於分析具全國一致性之事務，須由 中央政府貫徹公權力者，以管制性政策與重分配政策為代表政策類型；在政策階 段論上，認為政策執行接續在政策決策後，並以政策目的（結果）的達成為主要 依變項作為衡量執行良窳的標準，因此以理性主義為基礎，聚焦在研究標的因果 關係的檢驗。

第二代由下而上政策執行模式，認為政策執行是執行者彼此間相互妥協的產 物，不以正式（官方）目標的完成為焦點，重視不同行動者策略性的互動，以及 發現政策執行的非預期結果及影響，擅長處理涉及多元計畫而沒有主導機關的複 雜政策情境，故適用於分析具地方特色之事務，需要授與基層官僚自主權或賦予 政策標的對象自主活動空間、強調地方自主性者，以自我管制性政策與分配政策 為代表政策類型。該途徑持非階段論的觀點，認為政治與行政不可二分，政策制 定與執行是同步互動的關係 (Barrett & Fudge, 1981)，政策執行作為政策形成過 程的重要階段，並將執行過程中公私部門的行動與互動視為一個執行結構，以了 解其觀點與選擇為研究焦點，確保政策執行研究的全觀性 (Mjern & Hull, 1982)，

因為偏好將多元的觀點納入政策過程，此途徑傾向使用後實證主義的角度檢視政 策（deLeon,1999）。另柯三吉（1998）指出，由下而上政策執行研究途徑主要理 論除依傳統探討一項公共政策目標達成的程度，尚包含那些影響政策的產出的主 要因素。

第三代的整合型研究途徑，係以權變觀點來落實政策，目前有待發展中。至 於執行研究該採取哪一種研究途徑分析，一直是難以被完全解決的爭辯議題。

Mazmanian & Sabatier (1983)認為要提出一個單一的研究取向是困難的，但仍企 圖提出綜合性的理論架構，認為任何計畫或政策執行涉及3 種基本觀點：(1)中心 /原始政策制定者觀點（由上而下）：認為政策執行是一個由上而下的現象，其目

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「治理」作為替代性研究議題。Hupe(2014)將當代執行研究分為 3 類：(1)主流執 行研究：係指傳統由上而下，以「政策─執行」為觀察取向的研究；(2)新執行研 資料來源：整理自Mazmanian & Sabatier (1983) ; Cuba & Lincoln (1989);Vedung (2013)

及Hupe (2014)

推廣認養雖然是農委會特別強調的政策方向之一，但基於地方自治，未有統 一律定的流浪犬管理方針及目標，其實際規劃─執行主體為各地方政府，且各區 域執行政策的脈絡有所差異，具有地方性質，故本研究以「由下而上」的研究途 徑 分 析 個 案 之 政 策 執 行 過 程 及 成 效 。 另 執 行 成 效 評 估 角 度 方 面 ， 將 參 考 Vedung(2013)提出的 6 種模式中的確切性模型(Relevance Model)及利害關係人模 型(Stakeholder Model)進行，亦即跳脫對「政府所定的預期目標」的執著，判斷 標準在於是否「根本解決問題」，並將問題定義為「是否提升動物福利」，以「減 少整體流浪犬數量、提升認養率及確保送養品質」作為評估標準，透過政策影響 的評估了解政策執行的實際效果，以及以Cuba & Lincoln (1989)回應性評估的角 度，盡可能納入多元利害關係人的價值觀點，以質化研究及量化研究並重、交互

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資料彙整的研究方法，探悉問題核心、拓寬價值向度及鑽研深度內涵。

貳、 政策執行影響因素

如前述，一項政策成敗與否，雖與問題認定或方案規劃有關，但更關鍵的是 執行過程，故有許多學者就影響政策執行過程的因素，提出不同的解釋觀點（T.B Smith, 1973；Van Meter & Van Horn, 1975；吳定，2002；林水波、張世賢，2006；

Gerston, 2010，整理如表 9。在 A 市流浪犬政策相關研究中，劉珈延（2004）、

Meter & Van Horn

(1975) V V V V V V 資料來源：整理自Smith (1973)；Van Meter & Van Horn (1975)；吳定 (2002)；

林水波、張世賢（2006）；Gerston (2010)

1. 環境

外部環境的變動，對政策制定、政策設計、執行者與政策標的對政策的認知、

互動皆有影響作用，是影響政策執行的綜合因素。如 Mazmanian & Sabatier 於 1980 年代首度提出政策執行模式，就相當注重環境因素對政策執行過程的影響，

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他們認為執行者實際推動某向特定政策時，政策環境中的因素便不斷影響行動者 的作為；林水波、施能傑、葉匡時（1993；轉引自張清良，2004）提出的政策執 行力理論架構，亦強調執行、規劃與環境間連結的必要性，以及三者對政策結果 的共同影響力。

2. 政策制定者

為了掌握整個政策流程及動態性，McLaughlin (1976)將政策執行視為目標設 立和達成目標所採取的行動，兩階段間交互的影響過程，執行者須對回應外界反 應，並不斷修正政策、進行協商，所以將政策執行過程視為執行者與政策標的對 象之間就目標或手段相互調適的過程。Barret & Fudge (1981)、Majone & Wildavsky (1984)均認為政策執行是演進的，政策規劃與執行是連續的過程，並非分離的階 段，政策僅是一項需要不斷檢定修正的假設最後達成政策目標的動態過程。由於 A 市動保處負責草擬工作犬計畫的收容組，本身亦是收容所的執行單位，故本個 案中政策制定者與政策執行者的分析對象均以A 市動保處收容組為主。

3. 標的對象

係指政策方案設計時，受政策直接影響的對象，在具有爭議性的個案中，政 策執行者必須設法處理不同標的對象的衝突，滿足多重的目標及需求，才能確保 政策執行在不同行動者討價還價的過程中，維持運作的順暢（Smith, 1973; Gerston, 2010）。林水波（2007）更將政策標的定義為「政策參與者」，認為參與者須對政 策內容充分了解、具有共識才能提高政策執行的成效。本個案非爭議型政策，標 的對象較為單純，不具多元分歧的態度，可視之為公共服務中的顧客對象，故此 部分將分析重點置於政策環境及政策方案如何影響其需求及行為。

4. 政策執行者：能力、意向及資源

執行者能力是幾乎所有學者認為影響政策執行過程最重要的因素，但其指涉 意涵稍有不同。Smith (1973)所稱執行者專指執行政策的行政機關，Van Meter &

Van Horn (1975)所指的執行者係指組織結構及執行人員的特性，Gerston (2010)則 提到參與機關的數目、彼此間的權力結構關係及行政裁量，丘昌泰、李允傑（2007）

則提到執行者受到的外在干擾因素、是否具備相當知識等，林水波（2007）亦指 出執行人員的角色對於政策成效亦有影響；執行者意向指涉執行者對政策的認知、

回應的傾向、強度及對政策目標的共識程度（Van Meter & Van Horn，1975；林

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水波、張世賢，2006）。資源則包括執行的經費、設備、人力、權力結構及充足 的誘因，以利協調行動（Van Horn & Van Meter, 1975; Gerston, 2010; 吳定，2002；

林水波，2007）。

5. 組織間溝通

政策執行時常涉及多元政策行動者共同行動，彼此間的溝通必須要清楚明確、

邏輯一致，才能確實傳達政策標準及目的，而行動者間的權力結構關係、政策目 標及利益的偏好差異，也會牽動政策執行的溝通品質（Van Meter & Van Horn, 1975；

林水波，2007）。本個案涉及公部門之間、執行者與政策標的對象間的溝通方式 及內容均影響著政策執行成效（薛存鎰，2015）。

6. 政策方案

指涉政策方案的內容，如規劃的合理程度、合法化周延程度、執行者對政策 目標的認同度、是否清楚明確、採用的政策工具及具備的資源等均會影響政策執 行的成效（Smith, 1973; Van Horn & Van Meter, 1975; 吳定，2002；林水波、張世 賢，2006）；本個案將政策方案的分析分為 4 個部分，包括工作犬計畫內容、認 養推廣措施、認養制度流程及認養配套措施。

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