研究動機與目的

惟2016 年 4 月底，即發生嘉義縣民雄收容所為舒緩收容壓力將浪犬運往 A 市民間收容場，於中午時分，將69 隻狗及 1 隻貓塞滿 10 個籠子，且空調設備失 靈，嚴重超載及悶熱的環境，導致其中47 隻狗死亡的事件；緊接著 5 月初，桃 園市新屋收容所所長簡稚澄獸醫師因不堪零撲殺政策下，民眾大量棄養造成收容 品質下降、難以維護的收容壓力，吞下安樂死藥自殺身亡，以「死諫」呼籲大眾 生命平等，「凸顯現有臺灣動保結構的問題，末端的資源、人力不足，源頭管制 工作無法做好，流浪狗到了最下游的收容所都是苦難。」¹¹均顯示了源頭管理及 社會風氣尚未完備前，零撲殺政策貿然上路，不僅無法改善動物福利，亦顯著對 地方收容所之管理造成極大衝擊，而擴大認養政策能否如農委會所預期，發揮流 浪犬管理成效，有待吾人審視探究。

第二節 研究動機與目的 壹、 研究動機

農委會已投入大量資源協助地方政府改善收容所管理及推動多元認養工作，

朝向前述源頭減量、多元管道認養及收容所管理專業化三大目標改善。依該會動 物保護資訊網提供的數據，顯示2015 年初零撲殺政策通過時，全臺平均認養率 僅 58%，2016 年底，平均認養率已提升至 74.86%。惟對照過去經驗，國內認養 率一直不高，據2007 年臺北市政府產業發展局發佈之報告，臺北市約有 13%的 家庭飼養狗，其來源以43.4%購買為最高，僅有 3.3%是認養的。許多學者認為認 養政策涉及價值觀問題而難以改變購買行為，如國內許多民眾仍有名犬迷思，故 傾向於寵物店購買（林明德，2012；吳宗憲，2012；李松翰，2012），流浪犬多 為混種犬，體型過大也可能成為不利認養的因素（戴至欣，2007）；亦有學者認 為政府認養收容品質及資源不足是認養率低落主因，諸如收容所位置不易抵達、

人力配置不足、收容環境不佳致犬貓狀態不佳難以吸引認養等（藍當傑，2010；

余惠文，2010；董孟治，2012；林慧敏，2012；林明德，2012；董湘雲，2013），

而農委會補助15 縣市收容所之改建或改善作業，預計於 2017 年至 2018 年間始 完竣，再加上認養行為涉及民眾觀念、意願、資源及責任，在此之前，有可能短

11 李容萍（2016 年 5 月 22 日）。美女獸醫之死「死諫」遺書內容是這樣…。2016 年 6 月 5 日，取自：自由時報http://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/1705164。

4

期內大幅提升認養率嗎？

對照上述成效與預期之落差，有說法認為農委會網站上的認養數據只是「帳 面數字」的魔術，或草率地將公立收容壓力（甚至所內死亡率）轉嫁至民間。參 考鄧仲華（2003a）就 2001 年臺北市號稱 40%之認養率分析¹²，指出「認領養」

的實際意義是指「認領」和「認養」，由於法律規定有晶片才算完成寵物登記，

故飼主領回無晶片的寵物犬，視同認養流浪犬而被算入認養率中，紀錄上約有 30%~40%的認養率自此，在評估實質成效時應予排除；另未被納入計算的「認養 後被退養」比例，也是評估成效必須考慮的因素。而在真正的認養比例中，由於 一般民眾容易被幼犬吸引，認為可以從小養育、外型可愛（戴至欣，2007），幼 犬被認養的比例最高，約為20%~30%（但認養後容易死亡），其次為品種犬，只 要外觀健康，有80%左右會被認養，佔總認養率的 10%~20% ，最後才是佔收容 所比例最高的混種成犬，其成效僅佔總認養率的5%~10%。

有鑒於此，黃意淨（2016）指出在安樂死時期，因一般民眾認養混種成犬的 可能性過低，促使許多私人收容所為搶救流浪犬，大量接出安樂死名單上的犬隻，

至近年演化成雙方協議配合，甚至收容所主動接洽民間團體認養。至於個人認養 的比例為何？黃意淨以民間團體護生園每週從嘉義收容所接手流浪犬數字估算，

認為真正進入家庭的動物可能只有不到 4 成。對照農委會說法，2015 年底平均 認養率 70.28%，其中有 80.5%屬一般民眾認養，僅 19.5%由民間狗場大量帶出；

劉盈如（2016）則指出，該會所統計之民間狗場認養數只計算寵登資料庫中，各 協會或狗場經營者名下從收容所領出的犬貓數，卻忽略民間團體以個人人頭從收 容所認養，或公立收容所私下大批轉送到私人狗場，根本不打晶片的動物數量，

而認為該數字可能低估。其後，農委會畜牧處動保科長江文全於 2016 年報導者

（2016d）採訪時也表示：「少數縣市大量認養的比例佔了一半以上。」

那麼個人認養真正的成效為何？若確有成效，又是什麼因素讓收容所突破過 去限制，顯著提升個人認養率？復依劉盈如（2016）以 2016 年農委會推估寵物 犬貓數，對照營建署住宅資訊公布全臺家戶數，換算平均每 3.7 戶就已飼養 1 隻 寵物，且根據臺北市動保處調查¹³，在越都市化的地區養貓比例越高，推測是因

12 該報告以 2001 年 10 月臺北市動物之家收容 1,217 隻狗為例，認養率 36%，但其中領回率為 22%，真實領養率僅 14%，其中幼犬認養率為 11%、純種成犬 2%、混血成犬 1%。

13 臺北市動物保護處長嚴一峰（2016 年 8 月 27 日）。寵物戶籍制度面面觀：各國寵登制。2018

5

（空間有限）遛狗問題難以解決等因素，均可預期想再擴大推廣個人家戶認養流 浪犬，相較 TN(V)R 困難許多；甚至余瑋翎（2016）宜蘭縣動物收容所進狗數與 認養率之相關性研究，認為提高認養率無法解決收容所過量的問題。那麼流浪犬 認養政策是否仍適合做為降低收容壓力的主要方案？在不同環境下，如何因地制 宜推動有效的策略？

貳、 研究目的

表1：A 市、B 市、C 市 2008 年至 2016 年收容所收容處理情形

縣市別

A 市

收容數 7704 16234 12172 12805 12118 10913 11316 9740 8,436 認養% 16.51 11.02 15.79

89.78 91.75

死亡% - - - - - - 11.49 5.97 9.06

安樂% 66.98 79.93 683

0 0

B 市

收容數 7171 5222 7225 682 6843 6062 5163 3812 3,755

認養% 43.87 42.13 46.34 53.38 61.89 65.39 82.34 94.28 84.85

死亡% - - - - - - 11.52 6.61 6.21

安樂% 28.29 23.06 22.49 18.93 11.88 4.5 4.18 1.02 0

C 市

收容數 20245 17874 15217 15441 14017 14707 11969 10612 8,432 認養% 15.11 15.24 19.82 17

66.16 85.33 94.33

死亡% - - - - - - 19.08 10.03 6.95

安樂% 46.25 61.41 51.12 55.63 30.94 19.28 9.34 0.8 0

資料來源：農委會動物保護資訊網

承上述，本研究從地方政府選擇短期內認養率成長幅度最高者為個案，探討 個人認養實際成效及執行情形，了解前述成效可能呈現的落差及原因。經檢視全 國推動認養率及率先達到零撲殺的A、B、C 三市成效，可發現 2012 年（含）以 前我國各縣市認養率普遍不高，認養率一直以來最高的是 B 市（2008 年以來，

維持約40%~60%左右），2013 年起 A 市和 C 市認養率有顯著提升，2014 年 A 市 認養率更達到85%左右，短短 3 年內認養率從 2011 年的 23.49%顯著提升約 62%，

安樂死率從 2011 年 65.6%大幅下降為 2014 年的 2.97%（如表 1），2014 年榮獲

年 2 月 1 日。取自：http://www.tanews.org.tw/info/11305。

6

「動物保護行政評鑑特優」殊榮，並於 2015 年較 B、C 兩市更早達到零撲殺的 目標，成效驚人。

比較六都動保人力及預算，A 市編制內動保單位的人力僅有 57 人，且扣除 了行政和防疫人員，真正從事動保與收容業務的人不到20 位¹⁴，每年實質動保業 務預算僅 2,000 餘萬元，在資源限制之下，為何能提前於 2015 年達成零安樂死 目標？根據該市市長受訪時表示，第一個策略，先由里長帶路普查流浪犬，了解 流浪犬實際數量，確定需解決的問題程度。第二個策略，開始運用動保團體資源，

加速落實TN(V)R 措施，成功在 3 年內流浪犬減量 57%，接著提出第三個策略，

幫流浪犬找工作增加認養率（林洧楨，2016）。而根據薛存鎰（2015）的訪談結 果¹⁵及有關新聞受訪內容¹⁶，該市執行機關動物防疫保護處（以下簡稱動保處）認 為，第三個策略「推廣認養工作犬」，相較於TN(V)R，是讓 A 市認養率達到 7 成 以上，降低收容壓力更有效的創新作法，工作犬計畫其後更受到農委會肯定，被 納入推動認養的策略之一¹⁷。

相較一般犬隻推廣認養，「工作犬」為何能在國內認養風氣尚未成形的一片 困境中殺出重圍？政策設計及相關因素如何影響民眾認養行為？整體執行是否 有助於達成農委會「流浪犬管理制度朝向源頭減量、多元管道認養及收容所管理 專業化」的目標？除此之外，工作犬送養後，實際飼養情形為何？誠如黃宗潔

（2017）所言：「『認養工作犬送白鐵鍊』的組合當然絕不等於虐待，就提高送養 率而言亦可看出具體成效，但畢竟還是複製了傳統豢養與利用動物的模式，較難 開展出不同思維與教育方向。至於『狗送出去之後呢？』這個問題，以目前狀況 來說，就成為收容所很難有餘力可以兼顧的失落的環節。但這失落的一環，卻可 能是流浪狗問題總是在複製迴圈的重要關鍵。」

由於國內有關流浪犬認養政策的研究不多，少以單一縣市或單一計畫為個案

14 蔡百蕙（2017 年 3 月 14 日）。2 百萬寵物僅 157 位動檢員 執法不足、動保法形同虛設。

2017 年 12 月 31 日，取自：https://www.ettoday.net/news/20170314/883859.htm。

15 引述頁 80：所內流浪犬數顯著下降：「大家都知道 TNR 很難徹底解決流浪犬的問題，TNR 只是讓狗不再生而已，可是流浪狗的來源不是流浪狗生流浪狗，而是棄養犬隻，TNR 只是管理 政策裡面的一個配套措施，其中一個方法，我們主要還是得靠媒合認養以及家犬絕育…(A2)」；

「單獨 TNR 是沒辦法的，TNR 還是少量而已啊。(A1)」

16 廖靜蕙（2017 年 2 月 7 日）。公立收容所「零撲殺」啟動 杜絕棄養與不當繁衍 需全民共同 承擔。2017 年 12 月 31 日，取自：http://e-info.org.tw/node/202758。

17 同註解 7。

7

探討，亦未有任何文獻就收容所犬隻送養後之飼養品質進行整體性評估，故本研 究以「工作犬計畫」為主題，選擇成效最佳的A 市為個案，分析其推廣認養及送 養品質之執行成效及關鍵影響因素，期待作為其他縣市推動認養政策之經驗參考。