流浪犬管理政策執行成效低落原因

目前國內動保領域產、官、學、民界各方均認為，我國動保法針對寵物管理 及收容相關規範已相當整備，且趨於細緻化，政策、方向及目標均相當明確，真 正的問題在於各地方政府實施政策之環境、民情習慣、執行資源等城鄉差距，以 及首長對政策支持程度不一，地方執行的情形落差大，導致：「立法19 年，至今 修法 11 次，但執法卻遠遠趕不上立法的狀況。…空有法卻無法確實執行，讓流 浪動物問題好像一個無解之謎」（窩抱報，2017）。

針對上開流浪動物管理政策執行成效低落的情形，吳宗憲、黃建皓（2011）

及吳宗憲（2016）指出其原因主要為流浪動物政策的道德政策性質及執行能量不 足。在執行能力不足部分，有許多文獻（林焜田，2003；劉珈延，2004；戴至欣，

2007；薛存鎰，2015）提及以民間合作方式補充，卻仍有不少阻礙，以致無法善 用民力。分述如下：

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(一) 道德政策性質

動物保護政策屬於「道德政策」之一，具有低技術、高顯著性的特質，在政 策形成階段，民意的絕對化容易凌駕理性決策與政策學習：面對共識型道德政策

（如推廣認養代替購買、寵物管制、改善收容所、補助動物保護組織、強化動保 宣導教育、增加動保預算、寵物登記、全面絕育），政策容易依強勢公民方意見 快速通過卻忽略執行細節，造成道德標準陳義過高，他方公民難以順服的問題，

其成效重點在政策執行；面對爭議型道德政策（如捕捉、TN(V)R 或集中收容、

安樂死）時，民意難以形成共識³⁰，政府為避免爭議被動朝向當下民意多數調整 政策，政策變遷呈現間接且大幅度的變化。上述兩種情形，均導致政策過程中缺 乏政策學習及理性規劃，使問題無法形成有效解決方案。

而道德政策在政策執行階段，民眾對「罪惡」行為的需求及道德產生的壓力，

使得民眾所宣稱的道德立場與實際行動間存在極大落差，其中的「道德分岐」及

「言行不一」行為成為治理危機來源：需要民眾配合的政策如需要民眾協助通知 捕犬、寵物登記、落實絕育等，在民眾的偏好上並不優先，捕犬、TNR 及安樂死 則引起高度爭議，政府尊重民意偏好次序，在行政裁量時為避免爭議傾向維持不 作為，卻導致民意高度批判而動彈不得。而對共識型政策的偏好，如「認養代替 購買」居於所有流浪犬政策措施之前，實際卻是民眾雖表達支持，飼養寵物仍多 購買純種犬不願認養，購買時也不在意是否為非法繁殖場養殖，又如認為私人收 容所應該重視環境衛生，實際上卻不願意捐款支持。

(二) 執行能量不足

動保法立法至今修法 11 次，內容堪稱先進立法，但社會成熟度、城鄉差距、

行政資源及配置不及，每一次修法累積的業務量，苦無相應執行量能落實：

組織部分，目前流浪動物業務的中央主管單位，農委會下設畜牧處動物保護 科負責公立收容所與動保行政管理，地方則透過各縣市政府動物保護單位辦理。

吳宗憲³¹指出在組織結構部分，中央管理機關動物保護科必須處理流浪動物業務 及全臺所有動物保護議題（寵物管理、實驗動物人道管理、經濟動物福利政策、

30 例如依窩抱報（2015）調查結果，針對「把流浪動物集中收容」部分，有約 60%的人認同，

約 40%的人反對，呈現兩極化趨勢。

31 依據 2016 年 6 月 19 日《從獸醫之死，看見臺灣動保政策困境》座談會時發言內容。

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動物收容管理、動物保護政策與法規、動物保護團體輔導及監督、動物管制業務、

動物保護國際合作、人才交流及訓練事宜推動等），但全科只有 4 位正式公務人 員、3 位約聘僱人員及 2 位臨時人員，而分配處理流浪動物人力僅科內人力 1/4。

且因動物保護工作分散各機關，相關業務須與其他機關協力執行，「科」的位階 協調層級太低，將動物保護業務置於農委會畜牧處內，亦使得動物保護業務在組 織定位中有球員兼裁判之嫌；地方組織結構部分，動保業務委由二級單位處理，

隸屬防疫單位或農牧單位，協調能力不足且非專責單位。而從中央到地方動保單 位的位階層級均偏低，無空間與權限爭取統整執行能量，亦是下述預算人力無法 應付龐大動保業務的主因之一。

人力部分，葉力森（2000）認為收容所應配置動物總容量十分之一的全職人 員為佳。2014 年全臺 38 間公立收容所，僅配置 45 位專職獸醫師，高達 12 縣市 沒有配置專任獸醫師，收容所聘用不具獸醫資格的人員，違法用藥、甚至虐待致 死層出不窮。其後農委會規劃中央補助配合地方自籌預算，延長專任獸醫聘用時 間（林佩怡，2014），並於 2015 年 12 月 8 日公告修正「動物收容處所設置組織 準則」明定公立收容處所，每收容 100 隻動物就必須配置獸醫 1 人，每 40 隻動 物就要有 1 名工作人員，農委會曹啟鴻主委更於 2016 年 6 月 16 日赴立法院「因 應 106 年動物收容所停止公告 12 日人道處理配套措施」專案報告表示：「如各 地方政府要求協助，中央將給予補助。」（徐珍翔，2016）2016 年收容所人力現 況已有進步，惟據農委會畜牧處動物保護科長江文全指出，現全臺 33 間公立收 容所 288 位工作人員，收容約 4,000 隻流浪動物（平均 1 間收容所 8.7 位人員，

每人平均照顧 14 隻動物），其中專任獸醫師約 60 位，其餘都是約僱人員，且 75%人力集中在六都（黃天如，2016），有些縣市甚至有兼職人數超越正職人數 的情況（報導者，2016a），可見仍有兼職人員比例高，以及城鄉人力分布落差 的問題。此外，基層一線執行人員（包括收容管理人員、收容所獸醫師、動物保 護檢查員）業務未細緻分工，招募條件均要求獸醫系畢業，實際工作內容卻涉及 行政、法律等專業，致能力不足，且待遇差、事務繁雜（須同時處理民眾投訴陳 情檢舉案、政令宣導、動保案件稽查、打掃、日常照護、醫療、辦理民眾棄養認 養、人員管理、動保評鑑等行政工作）、壓力大，導致人員流動率高、年輕化，

業務經驗難以累積（李娉婷，2016c；盧思岑，2016；報導者，2016d），此困境

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無法改善將導致 2017 年零撲殺政策依舊徒法不足以自行，難以落實。

經費部分，依據美國動物保護經費（每人約 5 元美金）的標準計算，我國官 方每年至少應編列 35 億元新臺幣（歐如慧，2006），但根據中央及地方政府預 算資料，2016 年度農委會「改善政府動物管制收容設施計畫」所分配當年度預算 為 2 億 8,800 萬元，僅占「農業發展」科目 4.08%、「加強動物保護行政效能計 畫」所分配當年度預算為 1 億 2,610 萬餘元，僅占「農業管理」科目 3.46%，兩 者相加僅農委會總預算（經常門資本門併計）0.44%（林洧楨，2016）；地方政 府的預算更是捉襟見肘，根據桃園市推廣動物保護協會理事劉盈如於「流浪犬源 頭管理多元策略之可能」研討會上發表 2016 年度六都預算書的分析結果，動保 機關佔各地方政府總預算的比例僅 0.12%-0.52%，遑論其他縣市（報導者，2016d）。

(三) 無法善用民間力量

鑒於人力與財力不足，林焜田（2003）、戴至欣（2007）及余惠文（2010）

等人均提及引入民間能量以「公私協力」方式共同解決問題，動保法第 4 條、第 14 條及第 23 條亦均訂有民間參與動物保護委員會、設立收容所及擔任義務動物 保護員等民間參與的法源，惟實際執行仍有下列瓶頸：

1.

民間團體的專業程度，諸如本身運作能力、志工素質、公共關係（社會支持）、 財務透明、專業知識、董事會運作等等，各方面都會影響公眾形象、政府納入協 力關係的參考因素及執行成敗。由於國內動保團體許多是草根性的團體，未受完 整訓練，僅以動物之愛自居，專業性相較國外動保團體顯著不足，加上政府尚未 建立非營利組織的管理機制，合作過程中只能各自以防弊手段監督執行過程，無 法從前端篩選團體，反而增加執行成本（陳美如，2011）。

財力經費部分，公立收容所經費來源以地方政府預算及中央政府補助為主，

經費不足且有專款專用無法彈性運用的限制；民間亦有財務自籌及自主問題，目 前僅少數動保團體有能力自建財源，多數仰賴民眾善心捐款。政府在經費不足、

自顧不暇的現狀下，也無法協助民間動保團體解決體質結構的問題。

2.

劉珈延（2004）、林慧敏（2010）及薛存鎰（2015）的研究均指出，在流浪 犬問題處理上，公私關係已偏向吳英明 1996 年提出的水平互補互動模式，但公

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私兩方對於流浪犬管理政策仍存有程度不一的歧見，且公部門雖非完全位居指揮 或控制的角色，卻因尚未做好適應夥伴關係的準備，整體來說仍受層級制度影響，

不願放下主導權，導致在合作過程中因兩者權力不對等、缺乏溝通管道及信任度 不足、私部門專業性良莠不齊、資訊不對稱，公部門無法掌控夥伴關係延伸出的 複雜性，最後仍選擇回歸公部門體系執行政策，或選擇與關係良好的團體以業務 契約委外的方式執行，使得公部門因人力與資源不足執行成效不彰，卻又無法善 加利用民力；另林慧敏（2010）及陳美如（2011）的研究認為，非營利組織之間 的共識與整合問題，也是能否集中力量的重要因素，私部門之間容易因遴選程序 的公平性、預算補助的競合等爭議，導致惡性競爭、難以相互信任，且因理念不 同、經營型態相異，而有橫向聯繫長期被動且各自為政的現象，與公部門的關係 停滯在扮演監督與糾察的角色，難以建立合作關係，亦影響公私部門實際協力成 效。

3.

3.