我國觀光政策與發展計畫

壹、觀光政策的意義

政 策(policy) 一詞中，「政」是指眾人之事，「策」是指策略，「政策」

之真意並非指私之策略，亦非指一些細微的措施、方法，而是指「處理公眾 事務之策略(張世賢、陳恆鈞，1997)。韋氏字典定義為：「一項原則、計畫或 行動的途徑」。一般而言，政府在選擇某一項作為時，含有一個目標、目的 或宗旨，公共政策是政府為解決公共問題，達成公共利益目標，經由政治過 程所產出的方針、原則、策略、辦法及措施，其包括法令規章、方案或行動 計畫、實施綱領，和所採行的一切相關措施等。

觀光政策的意義，依據 Goeldner, Ritchie & McIntosh (2000) 定義為「一 整套法令、規章、指導綱要以及發展、推廣促銷目的和策略，提供會直接影 響觀光目的地發展和日常活動，例如行銷、活動事件的開發、據點的經營以 及遊客接待計畫，集體合個別決定的架構」。廣義的觀光政策是：「一國或一 地 區 為 達 成 整 體 觀 光 事 業 建 設 之 目 標 所 從 事 的 權 威 性 價 值 分 配 及 其 所 選 擇 之肯定或否定之行為」。狹義的觀光政策是：「將景觀資源、觀光組織體及觀 光從業人員，依觀光目標、觀光環境、觀光策略及觀光時效等因素作最適切 的配置，以調劑經濟的、社會的、文化的和政治的需要，而導向一個符合大 眾所需的健全而美好的生活環境」（陳思倫，2005）。

貳、觀光政策的目標與功能

一、觀光政策的目標

所謂目標是對於規劃作業本身之積極性作為，目標是要去達成計畫 本身所預設之目的，觀光政策目標(goals of tourism policy) 以長期而言 至少應具有弘揚文化、敦睦邦交、發展經濟及貫徹全民福祉的內涵基本 精神。在中、短期的觀光政策目標或因國家當時之環境及需要面而有所 調整，但需具有達成長期日標的功能（朱大鎔 1986）。Mill & Morrison (1992) 指出觀光目標可分為至少六個類別：經濟、社會文化、市場開發、

資源保護及保育、人力資源發展以及政府運作等。

二、觀光政策的功能

觀 光 政 策 的 產 生 ， 主 要 是 作 為 相 關 產 業 發 展 及 國 家 施 為 的 一 個 依 據，一個好的觀光政策，除可促進觀光發展外；更有化解因發展而導致 衝擊及矛盾的功能，一般來說，觀光政策應滿足下列的功能（陳思倫，

2005）：

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（一）觀光政策定義了遊戲規則，亦即觀光經營者在此規則條件之下運作。

（二）觀光政策宣告可接受的活動和行為。

（三）觀 光 政 策 提 供 一 個 觀 光 目 的 地 中 所 有 利 害 關 係 者 一 個 共 同 的 方 向 和 指 導原則。

（四）觀光政策促進一個觀光目的地明確的策略和目的之共識的形成。

（五）觀光政策提供了一個架構，讓政府和民間針對觀光產業在經濟和社 會層面上各有其扮演的角色及貢獻。

（六）觀光政策容許觀光與經濟體系中其他部門更有效果地互動。

一般而言，觀光政策的擬訂與中央政府有很大的關聯，而地方發展 觀光的施政計畫，則在觀光政策的架構下訂出因地制宜的作法，關山鎮 的觀光產業發展施政方向，從檢視民國 94 年到 96 年的年度施政計畫來 看，主要分成三項，其一為親水公園及環鎮車道的維護管理；其二為推 展觀光與產業結合；最後為配合上級政策加強觀光產業文化之推廣；從 上述施政計畫來看，欠缺地方政府經營觀光產業的積極性，僅呈現維持 現狀的消極應付，對於經營的困境，欠缺面對的勇氣，亦不見政府與民 間的協同機制，使得觀光政策的功能無法發揮應有的功效，更遑論達到 觀光政策的目標。

參、我國觀光產業政策與計畫

觀光政策規劃妥善與否，除影響整個產業未來的發展方向外，也影響國 家區域發展，從前述我國觀光產業發展沿革來看，不同年代的環境，影響各 該年代的觀光政策，也連帶的帶動了不同的觀光行政配合措施，成立不同的 觀光行政組織推動其政策指導下的觀光產業。惟近年來我國致力發展觀光產 業 ， 由 行 政 院 整 合 各 部 會 的 重 大 觀 光 產 業 政 策 ， 研 擬 出 「 國 內 旅 遊 發 展 方 案」、「二十一世紀台灣發展觀光新戰略」與「觀光客倍增計畫」等政策，並 積極輔導辦理各縣市及鄉鎮之節慶活動，健全國民旅遊市場環境，以期為臺 灣觀光產業及旅遊市場之永續發展奠定良好的基礎，以下對上述政策分別簡 要說明如下（楊正寬，2007）：

一、國內旅遊發展方案

行政院於民國 89 年 12 月核定「新世紀國家建設計畫」，將推動觀 光旅遊發展列為重要工作項目之一，行政院經濟建設委員會遂擬訂以民 國 90 年至 93 年度為期之「國內旅遊發展方案」，本方案主要目標在於 提 升 觀 光 產 業 為 國 家 策 略 性 重 要 產 業 ， 建 置 國 際 級 水 準 旅 遊 軟 硬 體 設 施，協助傳統農林漁牧業調整轉型，使臺灣成為生態、文化、健康的多 元 優 質 旅 遊 國 度 。 另 配 合 週 休 二 日 的 實 施 ， 國 人 對 休 閒 活 動 的 需 求 增 加，並肩負重振台灣中部 921 地震災區農業與觀光業的重責，推出各項

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發展策略，如加強觀光資源整合、國內旅遊規劃、行銷與推廣；鼓勵民 間投資改善旅遊環境等。

二、二十一世紀台灣發展觀光新戰略

民國 89 年當時交通部葉菊蘭部長有鑒於國際社會已共同認定即將 來臨的二十一世紀是觀光面臨機會與挑戰的新時代，從國家發展的宏觀 形勢來看，認為台灣觀光事業的發展 應以「新思維」制定「新政策」。

咸認為中央政府應頒布觀光總路線，其內涵為本土文化、生態、觀光、

社區營造四位一體，列為國家重要政策，給予觀光局足夠執行後盾，其 政策內容，包含訂定觀光發展願景；將觀光的定位，從政策、外交功能、

生態、區域發展及人文建設等面向，以新的概念與思維來重新評估它的 價值；並研訂觀光新戰略與具體作法，作為未來四年觀光發展推動的施 政計畫。集合全國之力量共同推動實施，俾落實戰略、戰術打造國內觀 光新環境，並以嶄新的台灣觀光新形象呈現在國際社會，達成跨世紀的 觀光新願景。

三、觀光客倍增計畫

民國 91 年 8 月 23 日行政院啟動「觀光客倍增計畫」，本計畫係「挑 戰 2008 : 國家發展重點計畫(2002~2007)」的十大重點投資計畫中的第 5 項計畫⁶。該計畫因認定觀光產業是世界各國普遍重視的無煙囪工業，

與科技產業共同被視為二十一世紀的明星產業，在創造就業機會及賺取 外匯的功能上具有明顯效益。加上臺灣因地理環境特殊，擁有豐富而多 樣化的人文與自然資源，發展觀光具有雄厚的潛力，然而整體旅遊環境 與 行 政 服 務 ， 仍 有 許 多 須 改 善 之 處 ， 以 提 升 我 國 旅 遊 環 境 臻 於 國 際 水 準，除吸引外國人來台觀光外，並讓國人樂於留在國內旅遊度假。

本計畫之目標是在 2008 年將台灣打造為「觀光之島」，來台旅客人 數倍增至 500 萬人次。觀光客倍增計畫是以「顧客導向」之思維、「套 裝旅遊」之架構、「目標管理」之手段來改變臺灣觀光產業的經營理念，

藉發展觀光的策略，凝聚全民「人人心中有觀光，世人眼中有臺灣」、「觀 光生活化、生活觀光化」的共識，打造臺灣成為「人人安居樂業的新桃 花源」（陳思倫，2005）。

政策規劃內容包含整備現有套裝旅遊路線、開發新興套裝旅遊路線 及新景點、建置觀光旅遊服務網、國際觀光宣傳推廣、開發觀光新產品 等，關山鎮即屬花東旅遊線上的一個重要據點，環島鐵路觀光旅遊線及 全國自行車道系統亦和本個案有關，其他觀光新產品的開發，如生態旅

6 「挑戰 2008：國家重點發展計畫」：2005 年 1 月 31 日行政院臺經字第 0940002618 號函准予修正

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遊、農村旅遊及渡假民宿等，皆是本個案可以發展努力的方向。

其在執行上雖有相當的成果，對地方發展觀光產業上也產生實質上 的助益，但要真正達到觀光客倍增的目標，仍需政府及民間單位持續努 力以赴，截至目前為止，2008 年要達到觀光客倍增的目標，有其執行 上的困難，加上兩岸政策搖擺不定，大陸觀光客未如預期開放來台，依 據交通部觀光局局長表示已將原來的500 萬人次目標減為 400 萬，達到 上述目標的期限也務實調整至 2010 年（黃如萍，2007）。

從我國觀光政策與計畫與演進來看，其雖屬中央所規劃，但實際執行面 上亦需地方配合，主要目標也是協助地方產業轉型，帶動區域發展，關山鎮 也在這波國家推廣觀光政策的趨勢下逐漸發展，舉例來說，國內旅遊發展方 案的實施，關山親水公園的入園人數，受 921 大地震中部地區受創嚴重，遊 客紛紛轉向東部觀光，加上民國 90 年全面實施週休二日的影響，從民國 89 年的 35 餘萬人次；成長到民國 90 年的 42 餘萬人次；到民國 91 年達到 65 餘萬人次的最高峰。在此期間，政府將觀光發展的重新定位，並受地方本土 化的影響，從生活週邊的文化、生態及社區特色等，轉化成觀光資源，亦是 促 使 地 方 觀 光 發 展 的 重 要 因 素 。 觀 光 客 倍 增 計 畫 ， 其 對 象 雖 貴 為 國 際 觀 光 客，然而其計畫對於國內旅遊環境改善及配套措施，亦有所助益。