國立台東大學區域政策與發展研究所公共事務管理在職專班碩士論文

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國立台東大學區域政策與發展研究所公共事務管理在職專班碩士論文

地方發展觀光產業經營策略之研究

－臺東縣關山鎮個案探討

研究生：蘇俊銘撰

指導教授：李玉芬博士

中華民國九十七年六月

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謝誌

從事公職的過程，總覺得自己多了一分的幸運。當年高中畢業參加大學聯考，

連續兩年都考上同一間學校及同一個科系，這對大多數人來說，是少有的經驗，

但這也讓我和公共行政領域結下不解之緣。退伍之後，本想從事金融業的我，在大學同學鼓勵及相互切磋下，兩年內分別通過四等及三等的國家考試，展開公職服務的生涯。進入公家單位服務之後，總覺得自己所學有限，希望能再進入學校進修及向公職先進們學習實務經驗，以開拓自身視野。

很快的，二年的學習已接近尾聲，對即將完成論文寫作的我，要感謝身邊所有協助、支持及陪伴我的人。首先，感謝指導教授李玉芬老師的悉心指導，不論在論文概念的建構及文稿的潤飾上，均獲益匪淺。再者，要感謝本論文口試委員孫本初教授及侯松茂教授，在論文計畫審查及口試過程中，所賜的寶貴意見及改進方向，讓本論文能更臻完善。另外，就是研究所期間靳菱菱老師、王聖銘老師、

王鴻濬老師、蔡西銘老師及彭堅汶老師等多位老師授課時的豐富經驗，使我獲益良多，想法更加多元。

另外，要感謝研究過程中諸位的受訪者，正因有你們不吝的指教及熱心的協助，本論文才得以順利完成。在工作上，謝謝我曾經服務過的臺東縣消防局管局長建興、師主任建中及目前服務的縣政府人事室林主任聰男、王課長進豐，由於你們鼓勵及同意同仁進修，讓我能在公餘之時在職進修；當然，人事室的同事梅子副座、永照課長、英夙課長、月玲課長、春嬌視導、絢雯、新南、嘉玲、尚融、

葉富、彥玲、玉燕、素玲、郁芬、恩昭、嚴元、碧霞姐、美連姐、阿正、欣慧、

亭亭等，也謝謝你們在工作上的協助，讓我能較無後顧之憂的順利完成學業。

在學習過程中，也謝謝各位同窗好友的陪伴，在你們身上，我看到了積極學習的精神及對工作的執著，這正是我們後輩學習的標竿，尤其是建明班代，在你的領導及協助下，班上同學皆能順利的完成學業，充分發揮你救國團為民服務的精神。除此之外，特別感謝，尚融及榮盛大哥，當在論文寫作碰到瓶頸時，總能適時的給我一些建議，俾使論文能繼續進行。

最後，謝謝一路在背後支持的家人，因為有你們的全力配合與支持，我才能在這兩年的時間，每個週休假期到校學習，並在家庭、工作及學校間找到平衡，

對於這段時間的忙碌，老婆-淑青更給我最大包容和體諒。這一個階段的學習，即將告一段落，我要對晉頡及翊瑄說，現在，週休假期爸爸不用上課了，可以每個假期都陪伴你們。

蘇俊銘

^{謹誌於關山}

2008 年 06 月

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地方發展觀光產業經營策略之研究

—臺東縣關山鎮個案探討

作者：蘇俊銘

國立台東大學區域政策與發展研究所公共事務管理在職碩士專班

摘要

關山鎮是臺東縣內在觀光發展少數規劃較為完整的鄉鎮，發展初期，因為其觀光型式的稀有性及媒體的推波助瀾，一時間成為臺東縣內著名的觀光景點。但隨著國內自行車道設置的興起，遊客逐年下滑，面臨了經營上的困境。

本研究嘗試以質性的研究方法，經由深度訪談及SWOT 分析，對關山鎮發展觀光產業的環境進行調查，企圖找出其發展上所面臨的課題，隨後再經TOWS 矩陣分析試圖研擬未來發展上可採行之經營策略，期望能提供關山鎮觀光發展的方向及實務建議。

經研究發現，關山鎮在觀光發展所面臨課題，歸納起來有「相關人的因素」、

「產品行銷困難」、「觀光內涵的充實」及「觀光發展概念的重塑」等四個部分。

而後透過篩選深度訪談內容與建議事項，輔以相關文獻討及實地調查綜理之資料，建議未來可朝「城鄉風貌改善，增加環境價值」、「促進地方觀光產業競爭力，

活化地方經濟，帶動各級產業發展」及「發展結合生態、生活及生機三生共榮的觀光休閒市鎮」等3 項使命與目標努力。在經營環境上，仍具有豐富的生態資源、

優質的生活環境及自行車旅遊品牌等優勢，需克服人力資源不足、服務機能品質參差不齊、及觀光資源內容元素不足等劣勢，希望在國內旅遊需求增加，及鄉村旅遊風氣盛行的趨勢下，避免外部環境的威脅，找到發展的契機。最後運用分析的結果，提出觀光產業經營策略，短期上以整合服務資源、提升人力資源及豐富旅遊深度為主，長期而言，建構本區觀光品牌形象、發展區域間協力機制、有效建立行銷管道等，以追求觀光產業的永續經營。

關鍵詞：地方觀光產業、經營策略、關山鎮

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The Research of Regional Tourism Industry Management Strategies – Guanshan Township of Taitung County as an

Example

Author: Su Chun Ming

Public Affairs Management In-service Master Program, Institute of Regional Policy and Development, National Taitung University

Abstract

Guanshan township is one of the several towns that develop tourism industry comprehensively. In the beginning, due to its tourism-form rarity and media promotion, Guanshan township quickly turned to a renowned tourist attraction. However, the uniqueness of Guanshan township gradually lost as the rising fad of bicycle routes, made the tourist numbers decreased year by year.

This research tries to investigate the tourism industry development environment of Guanshan township, with the characteristic method and interviews and SWOT analysis, and to expect discovering the issues it confronts while developing. Through TOWS array analysis, feasible management strategies are further provided for future development and practice for Guanshan township.

Through this research, it can be discovered that the issues Guanshan township faces during the tourism development are “personnel related”,

“product promotion difficulties”, “tourism spirit fulfillment”, and “tourism development concept reconstruction.” Deep interviews and suggestions were filtered and selected, combined with related documents and close-ups, recommending “improving urban and rural views and environment value increased”, “increasing regional tourism industry competitiveness;

stimulating regional economy and flourishing other industries” and

“developing a tourism leisure town combines ecology, living, and

organics” to be the three objectives for future development. On the aspect

of running situation, advantages such as abundant ecology resources,

agreeable living environment, and bicycle tourism, must overcome

problems like shortage of human resources, inconsistency of service

quality, and vacuity of tourism contents, expecting to avoid external

threats and to find new chances under the fad of rural tourism. In the end,

industry management strategies were proposed on the basis of the results

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of this research. For the perennial running of tourism industry, short-term objectives such as integrating service resources, improving human resources, and fulfilling tourism contents; and long-term goals like constructing regional tourism image, developing regional mutual support mechanism, and establishing effective promotions should be put into practice.

Keyword: Regional tourism industry, management strategies,

Guanshan Township

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第一章緒論 ... 1

第一節研究背景 ... 1

第二節研究動機與目的 ... 2

第三節研究範圍與限制 ... 8

第四節研究內容與流程 ... 10

第五節重要名詞解釋 ... 13

第二章文獻探討 ... 14

第一節觀光的意義與觀光產業 ... 14

第二節我國觀光政策與發展計畫 ... 22

第三節地方觀光產業的形成與特性 ... 25

第四節策略規劃 ... 37

第三章研究設計 ... 44

第一節研究架構 ... 44

第二節研究方法與工具 ... 46

第三節訪談對象 ... 50

第四節資料分析與結果呈現 ... 51

第五節研究的信度與效度 ... 53

第六節研究倫理 ... 54

第四章關山鎮觀光資源與觀光產業發展現況 ... 56

第一節適宜觀光發展的自然與人文環境... 56

第二節關山鎮觀光資源之類別與屬性 ... 60

第三節關山鎮觀光產業發展過程與現況... 73

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第五章關山鎮觀光產業經營策略之建構 ... 78

第一節關山鎮發展觀光產業面臨的問題... 78

第二節關山鎮觀光發展的環境-SWOT 分析 ... 92

第三節 TOWS 矩陣分析 ... 109

第六章結論與建議 ... 120

第一節研究發現 ... 120

第二節建議 ... 123

參考文獻 ... 127

中文部分 ... 127

西文部分 ... 131

附錄一訪談大綱... 132

附錄二訪談紀錄... 134

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表次

表 1-1 宜蘭國際童玩術節大事紀 ... 3

表 1-2 壹東縣 96 年度各鄉鎮市公所辦理節慶活動一覽表 ... 4

表 2-1 SWOT 評估表 ... 40

表 2-2 TOWS 矩陣 ... 42

表 3-1 訪談名單 ... 51

表 4-1 壹東縣關山鎮人口變遷與流動一覽表 ... 60

表 4-2 關山鎮觀光資源分類表（依台東縣綜合發展計畫） ... 69

表 4-3 關山鎮觀光資源類型一覽表 ... 70

表 4-4 關山鎮親水公園入園人數統計表 ... 76

表 4-5 壹東縣近 6 年主要觀光遊憩區遊客人數表 ... 77

表 5-1 關山鎮發展觀光產業面臨問題彙整一覽表 ... 91

表 5-2 關山鎮發展觀光產業經營策略 TOWS 矩陣分析表 ... 118

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圖次

圖 1-1 研究範圍示意圖 ... 9

圖 1-2 研究流程圖 ... 12

圖 2-1 觀光的目的 ... 15

圖 2-2 觀光產業結構圖 ... 16

圖 2-3 地方觀光產業結構圖 ... 34

圖 2-4 策略管理程序流程圖 ... 38

圖 2-5 TOWS 分析與策略形成圖 ... 43

圖 3-1 研究架構圖 ... 45

圖 4-1 壹東縣關山鎮人口統計圖 ... 60

圖 4-2 關山鎮親水休閒農業區位置圖 ... 65

圖 4-3 關山鎮親水公園遊客入園人數發展趨勢圖 ... 76

圖 5-1 關山鎮發展觀光產業經營策略 SWOT 分析結果圖 ... 108

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第一章緒論

第一節研究背景

觀光產業目前是世界各國均普遍重視的無煙囪工業，其不僅是本世紀最有潛力的明星產業，在全球化洪流及知識經濟的推波助瀾下，也已成為最具社會經濟指標的產業。世界觀光旅遊委員會(WTTC)於 2000 年就觀光產業對世界經濟貢獻度所進行的相關統計與預估顯示，2000 年全球觀光產業規模 (包含觀光相關產業、投資及稅收等)約占全世界 GDP 的 10.8%，相當於 3 兆 5 千 7 百 50 億美元，並預估至 2010 年止，全球觀光產業的規模將達全世界 GDP 的 11.6%，相當於 6 兆 5 千 9 百 11 億美元。WTTC 亦統計 2000 年全球觀光產業從業人口約有 1 億 9 千 2 百 21 萬人，約占總體就業人口之 12 分之 1，並預估至 2010 年止，觀光產業將再創造 5 千 9 百 41 萬人次的工作機會，

使全球觀光產業就業人口數達 2 億 5 千 1 百 62 萬人。由此可知，觀光產業之於全球，乃至於單一國家之經濟發展，在可見的未來均扮演重要之角色（交通部觀光局，2002）。

為了在這產業上占有一席之地，面對國際觀光市場急速變化的趨勢與挑戰，使台灣觀光事業能跟上時代的腳步，交通部將民國 91 年訂為「觀光規劃年」，研訂了「二十一世紀台灣發展觀光新戰略」，宣示以打造台灣成為「觀光之島」為目標；民國 91 年 1 月公布「觀光政策白皮書」，以「二十一世紀台灣觀光發展新戰略」及「國民旅遊發展方案」為基礎，擬定出以「供給面」

及「市場面」兩項觀光政策發展為主軸，提出具體可行之短中長期執行計畫，

以「打造台灣為觀光之島」為目標；接著同年提出「挑戰 2008：國家重點發展計畫」，啟動「觀光客倍增計畫」，目標在 2008 年將台灣打造為觀光之島，來台旅客人數倍增至 500 萬人次，觀光目的來台的旅客倍增至 200 萬人次，以「顧客導向」之思維、「套裝旅遊」之架構、「目標管理」之手段，來改變台灣觀光產業的經營理念，藉以發展觀光策略；並將民國 92 年訂為「觀光推動年」，正式啟動各項執行方案（陳思倫，2005）。

再者，國內政經環境的變遷，加上政府自加上我國自民國 87 年元月起實施「隔週休 2 日」，以及民國 90 年元月起實施「週休 2 日」，使人們對休閒生活的需求日益增加，根據民國 95 年觀光年報顯示：國人國內旅遊支出達新台幣 2,243 億元；國人國內旅客人次達 1 億 754 萬旅次。另依民國 95 年編制的觀光衛星帳計畫，主要編制民國 91 年至民國 94 年之帳表，納入觀光支出帳表統計之商品包括：住宿、餐飲、交通、汽車出租、旅行服務、娛樂、購物與其他觀光商品等 8 項，並按國人出國、國人國內以及來台旅客 3 類之在台支出分別估計於台灣地區的觀光支出，91 年至 94 年觀光支出分別為新台幣 5,002.34、4,174.58、5,212.44 及 5,098.41 億元；國人國內旅遊觀光

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支出最高，來臺旅客支出次之，國人出國支出最低，各類型之觀光支出皆呈現成長趨勢（交通部，2007）。

民國 83 年文建會開始大力推動社區總體營造、民國 86 年行政院研擬實施「創造城鄉新風貌行動方案」、民國 90 年行政院農業委員會推動「一鄉一休閒農漁園區計畫」、到近期的「挑戰 2008 國家重點發展計畫」等，帶動了地方再發展的契機，有強化發展地方特色、地方經濟與凝聚地方共識的意涵。因此從全球發展的趨勢及國家政策重新對觀光所賦予的定位來看，發展觀光產業是現在也是未來一項重要的工作，在此前提下，不管是中央政府主導或地方自主也好，目前國內各縣市政府及各鄉鎮市公所，皆將發展觀光產業列為重要施政方針，積極尋找地方的特色或建設，這從各地方政府紛紛舉辦具地方特色的節慶活動，並積極塑造一鄉鎮一特色的觀光景點可看出端倪，希望透過觀光產業的發展，解決地方經濟的需求，在文化及生態上能獲得保護，在區域的發展上，可縮小城鄉差距、均衡地方財富。

在上述人們對休閒遊憩活動的需求，加上政府的推廣，對地方政府發展觀光遊憩產業，提供了一個發展的理由與刺激，在此情形下，舉凡地方文物館、觀光休閒農園、特色民宿及相關節慶活動等如雨後春筍般紛紛出現，提供民眾多樣化的選擇。然而，在發展的背後卻存在著許多問題，並非如此順遂，如地方文物館在交由地方經營後，受限於地方人力、經費等因素，無法有效發揮應有的功能與作用，到後來反而變成地方的負擔；觀光休閒農業及其他相關休閒遊憩產業，常有一天捕魚三天曬網的情形，僅在週末或連續休假期間營業；相關節慶活動，也因同質性高或舉辦模式欠缺新鮮感，而有限影響地方發展。在全國從上到下皆高喊發展觀光的同時，地方在發展上，常有光景無法持續的情況，一旦政府減少或停止補助，地方觀光產業即面臨經營上的問題，尤其是鄉鎮公所等基層單位，因此，如何突破現有地方經營觀光遊憩產業的困境，整體規劃及行銷，避免只是興建零星的觀光設施或匆促的執行一些相關措施，甚至破壞原有的自然觀光遊憩資源，是現階段地方發展觀光遊憩產業急需重視的課題。

第二節研究動機與目的

壹、研究動機

民國 96 年 8 月 26 日這天，這對許多的宜蘭縣民來說是一個感傷的日子，

因為有 12 年歷史、舉辦過 10 屆的宜蘭國際童玩藝術節對於連續三年面臨嚴重虧損，使地方政府做出停辦的決定，正式落幕，從此走入歷史（表 1-1）。

然而宜蘭縣長呂國華說，童玩節是蛻變並非結束，對於停辦的決定，他同樣感到不捨，不過，活動漸失光環是不爭的事實，與其矇上雙眼逃避事實，不如去理性面對營運困境，接受新挑戰。這樣的說明，點出目前許多地方政府

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經營觀光遊憩產業經營的現況，在政府觀光政策的指引下，許多地方政府爭相投入發展觀光遊憩產業，企圖跟隨世界的潮流，然而在未經過詳盡的規劃下，欠缺理性的思維，當中央政府不再協助，經費部份不再支援，地方即無力發展，產生了許多經營上的困難。

表 1-1 宜蘭國際童玩藝術節大事紀

年份 1996 1998 2001 2003 2005 2007

大事紀要

登場，是當時全國第一個公辦收費的大型活動

因腸病毒停辦

交通部觀光局將其列入全國 12 大指標性活動

因 SARS 停辦

首次出現虧損，金額達 5000 千萬元

宜蘭縣長呂國華宣布停辦童玩節資料來源：楊宜敏（民96 年 8 月 26 日）。童玩節：今天說 bye bye。自由時報。第 A4 版。

以本研究所在的臺東縣來說，「觀光優先」是縣政府主要的施政主軸，

這從過去三任縣長施政定位來說即可看出，陳建年縣長（1994-2002）以「環太平洋盆地的新明珠」為總體發展策略；徐慶元縣長（2002-2005）則以「觀光」作為施政總體總目標；鄺麗貞縣長（2006）揭櫫之「全球華人養生休閒渡假中心」的總體目標，更為台東揮別過去以農業為重，而全心全意的走向觀光發展施政主軸（張家銘，2007），試圖在觀光這條路上走出一條永續發展的路。但現實面上，仍有許多劣勢需由公私部門共同面對，依據楊尚融

（2005）台東觀光規劃的研究發現：台東發展觀光的產業上，有境內交通運輸便利性不足、人口外流及老化情形嚴重、人力資源與財源不足、對於觀光發展的定位不明、觀光服務機能性多元性不足且品質參差不齊等劣勢，使得觀光的發展無法配合施政理念，導致在競爭的旅遊市場上處於劣勢。

鄉鎮部分，近年來，政府大力提倡「一鄉鎮一景觀一特產」觀念，希望透過地方性產業活動來結合當地文化特色，以保留逐漸式微的傳統產業，並養成愛鄉愛土的情操。產業文化活動是一種將「文化、產業、觀光」三者合一的活動模式，透過文化傳承與農業休閒觀光的相互結合，達到「產業文化化、文化產業化」的雙重目標。也因如此，全國各鄉鎮無不卯足全勁從地方的天然資源、特殊的人文風情或特有農特產中，找尋出自己的優勢，進而發展成屬於自己的標誌。

台東縣內各鄉鎮市公所在上級政府的輔導及推廣下，也紛紛推出屬於地方特色的慶典活動（表 1-2），企圖能將自身的文化、特產及景觀推展出去，

不僅提升地方能見度，也希望能帶動起地方觀光發展。然而其在發展上並非如此順遂，其在執行上面臨許多問題，不僅在人員、經費、活動內容及規模

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等，不能發揮其應有的效益，有時甚至只淪為地方本身的娛興活動。以節慶活動帶動地方觀光產業雖有其正面的效益，但是其在設計上要是缺乏整體的思維，則容易推出流於形式的活動，所以，在操作上節慶活動的整體規劃與內容設計是需要具備高度創意的，如果無法推陳出新或保持一定的品質，則容易失去對一般大眾的吸引力（游瑛妙，1999），也因缺乏文化內涵及觀光的效益，容易喪失地方特色而失敗。中國時報 2005 年「這樣拼觀光，沒前途」的報導提到：「重複自我拷貝的廟會式活動，許多鄉鎮沒有回過頭去從歷史中找尋自己的生命光環，而是不斷的抄襲別人看似成功的經驗？（羅怡幀，2006）」這樣的發展，或許可以使地方較快的投入相關的產業，但是確無法持續，地方也未必因此受益與可以在競爭激烈的觀光市場上脫穎而出。

表 1-2 台東縣 96 年度各鄉鎮市公所辦理節慶活動一覽表

活動月份承辦機關活動名稱活動內容活動地點 1 月臺東縣卑南

鄉公所台東釋迦節 1.釋迦評鑑

2.釋迦產業文化卑南鄉

1 月臺東縣池上

鄉農會油菜花季

1.油菜花海 2.農特產品展售 3.稻草人製作比

賽

4.米產業體驗 5.休閒農業體驗

池上鄉

3 月臺東縣台東市公所

2007 臺東元宵民俗嘉年華會－金豬獻福炸寒單

1.陣頭踩街表演 2.猜燈謎炸寒單

鬧元宵【遇水則發

－寒單爺體驗營】

3.祈福遶境活動 4.創意花燈比賽

及展示

5.金豬獻福炸寒單大會串

台東市區、南京路廣場、海濱公園

3 月臺東縣東河鄉公所

2007 晚崙夏橙-香丁文化節

1.香丁採果活動 2.原住民傳統美

食及手工藝展售 3.農特產品及促

銷活動

4.免費榨汁暢飲

東河鄉

4 月臺東縣延平

鄉公所射耳祭

全鄉射耳祭、傳統祭儀比賽、傳統祭儀表

演延平鄉

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表 1-2 台東縣 96 年度各鄉鎮市公所辦理節慶活動一覽表（續）

活動月份承辦機關活動名稱活動內容活動地點

4 月臺東縣綠島鄉公所

綠島拖釣比賽

結合傳統漁業文化與現代觀光休閒的旅遊活動，以休閒漁業的範疇豐富本鄉觀光旅遊事業。

綠島鄉

4 月臺東縣長濱鄉公所

東海岸飛魚季

1.農漁產品展售

2.漁業文化體驗長濱鄉 5 月臺東縣海端

鄉公所射耳祭

1.傳統祭儀 2.傳統歌謠比賽 3.歌舞表演

海端鄉

5 月臺東縣達仁

鄉公所毛蟹季毛蟹季展售活動達仁鄉

6、7、8 月

臺東縣長濱鄉公所蘭嶼鄉公所成功鎮公所達仁鄉公所關山鎮公所鹿野鄉公所

各鄉鎮聯合豐年

傳統豐收慶典儀式活動

長濱鄉蘭嶼鄉成功鎮達仁鄉關山鎮鹿野鄉

6 月臺東縣蘭嶼鄉公所

全國海峽盃 10 人舟環島接力賽

1.歡迎晚會~文化之美

2.獨木舟體驗活動 3.摸彩活動

4.邀請原住民藝人演唱會

蘭嶼鄉

7 月臺東縣綠島鄉公所

綠島漁民節文化活動

透過漁民節期間的慶祝活動，讓民眾了解綠島傳統漁業文化，由現在飲食文化、休閒漁業發展等層面呈現綠島傳統及現代的延續。

綠島鄉

7 月臺東縣鹿野鄉公所

想飛的季節 2007 花東縱谷鹿野消遙遊實施計劃

1.東台灣山海風情遨遊

2.花東縱谷鹿野飛行傘亞洲杯錦標賽

鹿野鄉

8 月

臺東縣太麻里鄉公所、地區農會

太麻里金針山忘憂花季

金針花特產、生態之

旅等系列活動太麻里鄉

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表 1-2 台東縣 96 年度各鄉鎮市公所辦理節慶活動一覽表（續）

活動月份承辦機關活動名稱活動內容活動地點

8 月臺東縣池上鄉公所

大坡池端陽竹筏季

分有靜態（客家傳統竹編、美食及農特產品展售等展出）與動態(玉勝館醒獅、天真托兒所等表演)。

池上鄉

8 月臺東縣關山鎮公所

活力陽光關山馬－稻香之旅

辦理米食博覽會，推

銷關山米食。關山鎮

9 月臺東縣東河鄉

2007 瑪洛阿瀧觀光文化節

1.聯合豐年祭，傳統歌舞文化表演 2.原住民傳統美食及

手工藝品展售 3.農特產品及促銷活

動

4.體驗活動

5. 熱歌勁舞、演唱會。

東河鄉

10 月臺東縣大武鄉公所

油帶魚季系列活動

漁業結合山豬窟休閒農業園區農家，舉辦「油帶魚嘉年華會」，希望能吸引遊客體驗大武之美。

大武鄉

11 月臺東縣成功鎮公所

2007 東海岸旗魚季

推廣成功鎮農特產

品及發展觀光成功鎮

11 月臺東縣金峰鄉公所

金峰鄉洛神花祭系列活動

1.洛神花產品推港及產銷

2.手工藝產品行銷活動

3.風味餐推廣及行銷 4.溫泉、生態旅遊推

廣及行銷

12 月臺東縣太麻里鄉公所

迎曙光暨跨年晚會活動

1.晚會表演

2.跨年倒數、高空煙火、天燈祈福 3.表演比賽活動 4.迎曙光及升旗典禮 5.農特產品及手工藝品展售

6.觀光套裝行程促銷

太麻里鄉

資料來源：臺東縣政府觀光旅遊網。2007 年 9 月 23 日，取自：http://tour.taitung.gov.tw/chinese/index.asp

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臺東縣關山鎮亦在發展觀光潮流的趨勢下，發展節慶活動，期待帶動區域觀光的發展，以民國 96 年來說，即在關山親水公園內辦理全鎮聯合豐年祭與活力陽光關山馬－稻香之旅等相關活動，企圖推銷該鎮的多元的原鄉文化、稻米之鄉及自行車樂活天堂等特色，以帶動區域內的觀光產業，然而其在活動辦理形式及活動內容上，無法顯示其特殊及獨特之處，國內其他鄉鎮類似活動上也有許多選擇，事實上，主政者既將觀光列為主要施政方向，為持續發展，應找出其特色，為所面臨的競爭壓力適時調整經營策略，加強行銷，並克服發展的劣勢，以建立發展之利基。

周兆駿（ 2006）在分析地方觀光產業競爭壓力來源時，以 Michael E.

Porter所提出的五力競爭模式¹為基礎，針對地方觀光產業的特性進行修正與調整，用以建立地方觀光產業五力競爭的階級體系。接著運用AHP分析階層程序法²求取上述所建立階層內各項因子權重，用以瞭解地方觀光產業競爭壓力來源。該研究指出，地方觀光產業壓力來源的前三強，依序是來自「替代品或服務的威脅」、「來自同業的威脅」及「潛在的新進產業者」。而在此三項壓力來源的次一層次的因子分析上，得到下列的結果，首先，我們知道地方觀光產業主要競爭壓力來自於「替代品或服務的威脅」；其中的因子以

「來自新型態休閒活動的威脅為最大」，「其他種類觀光活動的替代效果」次之，「其他休閒娛樂所產生之替代效果」再次之。而其在分析第二「來自同業的威脅」及第三「潛在的新進產業者」之壓力來源時，所評選出來之主要因子為「目前地方觀光產業所提供之服務差異不大，且特色不明顯」與「地方觀光產業的產品差異化不高」，事實上兩者本質上有相類似之處，此兩因子的核心問題均在於差異化，也呈現出地方觀光產業對產品差異化的重要

（周兆駿，2006）。

由上述可知觀光遊憩的發展已成為目前城鄉發展政策的一個趨勢，是許多鄉鎮的施政目標，加上台灣目前的產業結構也由第一級產業逐漸轉型成第三級產業，也就是以服務業為主的產業結構，各鄉鎮就必須在這趨勢下找到生機，來活化當地的產業，提高經濟上的附加價值。但在各鄉鎮都強調發展的同時，必然需面對競爭的壓力，如在發展的初期未經過妥適的規劃，而只是是模仿、抄襲的話，很快就會失去競爭力；另一方面即使發展初期成效良好，要是因此停滯保持現況，未隨著社會結構及經濟層面的快速變遷而調整

1 五力競爭模式：這套競爭模式的分析理論係由Michael E. Porter提出，其說明產業競爭時會用到的五種作用力，必需對這五種作用力進行分析，用來找出公司的優勢加以利用及公司的劣勢加以隱藏或改進，其五種作用力分別為同業的威脅、顧客的議價能力、潛在新進者、替代品或服務的威脅與供應商議價能力（Porter,1999）。

2 AHP分析階層程序法（AHP-Analytic Hierarchy Process）：又稱為層級分析法，這種方法是由Saaty 於1971 年所創。主要藉由權重指標的二二比較，利用矩陣代數，找出特徵值，定出權重的研究；

另一種用法，是用來決定最佳的決策方案；以及資源配置、衝突解決等（陳順利等，2006）。

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8

發展策略，缺乏對消費市場瞭解的欲望及需求的話，也會逐漸失去市場上的競爭力。

本研究試圖以臺東縣關山鎮為例，探討鄉鎮發展觀光遊憩產業遭遇到的問題，該鎮除具有全台第一座運用空污防治費設立的環保親水公園，並設有全國第一條觀光休閒專用的環鎮自行車道，設立之初，在媒體爭相報導下，

使之成為全國知名的旅遊據點，周邊餐飲業、民宿業、渡假村及腳踏車出租業因應而生，為地方創造不少就業機會，活絡地方經濟及啟發社區發展新活力，在地方發展觀光遊憩產業歷程上，有其特殊性，故舉以為例。

然而，近年來其發展已不若往年，入園人數逐年下降，除因國內類似遊憩地點增加外，園區變化有限，加上中央挹注經費減少，鄉鎮公所財政拮据，

要維持此一龐大的公共建設來說，實是一大負擔，加上面臨市場上的競爭壓力，無法積極針對壓力來源對症下藥，呈現產品之差異性，讓該鎮發展觀光遊憩產業遇到瓶頸，進而影響相關產業的發展。因此，地方若想永續發展，

勢必從新省思目前發展的現況，掌握市場的脈動與趨勢、瞭解目標市場的需求與欲望，以及如何運用有限的產業、文化及生態的資源，建立起發展的地位與塑造特有的風格，進而找出自身的市場競爭力，在這多元化的觀光旅遊產品競爭中，脫穎而出，此乃促使本研究撰寫本論文之動機。

貳、研究目的

由於觀光產業為具有多目標的綜合發展產業，其不僅可提高所得、擴大就業機會、整合各級產業，透過地方原始產業與地方特色的結合，吸引外來遊客以增加地方收益等實質面的效益，是以，觀光遊憩產業在我國各級政府及民間的努力下，仍持續的發展，然而，對基層的地方政府來說，面對競爭的觀光市場，在發展上不若計畫來得順遂，有其發展的限制及困境。本研究依據上述的背景與動機分述研究的目的如下：

一、探討我國觀光產業政策之演進與地方觀光產業特性及結構。

二、探討關山鎮的觀光資源與影響觀光發展的因素。

三、瞭解關山鎮觀光發展的問題與困境。

四、建構關山鎮觀光發展的競爭力與可行之發展策略。

第三節研究範圍與限制

壹、研究範圍

本研究以「鄉鎮」層級「推展地方觀光產業之問題」為研究範圍，觀光產業目前為我國重要施政方向，政府為帶動觀光產業，提出許多相關計畫，

舉凡「挑戰 2008：觀光客倍增計畫」、「新故鄉社區營造」、「創造城鄉新風貌」、「一鄉鎮一特色」及「一鄉一休閒農漁區」等，期待從上而下，各級政

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9

府皆能投入觀光產業的推展。各鄉鎮地方自治團體³在此趨勢下，加上農漁業為主的經濟來源，因社會變遷，面臨嚴峻的挑戰，各地方政府不得不思索轉型的方向，也因此觀光產業成為重要的選擇之一，由於各鄉鎮市所具備的觀光資源條件不一，可能是一些簡單的觀光設施、不具特色的慶典活動、或替代性高的觀光景點，使其在發展上受到限制，也未帶動地區發展，居民因而受益，然而各鄉鎮市公所仍將發展觀光產業視為重要施政方針。

在地理範圍方面，將以臺東縣關山鎮發展觀光遊憩產業現況為個案研究，本鎮為花東縱谷地區重要的旅遊據點，除擁有全國知名之親水公園、環鎮自行車道外，東部幹線僅存的日式建築的「關山舊火車站」，在觀光休閒的風潮下，也成為鐵道迷開始追逐的新目標，其他如關山大圳、兩側高山、

農村自然風光及相關休閒農業等也因自行車道而串聯在一起（圖 1-1）。

圖 1-1 研究範圍示意圖 資料來源：台東旅遊網。2008 年 5 月 17 日，取自：

http://taitung.mmmtravel.com.tw/index_m.php?ptype=map_main&id=88

3 地方制度法第 14 條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體。」

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貳、研究限制

一、研究範圍的限制

本文囿於人力、物力及時間的限制，僅以臺東縣關山鎮做個案探討，分析其發展觀光遊憩產業可能面臨之困境，並透過 SWOT 分析，

找出未來可發展之方向，並未涉及我國其他鄉鎮發展模式之比較研究，

是限制之一。

二、資料搜集上的限制

本文主要探討國內鄉鎮發展觀光遊憩產業之現況，以搜集我國相關文獻資料為主，而在個案探討上所搜集之資料也以當地的文史資料及熟悉研究範圍的相關人士及到研究範圍遊玩的對象的訪談資料為主，是限制之二。

三、研究方法的限制

本文以「文獻分析」、「田野調查」為主要研究方法，並據以分析歸納研究結果，訪談對象熟悉研究範圍的相關人士或當地業者為主，遊客部分則採用便利取樣方式⁴訪談至本研究範圍遊憩之人，訪談及抽樣人員有限，無法普及，另無引用其他量化方式，得到客觀數據予以佐證，

亦影響分析之信度與效度，是限制之三。

第四節研究內容與流程

壹、研究內容

本研究主要探討鄉鎮發展觀光遊憩產業之困境，並以臺東縣關山鎮為個案探討，試圖瞭解其在運作上所遭遇之問題，當地的居民與業者是否真正因發展觀光產業而受益，對於漸漸減少的遊客，有重新檢討現行施政方向的必要，以活絡鄉鎮的觀光產業帶動區域的發展為目標，在配合研究目的下，本研究之研究內容如下：

一、藉由文獻的回顧與整理，了解觀光的定義及分類、我國觀光政策的演進及地方觀光產業的特性與發展趨勢。

二、經由文獻整理及田野調查，分析關山鎮的觀光資源與觀光產業的發展現況。

三、以供需的觀點，利用田野訪談，對地方行政機關（執行機關）、地方民

4 便利取樣：意旨研究者在街道上，或是其他場所攔下路人作訪問（李美華等譯，2004）。

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代、民宿業者、腳踏車業者、餐廳業者及遊客等，以瞭解地方經營觀光遊憩產業的問題，做為關山鎮研擬發展相關產業經營策略規劃之適切性參考。

四、再者，經由經營管理問題整理分析，研擬訪談大綱，以專家學者、地方民代、行政主管機關、文史社團代表、當地觀光產業相關業者及遊客等多元取向的訪談對象，對地方發展遊憩產業的經營策略提出建言或看法。

五、透過資料的搜集並配合內外部環境分析，運用策略規劃之 SWOT 分析及 TOWS 矩陣分析，提出關山鎮未來觀光發展策略與方向。

貳、研究流程

本論文的研究流程，將依研究動機與目的，由資料搜集與研究區域的觀察，進行現況的分析，歸納出經營的困境，透過質性訪談對經營現況及策略提供建議，進而提出本研究的結論與建議，如圖 1-2 所示：

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研究動機與目的

研究內容與範圍界定

圖 1-2 研究流程圖 策略規劃理論

地方觀光產業相關理論我國觀光政策與發展計畫

研究區觀光資源分析與觀光產業發展現況

研究區觀光產業發展課題與策略建議

ＳＷＯＴ策略分析

ＴＯＷＳ矩陣分析

結論與建議

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第五節重要名詞解釋

壹、SWOT 分析

SWOT 分析來自策略規劃的方式，透過優勢（Strengths）、劣勢（Weakness）、

機會（Opportunities）及威脅（Threats），對整體內外在環境的分析（吳思華，

1996）。優勢及劣勢主要在考量組織之內部條件，是否有利於計畫的進行；

機會和威脅是針對組織外部進行探索，探討對未來情勢演變之了解。

貳、TOWS 矩陣分析

「TOWS」矩陣分析是「SWOT」分析中獲得策略的方法之一，也是國內外應用策略規劃最常用的分析工具（陳兆仁 1997）。TOWS Matrix 為 Mr.Weihrich（1982）所提出，是一種對公司（或產業）獲取競爭優勢的有效分析工具。傳統上 SWOT 分析僅能表現出公司整體資源之強、弱和外部環境的機會和威脅現象，並不能表現出內部資源和外部環境的特殊相關性。 TOWS 分析除可配合新的系統思維架構，藉由公司強勢資源去取得競爭優勢機會，或以克服公司資源之弱勢，去除外部環境之威脅，以取得公司立足之地位（Weihrich，1982）。爰此，SWOT 與 TOWS 的關聯，SWOT 是企業在制訂營運策略時，通常要把自己與競爭者比較，找出組織內部的優缺點；透過知己知彼的分析，才能擁有安內攘外的利基。由於整個世界潮流與趨勢的外部與內部環境條件，變化速度劇烈，令人目不暇接。所以，最近英國的 EIU《經濟學人雜誌》建議應將 SWOT 改為 TOWS，以彰顯不論制定組織及企業策略時，處處以大局為重，以宏觀為視野，否則容易掉入井底觀天的陷阱（徐木蘭，2004）。因此，TOWS 分析時強調內部和外部環境是動態的，

其所列的內外部因素僅適合在特定的時間點上，為各種情境的優勢、劣勢、

機會與威脅等四類因素交互作用下所產生的應對策略。

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第二章文獻探討

第一節觀光的意義與觀光產業

壹、觀光的意義

有關「觀光」一詞經常和「休閒」及「旅遊」聯結在一起，何謂「觀光」？

依據世界觀光組織（World Tourism Organization，WTO）的定義：觀光是由人們為了休閒、商務和其他目的而旅行，停留在其日常生活環境⁵之外的地點，不到連續一年的時間內，從事的各種的活動所構成（WTO，1995）。英國學者Cooper在其所著“Tourism Principle ＆ Practice”（1993）也將觀光定義的重點闡釋如下：（轉引自陳炤華，2003）

1.觀光是發生在人們對於不同的目的地所做的向外移動或停留。

2.觀光包含了兩大要素：一是旅程，二是在目的地所作的停留及活動。

3.因為旅程及停留是發生在離開日常居住單位及工作場所，所以因觀光所帶來的活動，是不同於目的地居民及工作人口的日常活動。

4.前往目的地的移動是具有短暫的特性，其最終的目的地乃是以返回原出發地，在幾天、幾星期或幾個月內。

5.旅遊的目的地是以被遊訪為目的，而非為了長期居留或謀職。

因此，觀光指的是要離開居所及日常生活工作的場所，其理由無論是訪友、休閒渡假旅遊或商務所做的短暫性移動，在停留的過程中所發生的活動或身為旅客所做的每一件事都涵蓋於觀光業之內。由上述的定義中，包含了觀光的三個基本要素：第一、觀光客從事的活動是離開日常生活居住地的；

第二、這些活動需要交通運輸將觀光客帶往觀光目的地；第三、觀光目的地必須提供設施、服務等，以滿足觀光客各種活動需求(鍾溫清等，2000 ) 。觀光的類型依地理的範圍不同，可區分為境內觀光、入境觀光及出境觀光等三類；如果以國家為地理區域的範圍，則可將觀光分成內部觀光、國家觀光及國際觀光等三類，由上述分類可知，觀光的市場依據觀光類型的不同主要可分為外國人入境觀光、國人出國觀光及國民國內旅遊等三類。以關山鎮來說，其遊客來源以國民國內旅遊為大宗，現階段應屬境內觀光成份居多，因此其觀光發展上，也以此為主要市場。

至於觀光的目的，從先前的定義，我們知道旅遊與觀光不只包括了假期，人們旅遊通常會有許多的理由，可將這些理由廣義的分為休閒渡假、商

5 一個人的日常生活環境（usual environment）：是由個人居住地點以及所有他或她經長去的地方所組成的特定區域。

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圖 2-1 觀光的目的

資料來源：Gillian Dale＆Helen Oliver 2000（Travel and Tourism），轉引自

貳、觀光產業

一、觀光產業的意義與種類

1.大量生產的產品或服務，

服務

遊客

務及探訪親友等三大部分（王昭正等，2003）（圖 2-1），以鄉鎮發展觀光產業來說，其主要針對休閒渡假旅遊及拜訪親友這兩目的的遊客為主，關山鎮亦是如此，在商務旅遊這部份，由於台東地區商業活動較不發達，在國內來說亦屬於弱勢，加上本地觀光業者對於此區塊目的之觀光客較不熟悉，除大型觀光旅館業者有較多的資源能經營外，對其他小本經營的業者則是另一項挑戰。

觀光業

休閒活動拜訪親友商務

遊憩文化健康教育運動（非專業）

宗教定期到渡假村其他休閒活動

會議出差旅遊動機

討論會商務展覽/商業展

其他

，王昭正、陳怡君譯（2003）

所謂產業，一般而言，具有三項特徵：

大量的顧客；2.標準化的生產流程：確保每一次提供的產品或服務，其品質均是相同的；3.自給自足：生產者透過市場機制直接從消費者手中取得回報，並承擔經營風險或分享利潤盈餘（吳思華，2003）。

觀光產業是一種多種關聯產業的集合產業，其範圍甚廣，包括提供吃、喝、玩、樂、購物、住宿、交通等多元化的觀光設施、服務與活動等。依據「發展觀光條例」第 2 條規定，所謂觀光事業指有關觀光

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odation) : 包括旅館、民宿、農莊、渡假村、會議中 2. estination attraction):包括主題遊樂園、博物

3. 空、遊輪、鐵路、公路、

4. rganizer):如旅行社、會議公司，預約訂房訂票服務、

圖 2-2 觀光產業結構圖

資料來源：整理自Shaw,G.etal， ourism，p.98：A Geographical 資源之開發、建設與維護，觀光設施之興建、改善，為觀光旅客旅遊、

食宿提供服務與便利之事業。其產業鏈包括了運輸、住宿、餐飲、遊憩及旅遊服務等，其產值相當可觀，因此觀光旅遊服務相關產業涵蓋服務硬體設施之質量、軟體管理之良窳及觀光人力資源的妥適規劃利用，由產品服務需求及提供的過程來看，觀光產業是一個多元的、由四項基本服務之提供所組成的產業(圖 2-2)，他包括有(Shaw,G. etal,1994 :98；鍾溫清等，2000）：

1.接待服務(accomm 心、露營區、碼頭等。

觀光目的地景點提供(d

館、文化藝術展覽館、國家公園、動植物園、風景區、花園、古蹟遺址、運動及活動中心等自然及人文資源。

運輸服務(transport):包括道路的建設，以及航租車等服務業。

旅行服務(travel o

導遊、導覽、及解說服務等。

1994，Critical Issues in T

Perspective；鍾溫清等，2000，觀光資源規劃與管理，p.456。轉引自江彩禎，2002：2-6 旅行服務

觀光運輸服務

道路建設

路標系統

觀光客觀光

目的地

觀光發展體制建立及觀光推動與協調機構接洽,合作

景點開發與經營接待服務活動安排其他服務行銷

行銷

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業為

二、觀光產業的特性

，不但涵蓋範圍廣泛且牽涉層面複

業，形成一綜合性的行業，活動內容

，由於觀光產品中最重要的組

展而言，我們從產業的特性，有時亦可看出其發展可能面臨的

因此，綜合上述概念，基本上其特徵有主要有下列二點：1 觀光產一全方位且多元性的綜合產業，是由一系列相關行業所組成，許多相關產業在觀光發展中扮演著極重要的角色；2.觀光產業的主要目的是為觀光客提供服務，廣義則含蓋觀光資源的開發與維護。以鄉鎮發展觀光產業，其主要是提供接待服務及觀光景點的遊覽兩方面，關山鎮在觀光產業發展上，主要為住宿、餐飲、腳踏車出租為主，旅遊景點部分則以親水公園及環鎮自行車道為發展主軸，而運輸服務及旅行服務上，在產業發展上，則呈現弱勢，非主要發展方向，依產業現況來看，目前關山地區主要有一家大型渡假旅館及一家中型旅館及 3 家傳統旅舍、10 餘家的腳踏車出租業者與民宿業者，以及數家餐廳與小吃店等。

觀光產業本身即為一種複合體的概念

雜。一般而言，觀光旅遊產品包括有形的設施（住宿的房間、搭乘的交通工具、參觀的風景地區）與無形的商品（環境氣氛、親切服務、

遊程體驗），另外，觀光產業係屬服務業，其本質也具有服務業的一般特性，故對於觀光遊憩服務所具有的特性加以說明，將有助於瞭解觀光產業的屬性與特質。綜合言之，其特質包括下列：觀光產業兼具有形及無形的商品，指一個觀光旅遊的過程，除享受飯店住宿的房間、餐廳所提供的飲食餐點、其他遊樂場所提供的設施等外，更重要的是整個觀光旅遊過程當中所接待的服務和體驗。

而其在發展的過程結合許多相關產

方面頗為廣泛複雜，通常涉及自然、文化、經濟、宗教、政治等，

其產業本質在滿足觀光客的需求，提供觀光客所需的服務，各產業間除需與相同產業之競爭外，還必須與產業組成中的其他種類產業間進行合作，其產業的變化易受社經環境變遷的影響，而淪為盛衰消長變化無常的事業（楊賢明，1999）、（唐學斌，2002）。

此外，觀光產業也受季節及氣候上的影響

成因素為自然觀光資源，因在一定季節受自然條件(如：緯度、地勢、氣候. . . . 等) 的影響，會引起觀賞價值的變化，增加或減少其吸引力，形成淡旺季節的差異。而這樣的情形造成旅遊旺季時常感到設備及人員不足，而相對的旅遊淡季時，調節資源及設備變成經營者需審慎思考的問題，因此，觀光產業缺乏伸縮性，對於因應需求而調整產能之能力較弱。

對產業發

課題，就本研究主題來說，地方發展觀光產業，由於其規模較小、

資源較缺乏，當遭遇問題時，往往無法有效反應，靈活面對。從關山鎮

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三、我國觀光產業發展分析

以軍事考量為主，且經濟尚得依

退來台國民所得不高，一切以國家安全考慮為準

發展現況來看，觀光產業對於該鎮來說是一種新興行業，各業者對於產業的經營，欠缺服務業的專業知識，而以商業手法經營，當關山鎮主要旅遊據點的熱潮過後，遊客逐年減少，影響其周邊產業發展，地方政府及相關業者對於經營困境似乎無法有效解決，而使觀光產業逐漸蕭條。

從上述產業來看，關山鎮目前除受季節性影響，遊客大多集中寒、暑假外，各產業間欠缺整合機制，相互競爭，亦是導致地區無法有效提升服務品質，吸引遊客的原因，加上產業發展集中在住宿、餐飲及腳踏車出租等三類行業，未能提供一綜合性服務，使遊客到來之後，無法感受到完善的服務，欠缺吸引其再次到訪的理由，因此，如何清楚瞭解觀光產業的特性，面對問題，提出解決方案，是該鎮觀光產業能持續發展的重要關鍵。

政府自播遷來台後，早期所有的政策均

賴外援，自無法考量到有關民生旅遊的發展；同時期無論在旅遊設施或旅遊活動也因為政府瀰漫著反共的氣氛，許多政治考量也限制旅遊的發展；直至五Ｏ年代開始，社會經濟開始由穩定步向成長，政府才進一步的考量旅遊業的發展，無論政策、組織、法令在此時期方有較明確的方向（楊賢明，1999）。接著不論在觀光政策、觀光行政及觀光法規方面，亦隨著社經環境的變遷，做出適當改變，透過政策、行政與法規三者互動調適，產生觀光產業發展不同時期的面向，楊正寬（2007）嘗試從生態的觀點，就台灣地區的觀光政策、行政及法規三個面向演變情況，劃分為民國四Ｏ年代的萌芽期、五Ｏ年代的成長期、六Ｏ年代的轉型期、七Ｏ年代的鼎盛期、八Ｏ年代的再造期及九Ｏ年代的倍增期等六個時期（楊正寬，2007）。

民國四Ｏ年代政府甫撤

則，全面實施戒嚴，所以此一時期的互動重點，仍以「倡導國民旅遊」為主；五Ｏ年代，此一階段延續四Ｏ年代，受到「戒嚴政策」及「經濟建設計畫」的影響，國民旅遊亦受到波及。但在觀光政策方面，已能確認觀光事業為達成國家多目標之重要手段，並列為施政重點；六Ｏ年代，在此階段，由於十大建設開展陸續完成，經濟成長迅速穩定，國民所得提高，所以外國觀光客來台日增，其中以日本和美國的遊客為主，

然而無論就導遊人員質量方面或國際觀光旅館的提供等均感不足；同時各風景區遊客日增，但公共設施及遊憩設施欠缺、管理不善，形成政府在政策上極為迫切解決的問題；七Ｏ年代，此十年為觀光事業鼎盛時期，除了在行政院設置觀光資源開發小組，台灣省政府設立「旅遊事業管理局」外，並依相關計畫設立墾丁、玉山、陽明山及太魯閣等國家公

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放；從國家安

光發展，受全球政

園；東北角及東部海岸風景特定區管理處，加強整體風景遊憩區的建設。同時期民間參與觀光遊憩設施的興建，也使得民營遊樂區迅速發展，新興的觀光活動陸續活化；八Ｏ年代，經歷的七Ｏ年代經濟發展，

國民所得增加，民眾對休閒之需求提升，加上政府政策的開放，造就了當時觀光產業的鼎盛時期，另配合民國 90 年開始全面實施週休二日規劃與發展，為體現國內、外觀光市場的供需及產業轉型，政府企圖在成功建設台灣為「工業之島」後，以再造台灣為「觀光之島」為目標，也因此發展觀光成為重要的施政目標；到了九Ｏ年代，觀光產業政策先由

「國內旅遊發展方案」到「21 世紀觀光發展新戰略」，最後以「挑戰 2008 : 國家發展重點計畫」的十大重點投資計畫中第五項計畫的「觀光客倍增計畫」，作為執政當局的觀光政策，由當時約 100 萬人次，提升至 2008 年的 200 萬人次; 如以整體來台旅客而言，則由當時約 260 萬人次，成長至 2008 年的 500 萬人次。為達成這目標，各種觀光行政與法規的各項行為、措施與規定，莫不環繞在 500 萬人次的政策目標。

從上述發展演進來看，我國觀光產業的發展，從限制到開

全考量到注意民眾的需求；從中央規劃發展到全民投入觀光產業，

使其成為從中央到地方最重視發展的施政方針。關山鎮亦在此趨勢下，

將觀光發展正式列為地方政府的施政目標，其源於八Ｏ年代第 12 屆關山鎮長許瑞貴「建設公園化的關山鎮」之綠美化競選政見，民國 83 年甫上任的許鎮長，注意到關山鎮東邊電光橋和堤防交接處下，原本有一片河川新生荒地，多年來卻被部分鎮民當成廢棄物及垃圾的傾倒區，任意糟蹋環境景觀，實在很可惜，當時許鎮長想起自己美綠化地方環境的原始計畫，立即著手規劃整理電光橋附近的河川地，提出建立休閒遊憩公園的構想，同年六月舉辦一系列的「美的關山」活動，從環境改善著手，以帶動地方建設，促進經濟繁榮，以提升東部觀光事業的層面（張月昭，2001）。關山鎮即在地方政府的規劃及中央政府的補助下，從環境改善、親水公園規劃設置到環鎮自行車道建置，逐步體現及發展觀光遊憩產業，鎮內應觀光需求及人潮而衍生的相關行業因應而生，其主要旅遊據點-關山親水公園，設立之初，亦在媒體爭相報導下，一時間成為全國知名的旅遊景點，其入園人數更在國內實施週休二日的政策下，

國內旅遊需求大增，到民國 91 年，達到 65 萬餘人次。

然而，自此之後，國家雖推出一系列觀光政策促進觀

經情勢的改變，大環境不佳的影響，加上我國兩岸政策搖擺，大陸觀光客未如預期全面開放，使地方政府真正受惠者有限，加上民眾對於地方經營手法，欠缺創新，而喪失吸引力，使得許多鄉鎮觀光產業面臨經營上的困境，關山鎮即是其中之一，截至民國 96 年為止，關山親水公園的到訪遊客已降至 25 萬人以下，進而影響其週邊產業的發展。

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四、新興觀光產業的發展

(New Tourism Industry) ，係針對台

關計畫的推動下，從中央、縣市政府到

業發展的指導

及家庭自用車輛持有率之增加，

新求變的心理因素需求、永續經營概念的灌輸，農村體驗

的延

楊正寬（2007）所謂新興觀光產業

灣地區自民國七Ｏ年代以來，由於政治、經濟及其他觀光發展環境的變遷，所興起與發展出的觀光休閒型態產業而言。而所謂「新」是有其時間與空間的前提條件，其實這些在國外觀光產業先進國家早已發達，但在我國卻剛起步，因此我們要考量國情、觀光環境、資源及旅遊安全，努力改革創新，迎頭趕上。

其發展的原因，近年來在政府相

各鄉鎮市都對於促進觀光發展這目標做許多努力，觀光的模式也從過去習以傳統的公營風景區、古蹟及名勝地區為目地的，並以郊遊、遠足、踏青或遊覽為旅遊方式，隨著政府的政策的開放、民智開化、資訊爆炸及網際網路的發達，而大量的創新，國人也對觀光產業的經營模式拋開既定的，許多過去不曾利用的資源，改變想法，都成為創造財富的工具，至於新興觀光產業興起的原因則錯綜複雜，根據楊正寬教授的觀察，約可政策上的原因、經濟上的原因及其他原因等三類。

首先，政策是影響產業變遷一個重要的因素，其不僅是產

原則，亦是執行計畫的重要依據，產業發展成功與否及如何發展，

深受其影響，可能因此產生另一個發展面向，造就出新興產業，如解除戒嚴，大量增加民眾觀光的活動空間及型態；而週休二日的實施，則增加休閒時間，帶動觀光休閒產業的熱潮。

其次，為經濟上的原因，為國民所得

再加上休閒權利意識的提升，休閒時間的增加，都市化程度加劇，

以及大量完善的交通建設，使得旅遊目的地可及性高，有閒有錢的心理，自然想到求新求變的旅遊方式，加上政府為轉業轉型，解決農民生活問題，使結合觀光的一級產業因應而生，又為促進本國二級產業升級，輔導民間的資金轉而投資大型育樂休閒事業，這都提供新興觀光產業的生存空間。

其他如民眾求

、復古懷舊或尋根情緒的誘導及對自然資保護意識的抬頭，都使我們週邊生活的型態從新被定位、開發及詮釋，而成為新興的觀光產業。

在發展類型上，並非全然是從無到有的創新，有些是傳統觀光產業伸，如休閒農業之盛行；有些事實上在國外早已盛行，如騎（賽）

馬場等，但在台灣地區，卻因限於前述政策的、經濟的、科技的、心理的因素，以及觀光環境的不同時間與空間，近年來形成多元的發展，為傳統觀光產業注入新血，造成新鮮的結果，其觀光活動的類型，從視野、

聽覺、飲食、交通種類等，不僅充滿創意而且創新，常挑起人們敏感的

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發展觀光產業的現況，除所在自然、人文環境有關外，亦和新興

產業發展類型，在陸域型

光等三方

神經，進而吸引更多的人從事相關活動，因此新興的觀光產業對我國未來觀光的發展有其重要性。其主要可分為陸、海、空三個面向發展，我國現今在發展概況上，可分為產業觀光、文化觀光、醫療觀光、運動觀光等，而產業觀光又可細分為，休閒農業、娛樂漁業、觀光工廠、農村酒莊等。

而鄉鎮

的觀光產業有很大的關聯，以關山鎮來說，該鎮居民大都務農為生，在面臨農業發展困境的同時，休閒農業提供了一條轉型的路，使一級產業跳脫過去以販售農產品為主經營模式，走向休閒與體驗販售服務的三級產業，透過寓教於樂的功能，一方面幫已面臨發展瓶頸的一、二級產業找到新出路；另一方面讓生產事業與觀光活動結合，發展更多元的觀光旅遊環境，迎合消費者求新求變的需求。

目前在關山鎮發展的過程中，主要的新興觀光

活動上有休閒農業、文化觀光、親水公園內的生態園區、親水綠帶兼自行車道及小型賽車場；在水域活動上有親水公園內的親水區域及人工湖上的划船區；在空域活動上則有動力曳引式的超輕型載具。

而其在發展的現況，主要可分為休閒農業、文化觀光及運動觀面，休閒農業此種結合生產、生活與生態三生一體的農業，在經營上更是結合了農業產銷、農產加工及遊憩服務等三級產業於一體的農企業（陳思倫，2005），不僅能帶動區域的觀光產業，更能提供農產品的行銷通路，也能透過包裝提升農產品的附加價值，在執行上，目前在環鎮自行車道旁有香草花園、觀光草莓園、觀光果園及農產品展售中心，

除可提供遊客休憩地外，亦可體驗農村生活，另外該鎮的農民，亦利用農閒期間，種植油菜花田，使其呈現大片金黃色美景，吸引遊客到訪。

在文化觀光上，利用本地原住民文化的特色，展現出原鄉的風味，在原住民部落地區，逐漸找回過去生活的點滴，不論在地景重塑上或活動辦理上，皆能與文化資產的保存與再利用有所關聯，另一方面，利用東部幹線鐵道文化結合舊站區的再利用，企圖將文化資產轉化為觀光資源。

在運動觀光方面，如民國 96 年 8 月 26 日舉辦全國自由車公路錦標賽，

除強化其自行車旅遊的景點形象外，也希望藉此行銷地方特色，並結合景觀、文化及觀光產業，裨益經濟發展；另外如在地賽車場，爭取列入國內小型賽車比賽分站之主辦場地，期待透過媒體提升該鎮知名度，亦能吸引選手在本地消費。其他如輕航機的經營等，皆能提供民眾多元的選擇。

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第二節我國觀光政策與發展計畫

壹、觀光政策的意義

政策(policy) 一詞中，「政」是指眾人之事，「策」是指策略，「政策」

之真意並非指私之策略，亦非指一些細微的措施、方法，而是指「處理公眾事務之策略(張世賢、陳恆鈞，1997)。韋氏字典定義為：「一項原則、計畫或行動的途徑」。一般而言，政府在選擇某一項作為時，含有一個目標、目的或宗旨，公共政策是政府為解決公共問題，達成公共利益目標，經由政治過程所產出的方針、原則、策略、辦法及措施，其包括法令規章、方案或行動計畫、實施綱領，和所採行的一切相關措施等。

觀光政策的意義，依據 Goeldner, Ritchie & McIntosh (2000) 定義為「一整套法令、規章、指導綱要以及發展、推廣促銷目的和策略，提供會直接影響觀光目的地發展和日常活動，例如行銷、活動事件的開發、據點的經營以及遊客接待計畫，集體合個別決定的架構」。廣義的觀光政策是：「一國或一地區為達成整體觀光事業建設之目標所從事的權威性價值分配及其所選擇之肯定或否定之行為」。狹義的觀光政策是：「將景觀資源、觀光組織體及觀光從業人員，依觀光目標、觀光環境、觀光策略及觀光時效等因素作最適切的配置，以調劑經濟的、社會的、文化的和政治的需要，而導向一個符合大眾所需的健全而美好的生活環境」（陳思倫，2005）。

貳、觀光政策的目標與功能

一、觀光政策的目標

所謂目標是對於規劃作業本身之積極性作為，目標是要去達成計畫本身所預設之目的，觀光政策目標(goals of tourism policy) 以長期而言至少應具有弘揚文化、敦睦邦交、發展經濟及貫徹全民福祉的內涵基本精神。在中、短期的觀光政策目標或因國家當時之環境及需要面而有所調整，但需具有達成長期日標的功能（朱大鎔 1986）。Mill & Morrison (1992) 指出觀光目標可分為至少六個類別：經濟、社會文化、市場開發、

資源保護及保育、人力資源發展以及政府運作等。

二、觀光政策的功能

觀光政策的產生，主要是作為相關產業發展及國家施為的一個依據，一個好的觀光政策，除可促進觀光發展外；更有化解因發展而導致衝擊及矛盾的功能，一般來說，觀光政策應滿足下列的功能（陳思倫，

2005）：

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（一）觀光政策定義了遊戲規則，亦即觀光經營者在此規則條件之下運作。

（二）觀光政策宣告可接受的活動和行為。

（三）觀光政策提供一個觀光目的地中所有利害關係者一個共同的方向和指導原則。

（四）觀光政策促進一個觀光目的地明確的策略和目的之共識的形成。

（五）觀光政策提供了一個架構，讓政府和民間針對觀光產業在經濟和社會層面上各有其扮演的角色及貢獻。

（六）觀光政策容許觀光與經濟體系中其他部門更有效果地互動。

一般而言，觀光政策的擬訂與中央政府有很大的關聯，而地方發展觀光的施政計畫，則在觀光政策的架構下訂出因地制宜的作法，關山鎮的觀光產業發展施政方向，從檢視民國 94 年到 96 年的年度施政計畫來看，主要分成三項，其一為親水公園及環鎮車道的維護管理；其二為推展觀光與產業結合；最後為配合上級政策加強觀光產業文化之推廣；從上述施政計畫來看，欠缺地方政府經營觀光產業的積極性，僅呈現維持現狀的消極應付，對於經營的困境，欠缺面對的勇氣，亦不見政府與民間的協同機制，使得觀光政策的功能無法發揮應有的功效，更遑論達到觀光政策的目標。

參、我國觀光產業政策與計畫

觀光政策規劃妥善與否，除影響整個產業未來的發展方向外，也影響國家區域發展，從前述我國觀光產業發展沿革來看，不同年代的環境，影響各該年代的觀光政策，也連帶的帶動了不同的觀光行政配合措施，成立不同的觀光行政組織推動其政策指導下的觀光產業。惟近年來我國致力發展觀光產業，由行政院整合各部會的重大觀光產業政策，研擬出「國內旅遊發展方案」、「二十一世紀台灣發展觀光新戰略」與「觀光客倍增計畫」等政策，並積極輔導辦理各縣市及鄉鎮之節慶活動，健全國民旅遊市場環境，以期為臺灣觀光產業及旅遊市場之永續發展奠定良好的基礎，以下對上述政策分別簡要說明如下（楊正寬，2007）：

一、國內旅遊發展方案

行政院於民國 89 年 12 月核定「新世紀國家建設計畫」，將推動觀光旅遊發展列為重要工作項目之一，行政院經濟建設委員會遂擬訂以民國 90 年至 93 年度為期之「國內旅遊發展方案」，本方案主要目標在於提升觀光產業為國家策略性重要產業，建置國際級水準旅遊軟硬體設施，協助傳統農林漁牧業調整轉型，使臺灣成為生態、文化、健康的多元優質旅遊國度。另配合週休二日的實施，國人對休閒活動的需求增加，並肩負重振台灣中部 921 地震災區農業與觀光業的重責，推出各項

國立台東大學區域政策與發展研究所 公共事務管理在職專班碩士論文