第五章 我國長期照顧服務公私協力之法律制度
第一節 我國長期照顧服務相關法制沿革
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第五章 我國長期照顧服務公私協力之法律制度
第一節 我國長期照顧服務相關法制沿革
第一項 概說
依據聯合國世界衛生組織(World Health Organization, WHO)定義之「高 齡化社會」標準 238，我國於 1993 年 9 月已成為「高齡化社會」，2018 年 3 月則 邁入「高齡社會」，並將於 2026 年達到「超高齡社會」門檻，整個社會人口在 2061 年前皆呈現逐年快速老化之趨勢 239。另依據衛生福利部調查估計 240，由於 人口快速老化，需照顧人口亦急速成長，推估 2018 年全人口失能人數將達 82 萬人(其中，老人失能人數將達 55 萬人)，全人口平均失能率 3.63%(其中，老人 失能率 15.91%)，2031 年全人口失能人數更將快速增加至 120 萬人(其中，老人 失能人數將達 95 萬人)，全人口平均失能率 5.30%(其中，老人失能率 16.36%)；
若按國人一生中長照需求時間約 7.3 年之假設(其中，男性 6.4 年，女性 8.2 年)，
整體社會之長照需求負荷將十分沉重。綜上所述，伴隨人口快速老化而來之老年 失能風險普遍化，使得國內老年長期照顧需求急遽上升，過去主要倚賴家庭照顧 功能，或由民間慈善團體或政府單位提供之補漏式服務，已無法充分滿足社會之 需求，由國家建構普及且有效之長期照顧體系，成為社會大眾共同之期待。
關於我國長期照顧政策發展歷程，國內研究者吳玉琴從長期政策參與及倡
238依聯合國世界衛生組織標準，65 歲以上老年人口占總人口比例達 7%時稱為「高齡化社會」，達 14%時稱為「高齡社會」，達 20%時稱為「超高齡社會」。
239據我國內政部統計月報人口統計顯示，截至 2018 年 3 月底，我國 65 歲以上老年人口占總人口 比例已達 14.05%，正式邁入「高齡社會」，並依據國家發展委員會「中華民國人口推計(105 至 150 年)」報告，預估我國將於 2026 年達到「超高齡社會」(20.5%)，2061 年老年人口比例更 將高達 38.8%，其中，85 歲以上超高齡老年人口占總人口比例高達 9.1%，我國將是名符其實的 超高齡社會。
240衛生福利部社會保險司，長照保險制度規劃，頁 4，2016 年 3 月。
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導者角色，將其分為 6 個階段 241：1.貧困救濟與收容安置時期(1979 年以前)、
2.老人照顧是家庭完全責任期(1980~1996 年)、3.老人福利機構全面合法立案期 (1997~2002 年)、4.老人長期照顧多元實驗方案蓬勃發展期(1997~2007 年)、5.
長期照顧整合期(2007~2016 年)、6.長期照顧保險規劃期(2008 年以後)。本論文 認為，上述劃分方式之階段時序在第 4 階段(1997 年)以後重疊，無法確認出各 階段順序；其次，老人福利機構之合法立案，在我國長期照顧政策發展歷程中亦 難謂是重要里程碑；最後，因社會朝野對長期照顧服務財源籌措政策尚存在爭議，
長期照顧保險法草案自 2015 年 6 月通過後，立法院迄今並未進行審議 242，第 6 階段以「長期照顧保險規劃」為階段名稱，反而忽略已完成立法與施行之長期照 顧服務法，並不妥適。另位研究者蔡璧竹參考前述劃分方式後，改按照顧責任及 政策重心之不同，分別以 1980 年(老人福利法制定)、1997 年(老人福利法首次 修法)及 2007 年(老人福利法大幅度修訂，導入老人尊嚴自主理念)做為劃分點，
將之區隔為 1.濟貧與收容安置時期(1979 年以前)、2.強調家庭責任時期 (1980~1996 年)、3.依方案發展長照服務時期(1997~2006 年)、4.整合長期照顧 服務時期(2007 年以後)等 4 個階段 243。本論文認為，修改後之階段劃分已較為 清晰，惟其將「整合照顧服務」視為 2007 年老人福利法大幅度修訂後之特色，
並未能彰顯社區式「在地老化」政策才是推動「整合照顧服務」之目標。因此，
本論文認為「整合照顧服務」若改為「社區整合照顧」將更為適切，爰將我國長 期照顧政策發展歷程之劃分為 1.慈善收容安置時期、2.強調家庭責任時期、3.
服務方案發展期、4.社區整合照顧時期等 4 個階段來說明：
241吳玉琴，臺灣老人長期照顧政策之回顧與展望：老盟觀點，社區發展季刊，期 136，頁 252~256，
2011 年 12 月。
242行政院院會雖於 2015 年 6 月 4 日制定通過長期照顧保險法草案，並於 2016 年 2 月送請立法院 審議，期藉全體國民自助互助，共同分攤長期照顧風險，以成就我國社會安全體系之完整性，
惟因 2016 年 5 月政權移轉後，國內社會對於長期照顧服務究應採行社會保險制抑或稅收制產 生激烈政策辯論，目前長期照顧服務之財源仍以稅收為基礎的社福行政預算支應，長期照顧保 險法之立法審查作業因此陷於停頓狀態中。
243蔡璧竹，同註 166，頁 17~20。
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一、慈善收容安置時期(1979 年以前)
1979 年以前慈善收容安置時期，此時期之失能老人主要由民間成 立之救濟院提供醫療、殘疾照顧等服務；國民政府遷台後，政府始設 置公立救濟院收容安置無人奉養之低收入戶老人。這些收容安置都只 是出自於民間自發性之善心或政府對極端弱勢民眾之救助，並無任何 法律上之義務244，唯一例外是政府為收容安置退伍高齡軍人，於 1964 年制定「國軍退除役官兵輔導條例」，並以此為法源依據成立榮譽國民 之家，提供退除役官兵機構式長期照顧服務，但此亦僅為針對特定對 象，並非普及性之社會救助。
二、強調家庭責任時期(1980~1996 年)
1980 年制定老人福利法後進入強調家庭責任時期，此時期政府角 色介入極少，政府將高齡者長期照顧責任歸由家庭親屬承擔245，政府任 務僅止於提供備位協助而已246。
此時期主要發展者為機構式照顧服務，針對長期慢性疾病或癱瘓 老人作為收容對象，且規定老人福利機構必須辦理財團法人登記；行政 院勞工委員會並於 1992 年開放家庭自任雇主聘僱外籍家庭看護工，提 供家庭中有身心障礙者或重大傷病者之照護需求；居家式照顧服務亦於
244院所收容雖亦為我國早期重要救濟設施及社會救助核心工作，但社會救助法遲至 1980 年 6 月 14 日始公布施行，且依該法第 2 條規定，社會救助方式分為生活扶助、醫療補助、急難救助及 災害救助等 4 類，並無收容安置，只能從該法第 11 條第 1 項但書規定，因實際需要，政府得 委託適當之社會救助機構、社會福利機構或其他家庭予以收容，始為低收入戶之收容安置提供 法源依據。
245老人福利法第 41 條第 1 項規定：「老人因直系血親卑親屬或依契約對其有扶養義務之人有疏忽、
虐待、遺棄等情事，致有生命、身體、健康或自由之危難，直轄市、縣（市）主管機關得依老 人申請或職權予以適當短期保護及安置。老人如欲對之提出告訴或請求損害賠償時，主管機關 應協助之。」及第 3 項規定：「第一項老人保護及安置所需之費用，由直轄市、縣（市）主管 機關先行支付者，直轄市、縣（市）主管機關得檢具費用單據影本及計算書，通知老人之直系 血親卑親屬或依契約有扶養義務者於三十日內償還；逾期未償還者，得移送法院強制執行。」
246老人福利法第 42 條第 1 項規定：「老人因無人扶養，致有生命、身體之危難或生活陷於困境者，
直轄市、縣（市）主管機關應依老人之申請或依職權，予以適當安置。」
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此時期開始發展，如 1983 年高雄市首先辦理居家老人服務計畫，提供 照護服務予孤苦無依或獨居之行動不便老人，台北市亦於同年 7 月起規 劃實施，台灣省則在 1986 年由桃園縣等 6 個縣市試辦居家老人服務。
三、服務方案發展期(1997~2006 年)
政府在此時期推動多項方案計畫，使居家、社區式服務開始萌芽，
為我國長期照顧服務類型之發展奠定基礎，例如內政部推動「加強老 人安養服務方案」(1998~2007 年)，將居家服務與家庭支持列為實施 要領；衛生署推動「老人長期照護三年計畫」(1998~2001 年)，以充 實社區化照護設施為施政方向，補助各縣市試辦長期照護管理示範中 心，作為推動長期照顧服務之單一窗口；行政院社會福利推動委員會 推動「建構長期照護體系先導計畫」(2000~2003 年)，更以「在地老 化」為總目標；行政院福利產業推動小組實施「照顧服務福利及產業 發展方案」(2002~2007 年)，透過補助居家服務之使用，發展長照產 業並創造就業機會；行政院長期照顧制度規劃小組規劃完成「我國長 期照顧政策整合體系」(2002~2007 年)，試圖整合前述各部會基於權 責業務需求自行推動之方案。
四、社區整合照顧時期(2007 年以後)
2007 年老人福利法進行大幅度修訂，導入老人尊嚴自主理念247， 堪稱是我國老人照顧責任理念上之典範轉移，自此進入社區整合照顧 時期。行政院首先於 2008 年實施「我國長期照顧十年計畫--大溫暖社 會福利套案旗艦計畫」，此乃建立普及式公共長照服務體系之第一步，
2472007年修訂老人福利法第1條為：「為維護老人尊嚴與健康，安定老人生活，保障老人權益，增 進老人福利，特制定本法。」，其立法理由說明：「依據先進國家之主張，社會福利已不再被視 為是慈善行為，而是社會風險之共同分擔與身為公民之基本權利。…爰將『宏揚敬老美德』修 正為『維護老人尊嚴』，以釐清老人福利係老人身為公民應有權利之定位。」，該條文嗣於2015 年再修訂為：「為維護老人尊嚴與健康，延緩老人失能，安定老人生活，保障老人權益，增進 老人福利，特制定本法。」，增列了延緩老年失能之積極目的。
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對我國長照體系在法制面、服務提供面上之整合產生一定程度之影響；
內政部並於 2012 年公布「社會福利綱領」，宣示我國長照服務應落實 居家式與社區式之「在地老化」政策；嗣後則有 2013 年實施「長期照 顧服務網計畫」、2015 年制定「長期照顧服務法」、研訂「長期照顧保 險法草案」、2016 年實施「長期照顧十年計畫 2.0」及 2017 年施行「長 期照顧服務法」與頒定相關子法。
「社區」(community)一詞源於拉丁語，原意是親密之關係和共同 之東西，德國學者 F. Tonnies 首先將此作為社會學之一個研究範疇，所 稱之社區係指透過血緣、鄰里和朋友關係所建立起來之人群組合，並包 含以下因素：(1)有著某種範圍之地域，但不限於是行政區域；(2)在這 個地域上生活著一群人；(3)這群人間存在一種相互關係之意識(社區意 識) 248。社會學者徐震、李明政定義「社區」係指居住於某一地理區域，
具有共同關係、社會互動及服務體系之人群 249；社會學者蔡宏進總括
具有共同關係、社會互動及服務體系之人群 249；社會學者蔡宏進總括