第三章 日本長期照顧服務之範式轉換
第二節 日本以行政為核心之給付體系—措施制度
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係採現物給付方式，由保險人與各類設施締結有關服務供給之委託契 約。
措施制度之給付體系係以行政(市町村)為其核心，除應籌措供給所需必要費 用外，亦負有實施之角色；支援費支給制度與介護保險制度之給付體系中，市町 村角色則僅須籌措供給所需之必要費用，至於給付之實施則交由受給者與福祉事 業雙方以契約當事人之身份決定給付內容。吾人可以上述差異，將長照服務之供 給體系法律制度區隔成兩個截然不同之範式，以下三節將以戰後日本長照服務體 系為例，說明長照服務範式之差異與其轉換。
第二節 日本以行政為核心之給付體系—措施制度
第一項 措施制度之意義
措施制度係戰後日本社會福祉制度所獨創之產物，自 1947 年構成兒童福祉 法之核心內容以來，一直廣為日本社會福祉制度之骨幹，其係明示政府對社會福 祉負有國家責任之典型制度，亦象徵戰後日本仍為集權、官僚之福祉國家123。
日本社會福祉制度中之「措施」用語，有不同之意義與內容，大致可區分為 以下三種124：
一、狹義意義之措施：適用於社會福祉設施之「收容措施」，亦即「行政機 關將對象者收容於社會福祉設施之行政決定」，惟因應社會福祉法修法 將「居家福祉」引進為福祉措施之一環，因此，此定義亦修正為「行政 機關提供對象者福祉給付之行政決定」。此行政決定係行政處分，惟學
123參照小笠原祐次等編，社会福祉設施，有斐閣，頁 64 以下，1999 年。轉引自劉宗德，同註 122，
頁 153。
124參見劉宗德，同註 122，頁 155~158。
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者認為，僅因福祉給付係行政機關單方決定，而將此公權力行使色彩淡 薄之行為視為行政處分，應解為「形式之行政處分」125。
二、廣義意義之措施：適用於社會福祉五法126之各種「福祉給付」總稱，如 兒童福祉法第二章「福祉措施及保障」之居家、設施福祉政策、育成醫 療之給付、兒童商談所長之指導、暫時保護、喪失親權宣告等規定，及 老人福祉法第二章「福祉措施」之居家、設施福祉政策、老人健康保持 事業之實施、福祉用具開發研究之推展等規範，皆屬廣義之措施。由此 可知，福祉措施之實施，並非全屬行政處分，而須就個別行為之法律性 質詳為檢討127。
三、措施費：適用於社會福祉費用負擔之「措施費」，細究不同適用場合亦 有不同意義與別稱，如福祉措施所需費用依法須由市町村之基層地方公 共團體支付(稱之為「措施費」)，並由國庫或都道府縣等上層地方公共 團體負擔或補助(稱之為「措施費國庫(都道府縣)負擔金」，但亦有沿稱 為「措施費」者)；措施權者(措施機關)對民間業者為措施委託所給付 之費用，稱之為「措施委託費」(但亦有沿稱為「措施費」者)，此費用 具有委託提供福祉給付所為費用償還之性質；又市町村等地方公共團體 首長對收容於社會福祉設施之受給者及其扶養義務人，得就措施費之全 部或一部徵收之，稱之為「費用徵收」，則具有行政處分之性質。
125學者村上武則認為：「給付行政原本私人亦得為之，故得視為非公權力行使；但給付行政領域 亦有引進形式之行政處分之情形，如社會福祉設施之利用，為求公正決定，且得以撤銷訴訟爭 執，乃有引進許可或決定之處分性行為。」，參見村上武則，給付行政の諸問題，收錄於現代 行政法大系第一卷，雄川一郎、塩野宏、園部逸夫編，有斐閣，頁 9，1983 年。轉引自劉宗德，
同註 122，頁 155~156。惟社會福祉法規多規定不得違反相對人意思而為措施，故學者劉宗德 主張應認福祉給付相關措施係「須相對人同意之行政處分」。
126社會福祉五法包括兒童福祉法、老人福祉法、母子及寡婦福祉法、身體障害者福祉法、知的障 害者福祉法。
127如兒童福祉司依兒童福祉法第 15 條之 2 第 1 項第 3 款規定所為之「接見指導」即為事實行為，
並非行政處分。參照宇都宮地判昭和 59 年 11 月 15 日行裁例集 35 卷 11 號，頁 1802。轉引自 劉宗德，同註 122，頁 157。
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第二項 措施制度下之長期照顧服務模式
日本社會福祉法規定地方公共團體對福祉措施之提供，被課予義務或賦予權 限，此時，該地方公共團體被稱為「措施權者」或「措施機關」。措施權者除得 命所屬地方公共團體直接實施福祉給付外，亦得委託社會福祉法人等民間事業者 提供福祉給付，此委託被稱為「措施委託」，委託契約性質為公法契約128；措施 委託之「措施」用語，不同於「收容措施」，係指「福祉給付」而已，並非法律 行為之行政處分，而僅屬事實行為性質。亦即，對民間事業者為措施委託時，先 由措施機關為收容措施之行政處分後，再交由民間事業者實施事實行為之福祉給 付措施；此時，得接受措施委託之社會福祉設施稱之為「措施設施」，反之，於 其他情形依契約接受利用者之社會福祉設施，則稱之為「契約設施」。
為明確理解措施制度之本質，以下將就措施權者(市町村)、措施對象(利用 者)及措施委託之福祉設施事業者所形成給付體系之「三邊關係」129加以說明，
並以下圖表示：
128厚生省之行政解釋認為：「此一委託契約係由措施實施者之地方公共團體與設施經營主體之社 會福祉法人間締結之公法契約」，參見改訂老人福祉法の解說，厚生省社会局老人福祉課監修，
中央法規出版，頁 92，1987 年。轉引自劉宗德，同註 122，頁 156。
129措施制度下有關措施委託所生之法律關係究屬雙邊關係(可再細分為事業者與利用者之契約關 係及措施權者與事業者之契約關係兩種)抑或三邊關係(即措施權者、利用者與事業者三者間分 別成立三種關係)，實務判決似採前者，而學說理論則以後者為有力說。參見加藤智章，社会 保障法，有斐閣，頁 214~215，2001 年。轉引自劉宗德，同註 122，頁 158。
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措施制度相關主體間之法律關係
措施權者 (市町村)
受託事業者 (社會福祉法人營運 之特別養護老人之家) 措施對象者
(利用者)
⑥入住與服務提供 (準委任契約)
資料來源：伊藤周平，介護保險法と權利保障，法律文化社，頁43，圖6，2008年10月。
一、措施權者(市町村)與措施對象(利用者)間關係
措施對象(利用者)對福祉設施有需求時，經與市町村相關人員諮詢商談後，
依法向措施權者(市町村)提出利用申請，再由措施權者(市町村)審查申請要件後 作出措施決定；或是由措施權者(市町村)依職權主動調查措施對象(利用者)現況 事實後，逕予作成決定。
措施決定一向被解為行政處分，然因不具有「侵害國民權利、自由或課加其 義務、負擔」之典型公權力性質，僅為劃一公平處理大量發生之社會福祉事件，
以擔保福祉給付之確實性，乃於法解釋論上承認其為行政處分，得利用簡易迅速 之行政爭訟制度，以確保措施對象者之權利救濟實效性，此即為「形式的行政處 分」理論130。基於「措施決定」之行政處分，有關福祉給付之「現物給付受給權」
於法律上始為確認，亦即此項受給權構成受裁判保護之權利或法律上利益，行政
130參見劉宗德，同註 122，頁 164~165。
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係措施權者所屬行政主體徵收之；該自己負擔金額度之設定係依「應能負擔原則」
為之，亦即市町村應全額支付福祉設施之「措施委託費」，扣除得向中央政府及 都道府縣要求償還部分之負擔金後，再依措施對象者之負擔能力計算其個別之
「自己負擔金」。
二、措施權者(市町村)與福祉設施事業者間關係
因公立公營設施服務能量不足，措施權者(市町村)須將社會福祉事業之實施 委託予民間之社會福祉法人辦理，此即為「措施委託」制度之由來。措施權者(市 町村)與民間福祉設施締結之「措施委託契約」係屬公法契約性質，且非有正當 理由，受委託之民間福祉設施依法134不得拒絕「措施委託契約」之締結；措施委 託契約亦為日本民法第 537 條所規定之「第三人利益契約」，依該法第 538 條規 定，第三人利益契約成立後，如該第三人已為受益意思表示而告確立之「第三人 權利」(措施對象者之受給權)，不得由契約當事人變更或消滅之，惟實務上解為 措施委託契約締結時，得保留對第三人權利之變更或消滅權135。
雖然原則上民間福祉設施提供之財物或勞務內容，應由雙方合意後詳細訂於 措施委託契約，惟實務上不為此項合意，而僅於措施委託契約中明確規定設施或 事業之「最低基準」136，以確保受給者之權益，其餘則由措施對象者與福祉設施 雙方另以合意決定(私的自治)；措施委託契約締結後，措施權者通常不再介入福 祉設施之「專門裁量」，以尊重福祉設施及其職員之專門性與獨立性，福祉設施 亦不得以單方面意思表示任意變更措施委託契約之內容137。
134參見日本老人福祉法第 20 條及兒童福祉法第 46 條之 2。
135參見劉宗德，同註 122，頁 160。
136社會福祉設施無論公立或民營(社會福祉法人)，其土地、建物、結構、人員配置均須符合厚生 勞動省令之「最低基準」，方得設置或取得認可，此最低基準係日本憲法第 25 條第 1 項「健康 且文化之最低限度生活」之具體化，直接規範福祉設施中之福祉給付內容。參照河野正輝，社 会福祉の権利構造，有斐閣，頁 145，1991 年。轉引自劉宗德，同註 122，頁 160~161。
137參見劉宗德，同註 122，頁 160~161。
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福祉設施事業者對措施對象者實施福祉給付後，市町村應全額支付福祉設施 事業者提供該給付所需之費用(措施委託費)。
三、措施對象者(利用者)與福祉設施事業者間關係
措施對象者(利用者)基於上述措施委託契約，對福祉設施或事業者得為財物 或勞務供給之「受益意思表示」，亦即前述「現物給付受給權」不僅得對措施權 者行使，亦得對受託實施之福祉設施事業者為之；措施對象者(利用者)表明受益 意思表示後，即與受委之福祉設施事業者成立有關財物或勞務供給之「準委任契 約138」。
雖然福祉給付之供給行為原係措施機關之行政活動，但委外由民間之福祉設
雖然福祉給付之供給行為原係措施機關之行政活動，但委外由民間之福祉設