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其次，概述我國長期照顧法相關制度，包括立法目的、實施主體、適用對象、給 付類型、服務項目、服務提供流程管理、財務機制與財源籌措，最後討論長照服 務公私協力所生爭議及其救濟方式。
第六章我國長照公私協力法律制度之未來發展，主要探討國內長期照顧服 務公私協力法律制度之未來發展，如整合照顧服務趨勢、擴大適用促參法、財源 籌措改採社會保險等，及其可能面臨之法律問題與因應方案。
第七章結論與建議，彙整本論文對我國長照公私協力法律制度與實務問題 之發現，並從落實公私協力與發展長照服務之觀點，對我國長照服務公私協力法 律制度未來發展提出展望建議。
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第二章 長照公私協力之法律關係與行為形式
第一節 公私協力概說
第一項 公私協力之定義與特徵
公私協力(Public Private Partnerships，PPPs)，又稱為「公私合夥關係」， 係指為執行或實現公共任務，公部門與私人間之各種合作型態。此概念與用語係 發跡於美國，而於 1970 年代在歐洲風行，尤其是運用於柴契爾主政時之英國，
後來再傳至德國；德國國會於 2005 年立法通過公私協力(Öffentlich Private Partnerschaft, ÖPP)加速推動法，所以公私協力於德文用語又稱為 ÖPP3。
學者詹鎮榮指出4，法學者對於此一新興概念是否具有法釋義學上精確定義 之可能性，以助於吾人藉此即可掌握具體之內涵或得出特定之法律效果，見解甚 為分歧；即便是對公私協力可定義性持肯定見解之法學者，亦自不同之關懷角度 出發，或基於不同之目的取向，而呈現出極大之概念差異；最廣義之公私協力係 泛指公私部門間合作履行公共任務之各種合作型態，此定義對於突顯現代國家行 政任務執行方式變革之現象與發展，固屬適切且充分，但因欠缺具體可掌握之內 涵而過於籠統，且難以據此作為行政法制上之討論基礎，以及建構法律框架之規 範標的，因此，渠乃以建構行政合作法為目的取向，採限縮理解，並以雙方在自 願(Freiwilligkeit)與責任分擔(Verantwortungsteilung)之基礎上所形成之合 作關係為限，將公私協力定義為：「國家高權主體與私經濟主體間，本於自由意 願，透過正式之公法或私法性質雙方法律行為，抑或非正式之行政行為，形塑合 作關係，並且彼此為風險與責任分擔之行政任務執行模式。」。學者劉宗德則進
3 若用 PPP 則僅表示單數之公私協力個案，須用 PPPs 才是代表複數且具多樣化之集合性概念。
許登科，德國擔保國家理論為基礎之公私協力(ÖPP)法制－對我國促參法之啓示，國立台灣大 學法律學研究所博士論文，頁 200~203，2008 年 6 月。
4 參見詹鎮榮，行政合作法之建制與開展，公私協力與行政合作法，2 版，新學林，頁 9~12，2016 年 12 月。
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一步說明此概念：「所謂『公私協力』係指公組織與私主體間所為持續且具生命 週期取向性之合作，於此框架下，私人夥伴為達成共同之目標、實現合作效率及 分擔風險下，於正式及以成果為導向之協議基礎上，提供一項實質、對公共任務 執行具有超越單純財政資助外貢獻之給付，而國家則承接此等任務執行之擔保責 任。」5，相較之下，後者之定義又增加「持續且具生命週期取向性」、「實現合 作效率」、「具有超越單純財政資助外貢獻之給付」及「國家承接任務執行之擔保 責任」等要素，更能顯現公私協力之特色，基此，本論文將以此作為公私協力之 定義。
與公私協力概念相近者，尚有「民營化」概念，其亦非屬內容明確之法律概 念，係為一狀態之集合描述，泛指行政任務之執行主體由國家變更到私人之轉移 過程。民營化類型可依其內容可區分為形式民營化(亦稱組織民營化)、實質民營 化(亦稱任務民營化)、功能民營化、財產民營化、財政民營化與程序民營化，或 依私人參與任務履行之程度分為全部民營化與部分民營化6。各類型民營化間存 在相互交錯混合，如功能民營化、財產民營化、財政民營化三者本質上屬於實質 民營化，而就私人參與程度觀察，功能民營化則介於組織民營化與任務民營化之 間7。上述之功能民營化，在概念上同樣涉及到國家借重私部門之專業知識、人 力或財力等資源，以協助履行行政任務之情形，與公私協力頗為相近，我國與德
5 劉宗德，公私協力與自主規制之公法學理論，月旦法學雜誌第 217 期，頁 3，2013 年 6 月。
6 參見詹鎮榮，論民營化類型中之「公私協力」，民營化法與管制革新，新學林出版公司，頁 7~8，
2005 年 9 月。
7 組織民營化係行政主體於組織形式上採行私法制度，國家於一般行政組織體系外，另行設立、
繼承或將原本公法組織改為私法組織，但未改變國家任務屬性及該組織執行任務之責任與職權，
又稱為不真正民營化；任務民營化指國家全部撤離特定公共任務之執行，該任務劃歸為私人與 社會之活動範疇，除去國家任務屬性，又稱為真正民營化；功能民營化指任務之功能或執行轉 至私人身上，國家未放棄自身履行責任，國家之職權與責任皆為改變，僅是透過私人執行該任 務，公共任務執行主體並未移轉。參見劉淑範，公私夥伴關係(PPP)於歐盟法制下發展之初探：
兼論德國公私合營事業(組織型之公私夥伴關係)適用政府採購法之爭議，台大法學論叢，40 卷 2 期，頁 509~511，2011 年 6 月。功能民營化依私人參與履行強度可進一步分類為：(1)行 政助手、(2)專家參與、(3)行政委託，參見許宗力，論行政任務的民營化，當代公法新論(中)—
翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，元照，頁 587~589，2002 年 7 月。
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國多數學者乃將兩者視為同義詞使用，惟因功能民營化之概念係從國家觀點出發，
強調行政任務之執行由公部門獨自為之轉變為納入私部門共同分擔之歷程，較無 法突顯出公私部門在執行行政任務時之對等、合作與協商特性，因此近來我國與 德國學界皆有逐漸以「公私協力」用語取代「功能民營化」之發展趨勢8。
此外，公私協力亦常被與「私人資助(Private Finance Initiative，PFI)」
概念相連結，此種理解，誠有疑義。私人資助之概念，實應僅限於描述單純之財 務支應行為；反之，財務給付機制雖然經常是公私協力之要素，然唯有當合作關 係遠超越於單純之財務支應行為時，吾人始得以稱為公私協力9。
雖然公私協力之概念難以明確定義，但歐盟執委會認為對於將國家與私人間 之合作認定為公私協力，以下特徵是具有啟發性10：
1.長期存續之計畫關係。
2.由私經濟負擔部分之計畫經費。
3.私經濟主體參與計畫之各階段，皆由公部門夥伴確立目標，並監督私經濟主 體遵循目標。
4.公私共同分擔風險，部分風險移轉予私人夥伴。
德國學者 Jan Zickow 則提出區分公私協力與其他公共任務手段之基準11： 1.針對非屬行使典型高權權限且以隸屬關係為特徵之事件，公私部門乃立於平
等之地位，從事跨領域之合作。
8 參見詹鎮榮，同註 4，頁 12~13。另有日本學者對民營化與公私協力二概念提出不同見解，認 為民營化係比較動態之概念，主要著眼於將公共事務之處理責任移至私人之過程，對過程間之 法律統制乃其主要課題；而公私協力則係包含公主體與私人協力共同執行公共事務時所發生各 種現象形態之靜態概念，二者間如何建構平等之協力關係為其主要課題。參見板垣勝彥，保障 行政の法理論，弘文堂，頁 102~103，2013 年 11 月。
9 參見 Jan Zickow 著，詹鎮榮譯，從德國憲法與行政法觀點論公私協力，收錄於全球化下之管 制行政法，政治大學法學院公法中心編，元照出版公司，第 239~240 頁，2011 年 5 月。
10 摘自歐盟執委會於 2004 年 4 月 30 日發布之「公私協力暨政府採購及特許共同規範綠皮書」。 參見 Jan Zickow 著，詹鎮榮譯，同註 9，頁 238。
11 參見 Jan Zickow 著，詹鎮榮譯，同註 9，頁 238~239。
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2.合作夥伴之目標共同，期能透過合作，以創造加成效果或雙贏之局面。
3.在私人執行公共任務上，其任務與責任水準可獲提升。
4.公私夥伴共同分擔責任，私人承擔部分或全部之執行責任，國家則應確保其 合秩序之履行(擔保責任)。
5.以長循環週期與程序為取向之合作持續性，亦即排除單次性之採購案件與短 期之持續債務關係，並將合作侷限於計畫性質之公私協力。
6.風險共同體，亦即夥伴間對於因計畫所生風險為合理之分擔。
7.形式化，亦即簽訂有法拘束力協議之必要性，而排除「以握手方式所敲定之 公私協力(Handschlag-PPP)」。
綜上，公私協力與傳統行政法學上私人參與協助行政任務履行之情形已有相 當差異，其主要特徵包括地位平等、自願且持續性之合作、目標共同、責任及風 險分擔、形式化及長生命週期等。
第二項 公私協力之類型與模式
公私協力之類型在實務上具多樣性，在不同之行政領域之合作模式與密度，
亦呈現出高度之差異性。德國學者 Fritz Ossenbühl 在 1971 年就曾以私人參與 程度為基準，將私人履行行政任務分為私法組織形式之國家、行政任務移轉私人、
以法律課予私人公法上義務、受國家監督之私人減輕國家負擔行為、受國家鼓勵 與促進之私人行為、國家與私人合作等 6 種型態12，我國學者詹鎮榮則從「部分 民營化」之觀點出發，將現行法制與行政實務上之公私協力模式分類如下13：
一、行政委託
12 Fritz Ossenbühl 在第 29 屆德國國家法學者協會年會發表於「私人履行行政任務(Die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben durch Private)」一文。參見詹鎮榮，同註 6，頁 9。
13 參見詹鎮榮，同註 6，頁 9~21。
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行政委託為現行行政實務上最被廣泛運用之公私協力模式，同時亦屬法制上 問題較為繁複、學說意見較為分歧之類型，其係指國家在保留行政任務權限及任 務責任之前提下，僅將實際履行部分以借用私人力量之方式予以達成之情形，一
行政委託為現行行政實務上最被廣泛運用之公私協力模式，同時亦屬法制上 問題較為繁複、學說意見較為分歧之類型，其係指國家在保留行政任務權限及任 務責任之前提下，僅將實際履行部分以借用私人力量之方式予以達成之情形，一