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第一章 緒論
第一節
研究背景與目的台灣社會在邁向福利國家發展之際，政府常被要求承擔更多責任去對弱勢 族群提供更完備之社會福利措施，其中，很多要求都已陸續落實成為法令，以期 持續推動這些福利措施1；在另一方面，基於善用社會既有人力資源、促進弱勢 族群就業及避免官僚體系之僵化特性造成福利措施執行上之不效率與資源重疊 浪費，無論是中央政府或地方政府，在這些福利措施之執行上，都儘量是以委託 或補助民間社會福利團體方式辦理，以借重其資源與經驗。尤其是在 1997 年內 政部通過實施「推動社會福利民營化實施要點」與 1999 年隨著規範契約委外制 度較完整之「政府採購法」施行後，讓政府推動社會福利民營化具有了最高法源 依據。行政院為善用民間資源與活力，活化公務人力運用，降低政府財政負擔，
提升公共服務效率及品質，特於 2001 年頒訂定「行政院及所屬各機關推動業務 委託民間辦理實施要點」，規定除涉及公權力委託民間辦理案件應依相關法令規 定辦理外，屬公共服務或執行性質，經主管機關評估適合委託民間辦理者，得委 外辦理。2007 年 1 月則由行政院政務委員林萬億召集相關單位討論內政部所擬 定之「政府委託民間單位辦理社會福利業務作業流程及規範」，會後行文各機關 查照辦理，做為政府委外辦理社會福利業務之作業依循。
1 我國於 1980 年 6 月 2 日公布「殘障福利法」，嗣後歷經多次修訂及 2 次更名，目前名稱為「身 心障礙者權益保障法」，與其相關的法令多達 60 項；老人福利的相關法令亦訂有 17 項之多，
主要係以「老人福利法」為中心，內政部(2013 年組織改組後歸屬衛生福利部職掌)並配合訂有
「推展社會福利補助作業要點」及「各年度發展社會福利補助經費申請補助項目及基準」，具 體推動各項福利措施。此外，為因應高齡化趨勢及照顧弱勢老人，行政院先於 2007 年 4 月訂 定「我國長期照顧十年計畫」，並於 2016 年 12 月核定「長期照顧十年計畫 2.0」，將照顧服務 的基礎持續深化。政府為健全長期照顧服務體系，確保長期照顧服務提供及支持服務品質，發 展普及、多元及可負擔之服務，保障接受服務者與照顧者之尊嚴及權益，特於 2015 年 6 月 3 日制定公布「長期照顧服務法」，嗣於 2017 年 6 月施行，並陸續發佈相關子法。
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由於世界人口快速老化，近 20 年來各項社會福利措施以老人福利服務最受 矚目，尤其是長期照顧服務，各國為解決大幅增加之老年照顧問題，長期照顧服 務之提供類型皆已由早期民間人士、宗教團體或政府之慈善救助服務類型，轉變 為稅收支應服務類型(如英國、奧地利、丹麥、芬蘭、挪威、瑞典等國)、社會保 險服務類型(如德國、荷蘭、日本、韓國)或私人保險服務類型(如美國)，以求將 長期照顧服務建立在穩定財源之基礎上，為其人民提供長久、安定且有尊嚴之生 存照顧。而攸關國內社會福利服務提供之「長期照顧服務法」已於 2017 年 6 月 3 日開始施行，其涵蓋服務項目範圍與規範程序將較先前依循之「我國長期照顧 十年計畫」更為寬廣繁雜，相關法律問題若未能事先予以釐清，新上路之長照政 策將更難以順利推動2，基此，本論文將以我國「長期照顧服務法」之照顧服務 為對象，探討在公私協力辦理之架構下，接受政府補助或委託辦理之民間團體與 政府、服務使用者間之法律關係與行為形式，進而探討服務過程所生爭議之可能 救濟方式，以期鑑往知來、未雨绸繆，讓長照政策之新法得以遠離爭議、順利推 動。
在公私協力之架構下，民間團體接受政府補助或委託辦理長期照顧服務時，
將存在以下爭點：
一、 民間團體提供之長期照顧服務是民法契約中之「勞務給付」，抑或行政 法社會福利服務之「給付行政」？
二、 如果長期照顧服務之提供是「給付行政」，則民間團體接受政府機關或 地方自治團體(以下統稱政府機關)補助或委託辦理長期照顧服務時，與 政府機關間是否有委託行使公權力之關係？
2 在新法施行前之過渡期間，政府已於 2016 年 11 月 1 日推動試辦社區整體照顧模式，預計於 2 年內陸續在各鄉鎮設立「社區整合型服務中心(A 級)」、「複合型服務中心(B 級)」、「巷弄 長照站(C 級)」等社區整體照顧模式；政府為籌措長期照顧服務所需之龐大財源，除加徵菸酒 稅、遺產稅等稅捐外，亦研究修法引入長期照顧保險；此外，為擴大供給面，政府亦試辦放寬 現行服務提供單位限於醫護機構及非營利公益社福團體之規定，讓符合審查條件之營利單位亦 能加入長期照顧服務之供給行列，並期待進一步發展為成熟之照顧服務產業，讓市場經濟體制 解決照顧資源發展不足與分配不均之問題。
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三、 政府機關對長期照顧服務之提供，部分採用補助辦理方式，部分亦採用 委託辦理方式，兩者皆有適用政府採購法規定之情形。政府機關對長期 照顧服務之提供，可以任意選擇補助辦理或委託辦理？兩者之後續法律 關係究竟有何差異？為擴大民間團體之參與服務之提供，政府機關將採 特約方式委託辦理，其又將產生那些不同之影響？
四、 政府機關公開遴選受補助或委託辦理單位之過程發生爭議時，參加遴選 之民間團體有何救濟途徑？
五、 民間團體與政府機關間所簽之補助或委託契約，究屬行政雙務契約或是 民事承攬契約？履約過程發生爭議時，民間團體有何救濟途徑？
六、 政府機關對民眾申請服務需求所作之評估 (包含照顧方式、補助額度、
自行負擔比率等)，民眾對評估結果若有不服，有何救濟途徑？
七、 因應整合照顧之需要，未來民間服務單位將涉入細部照顧計畫之決定，
若民眾不服民間服務單位所規劃之細部照顧計畫內容，有何救濟途徑？
八、 政府公開甄選提供長期照顧服務之民間團體後，無論補助辦理或委託辦 理，對其所提供之服務過程或服務成果，對服務使用者或利害關係人(如 家屬或監護人)是否存在擔保責任？
九、 當民間團體服務過程或執行服務結果與服務使用者或其家屬發生爭議 時，服務使用者或利害關係人(如家屬或監護人)應循民事訴訟途徑向受 委辦理之民間團體請求損害賠償，抑或應循行政救濟途徑向委辦機關請 求國家賠償？
基於前述之研究背景，本論文之方向及目標如下：
一、 釐清長期照顧服務之法律性質及相關主體間之法律關係
長期照顧服務之法律性質究係民法上之勞務給付，抑或行政法上之福利
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給付行政，乃是分辨相關主體間關係之重要基礎；至於長期照顧服務所 涉相關主體包括政府機關(補助或委託機關)、受補助或受委託辦理照顧 服務之民間團體(暨其聘雇之服務人員)、及接受服務之民眾(及其利害 關係人)等，彼此間法律關係將是後續權利義務歸屬判斷之重要依據。
二、 確認相關主體在長期照顧服務程序中所發生之法律行為
在釐清法律關係後，本論文將進一步確認相關主體在長期照顧服務程序 之互動中有何種法律行為。
三、 探討相關主體在長期照顧服務程序中所生爭議之救濟方式
本論文將依據所生爭議源自相關主體之法律行為類別，探討該爭議之救 濟方式。
四、 推論長期照顧服務之未來發展方向對相關主體間之法律關係、法律行為 及爭議處理方式之影響
本論文期望預見長期照顧服務之未來發展方向對相關主體間之法律關 係、法律行為之影響，並進一步瞭解其對爭議處理方式之改變，以作為 政府政策制定及服務提供單位因應措施擬訂之參考。
第二節 研究範圍與方法
「長期照顧」或「長期照護」一詞係譯自「Long-term care」，國內學術 文獻多使用「長期照護」之用詞，但政府正式計畫名稱或法律用語則較常使用「長 期照顧」，如「長期照顧十年計畫」、「長期照顧服務法」等。其間差異或有謂 係用以區隔護理行為與照顧行為本質上之不同，特別是護理行為受醫護專業法令 之保障與限制，非具合格醫護證照者不能為之，反之，照顧行為即無此種嚴格限 制；惟查政府核定之「長期照顧十年計畫」服務範圍涵蓋居家護理、居家復建，
長期照顧服務法第3條亦定義：「長期照顧指身心失能持續已達或預期達6個月以
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上者，依其個人或其照顧者之需要，所提供之生活支持、協助、社會參與、照顧 及相關之醫護服務。」，亦有涉及醫護服務，顯見區分「長期照顧」或「長期照 護」已無意義，因此，本論文將視「長期照顧」與「長期照護」為同一名詞，並 以「長期照顧」統稱，以配合政府計畫及法律名稱之定義。
我國關於「長期照顧」福利服務之立法，最早可以追溯自1980年1月26日公 布之「老人福利法」、1980年6月2日公布之「殘障福利法」(嗣於1997年更名為
「身心障礙者保護法」，2007年又更名為「身心障礙者權益保障法」)及2005年2 月5日公布之「原住民族基本法」；但以「長期照顧」為目標而進行跨領域服務 制度規劃則始於2007年4月核定之「我國長期照顧十年計畫」，其後方有2015年6 月3日公布之「長期照顧服務法」及目前已完成但尚未審議之「長期照顧保險法」
草案。政府為佈建更優質之長期照顧服務基礎，以利「長期照顧服務法」之施行，
行政院乃於2016年12月核定「長期照顧十年計畫2.0」，除接續原有計畫、避免 服務斷接外，更擴充服務內涵、增加服務彈性，並在服務體系及提供方式上予以 創新與整合，連帶亦使過去因為長期照顧服務所衍生之法律關係混淆問題更形複
行政院乃於2016年12月核定「長期照顧十年計畫2.0」，除接續原有計畫、避免 服務斷接外，更擴充服務內涵、增加服務彈性，並在服務體系及提供方式上予以 創新與整合，連帶亦使過去因為長期照顧服務所衍生之法律關係混淆問題更形複