第五章 東協與程序環境人權之發展：反思與提案
第三節 提案：東協未來發展程序環境人權之最適路徑
藉由第二節關於東協於未來發展程序環境人權之空間與潛力的探討，本文歸 納出幾點值得注意的問題。首先，在東協定位中，因東協特色植基於各國文化傳 統中，變動空間並不太大；是以東協在思考未來發展程序環境人權之論述時，必 須與東協特色相互磨合，充分利用其仍容許的些微變動空間。此外，東協會員國 之間共識不足的現象，對東協而言，一向都是需要處理的問題，因此在既有的框 架之下是否有解決此一問題的方法便相當值得思考。基於上述理解，本文嘗試提 出兩項東協發展程序環境人權之路徑提案：組織革新與區域互動架構之調整。
第一項 組織革新：從設立準司法機關開始
隨著東協推動區域整合的成效日益明顯，在許多新議題的整合上難免產生較 以往更多的擦撞。東協一貫採用的諮商與共識模式更適合避免問題而非解決問題，
這可能有助於為爭端的解決贏得更多時間，但是當衝突再出現時，諮商與共識的 益處是有限的，647如此必然要仰賴組織採用更為強勢的解決之道。
東協若要採用更為強勢的解決之道，則首要任務自然是於組織內部設立執行 機制，如東協法院或東協人權法院。無論是東協法院或是東協人權法院的成立，
礙於東協的不干預內政原則以及諮商與共識的習慣，恐怕難如大眾所願。但東協 內部未必不存在革新的聲浪，若法院的存在仍遙不可及，東協似乎可從設立準司 法機關著手。
東協設立準司法機關的方式可以「彈性介入」的概念為基礎。648在彈性介入 的概念之下，組織的專責機關即便無法作出具有拘束力的司法判決，至少應能對 於其他會員國中具有區域意義的內國規範或政策作出評價。649依循著這樣的概念，
以既有的東協人權委員會為例，東協人權委員會的職權若能不限於提供諮詢服務
647 阿米塔．阿查亞，前揭註 377，頁 97。
648 同前註，頁 219。
649 同前註。
而能有所擴大，至少應當涵蓋三項額外的職責：（一）進行各國之拜訪；（二）受 理申訴並展開調查；（三）對於區域內的人權狀況進行定期評估。650而若能更進一 步發展，委員會受理申訴案件的權限亦可擴張至可接受個人申訴。
委員會若能透過這樣的彈性介入方式推動人權之保護，既不會明顯衝撞東協 所信奉的不干預內政原則（不會對於該會員國產生直接影響），但仍極有可能發揮 積極正面的作用，透過群體壓力以及善意忠告推動改變。651即便目前各國仍無意 願對於東協人權委員會之職權進行更動，但東南亞人權委員會的職權條款需自動 五年修正一次，至少於未來仍有機會可以就職權的問題再開協商。652
值得注意的是，從發展程序環境人權的角度觀之，即便東協成功擴張了東協 人權委員會之職權使其擁有準司法功能，這一點對於發展程序環境人權也是不夠 的。《東協人權宣言》的權利保護並未涵蓋資訊權與公眾參與權，縱使人權委員會 職權獲得擴張並擁有準司法功能，最直接的效果不過是推動實體人權、發展權與 救濟權適用在環境議題上的可能。因此為推動程序環境人權之論述，東協仍須確 保環境規範框架中的種種與資訊以及公眾參與相關的程序保障獲得落實。而為確 保這些程序保障獲得落實，東協於內部也應設立相應的準司法機關。
第二項 區域互動架構調整：東協+X 或東協-X
在程序環境人權的發展路徑之上遇見瓶頸時，適度調整區域互動結構不失為 一個好辦法。東協+X 可提供來自外部的動力，讓東協內部發展不致於停擺或趨於 平緩；而東協-X 則是消除阻力，讓東協會員國可以快速形成共識的辦法。值得注 意的是，無論是東協+X 或東協-X 都是可以併行的辦法，彼此之間並不互斥，如此 或可提供東協更為多元以及更有彈性的發展方向。
第一款 東協+X：簽署國際公約、強化國際合作
東協+X 模式主要的作用，是當區域發展趨於平緩之際，從外部引進動力驅動
650 廖福特，前揭註 416，頁 133。
651 阿米塔．阿查亞，前揭註 377，頁 219。
652 廖福特，前揭註 416，頁 132。
內部變化。以東協主導的東亞高峰會為例，透過區域外其他國家的加入，在環境、
氣候變遷與能源議題上的合作促動區域環境法的發展，從而當區域環境法發展陷 入瓶頸的時候，由外部進行刺激，重新創造適合程序環境人權發展的環境。
在2007-2017《東協+3 合作工作計畫》（ASEAN Plus Three Cooperation Work Plan）當中，環境與永續發展亦是合作項目之一，雖然該計畫僅提及合作的領域，
如氣候變遷的影響防免與調適，跨國環境污染等，但該計畫議題亦提及公眾意識 與環境教育中的合作。653因此透過其他國家的參與，在新的互動框架之下發展程 序保障，並讓區域內的人民有更多機會參與決策，對於東協而言似乎亦是可行的 辦法。
除了邀請其他國家加入互動之外，東協+X 模式亦可運用在議題的擴張當中。
舉例而言，東協人權委員會的職權之一便是鼓勵東協會員國加入並批准國際人權 條款，654以及為東協各國就人權相關議題尋求諮詢與收集資料。655因此納入國際 人權法之最新發展亦可成為東協發展程序環境人權之可採路徑。這一點同樣可運 用在環境領域當中，東協除了可鼓勵東協會員國加入國際環境公約之外，亦可將 環境與其他議題綁在一起，擴張討論的空間。舉例而言，在東協所關注的安全議 題上，便可納入非傳統安全領域中以及側重於個人而非國家的「人類安全」。656透 過人類安全的論述處理非傳統安全議題，例如跨境環境問題，657對於東協而言，
亦是發展程序環境人權的另一個機會。
第二款 東協-X：限縮議題、泛區域合作
東協-X 模式是當東協意識到協商與共識模式可能會讓組織無法動彈的時候所 可能採用的彈性措施。在環境議題上，東協往往因需要顧及諮商與共識模式，而
653 ASEAN Plus Three Cooperation Work Plan (2007-2017).
654 廖福特，前揭註 416，頁 149。
655 同前註，頁 157。
656 Kheng-Lian Koh, The Discourse of Environmental Security in the ASEAN Context, in ENVIRONMENTAL DISCOURSES IN PUBLIC AND INTERNATIONAL LAW 218, 218 (Brad Jessup & Kim Rubenstein eds., 2012).
657 Id.
無法快速因應問題。658東協-X 便是減少阻力的辦法。
正如新加坡前總理，李光耀，在東盟經濟合作的議題上（當時僅有五個創始 國）曾指出，當四個國家同意某一特定方案，而另外一個國家不同意時，五減一 方案仍然能使參與的四個國家受益而不損害剩下的一個國家的利益。659如此將能 有望排除因「協商與共識」模式而導致的僵局；只要那些還未準備參加的會員國 不會受到不參加的損害，這些國家也不被排除在機制之外，就沒有必要行使否決 的權力。660若將這樣的思考放到程序環境人權發展的脈絡中，考量到東協個別會 員國對於環境權利議題持有不同的態度，在發展程序環境人權之路徑上，依照東 協-X 的模式，東協並不需要等待所有會員國的共識方可行動。此即為一般常見的 國家數量式的東協-X。
除了上述減少參與國家數量的東協-X，東協也可能進行議題式的東協-X。2012 年的《曼谷東協環境合作宣言》提及東協環境合作的細部方向、包括生物多樣性、
水資源管理、災難防治、跨境水域合作、海洋資源等等。661東協並不一定要作出 如同《歐盟環境資訊指令》般涵蓋所有環境領域的程序保障的承諾。662以東協目 前的情況而言，在會員國在環境與人權議題上仍有諸多理解上的分歧的情況之下，
663在近期內要能與區域內威權政府如緬甸軍政府重新協商一次《人權宣言》恐怕 只能是空想；664在一般性的環境決議上作出重大承諾，似乎也不是可行的辦法。
因此對於做為一個習慣於擴張或限縮合作範圍的組織，東協在發展程序環境人權 上，亦可從環境領域的小議題開始，進行議題式的東協-X。
這些較小範圍的環境領域在國際法上大多都已有相關公約進行規範，其中又 多有程序保障，東協若能從這些小領域下手，納入國際規範內涵，則對於區域內
658 NGUITRAGOOL, supra note 395, at 45.
659 阿米塔．阿查亞，前揭註 377，頁 96。
660 同前註。
661 Bangkok Resolution on ASEAN Environmental Cooperation, paras. 7, 15-18. (2012).
662 參見本文第三章。
663 參見本文第五章第二節。
664 廖福特，前揭註 416，頁 137。
的程序環境人權發展將會是有利的行動。舉例而言，《曼谷東協環境合作宣言》所 提示的合作方向之一便是要求會員國盡快批准成立東協生物多樣性中心的協定，
並建構東協生物多樣性基金。665在國際法上，《生物多樣性公約》當中已有程序保 障的相關規範，公約第17 條第 1 項要求締約方必須便利一切公眾可得資訊之交流，
並顧及開發中國家之特殊需要。666此一規範於後來的《卡塔赫納生物安全議定書》
中同樣獲得強調，議定書第23 條要求國家確保公眾獲得相關資料，並於改造活生 物體之決策過程中徵求公眾意見，並向公眾通報決定成果。667東協若能將這些規 範先行納入東南亞生物多樣性的規範當中，亦不失為是程序環境人權發展路徑上 的一大進展。
665 Bangkok Resolution on ASEAN Environmental Cooperation, para. 7 (2012).
666 Convention on Biological Diversity, art. 17(1) (1992).
667 Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity, art. 23(1) & (2) (2000).