第三章 政府契約外包績效管理
第一節 政府契約外包之課責
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第三章 政府契約外包績效管理
本章首先說明政府對於契約外包課責之意涵與重要性，再就有關契約外包績 效管理之相關文獻進行分析，並探討過去學界對此議題之研究，進一步說明本研 究之研究焦點。
第一節 政府契約外包之課責
壹、委外經營之課責意涵
對委外經營的結果進行績效管理，可看作是落實新公共管理提倡之「課責」
理念，所謂課責是指組織中的某個人必須因為其決策或行動而接受責難或獎勵
（孫本初，2013:203），課責的類型依據 Romzek 及 Ingraham 之分類，可分為四 種，包含內部的層級組織課責、專業課責，以及外部的法律和政治課責(Romzek
& Ingraham，1998；轉引自孫本初 2013:204-206)。
對於政府契約外包受政府課責，其實學界和各國實務有不同的看法，Hodge (2000:144-150) 曾於書中整理了學界對於此一議題之爭論，提出學者如 Gilmour
& Jensen(1998)、Mulgan(1997)等認為，政府之所以將一些業務採取契約外包模 式，主要原因之一就是為了減少課責，透過降低課責來增加業務作業效率與效 能，甚至認為契約外包本就免不了降低政府對其課責的權力和可能性， Mulgan (1997) 提出契約外包因為業務流程已經不在層級節制的範圍內，上級監督者無 法再時時刻刻緊盯業務進行，也無法如同其他未外包的業務一般，可隨時要求執 行部屬配合修正錯誤，不一定能要求契約承包商完全依照上級指令行事，而須在 契約限定的範圍內才得以要求承包商履行契約，如此一來課責程度必定受到打 折，故認為政府應在契約外包前將此一特點考量進去，必須在課責上有所妥協，
如果無法以課責的減少來交換其他契約外包之優點，則一開始就不應將該業務契 約外包。
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相對而言，也有些學者認為，既然私部門要承接政府所外包之工作，就必須 接受不同於與其他私部門合作間所沒有之要求和課責，例如政治、民主上的課 責，但也強調這些課責的內容必須包含在一開始所簽訂之契約中，例如 Hall &
Rimmer (1994) 認為政府向人民收稅，以人民的錢和名義購買服務，政府當然有 義務確認服務有良好的品質，以示對人民負責。Hodge (2000：148) 則認為私部 門在接受政府交辦業務時也應當明白其與一般商業行為不同，勢必要受到更多社 會的關注與介入，有關「課責」的理念在一開始契約外包時便呈現其中，並非在 契約外包後才衍伸而出。
學界在契約外包接受課責的議題上有所爭論，本研究認為政府決定將某項業 務外包雖然是看中私部門處理業務得以擺脫公部門的繁文縟節、各種弊病和不 足，以提升效率、效能，並不代表在公私協力關係下完全放棄對私部門之課責，
契約外包雖然可以排除層級節制的困擾，在法律及政治上也能縮減部分的責任，
但仍需接受一定之監督，認同 Hatry(1999:172) 所言：「如果你給了他們錢，為何 不能期待有成果？」(If you can give them money, why can’t you expect results? )，
政府身為契約委託者，自然有權力要求受委託之一方履行契約要求，這可稱之為
「履約管理」，而在契約的訂定內容中，「績效」也應是履約要求之一。Mulgan (1997) 認為契約外包和一般行政業務之所以不同，即在於政府與契約承包商之 間的契約關係不同於行政機關內的層級節制，承包商憑藉契約可拒絕政府臨時的 變更與要求，以保障自身權利，政府僅能在契約範圍內要求履約責任，也因此契 約之訂定在契約外包績效管理中扮演重要角色，針對契約外包之業務，績效管理 的首重目標即是「履約」，契約內容成為委外經營是否能夠成功達成目標的關鍵。
貳、委外經營課責之重要性
若要同時兼顧課責與委外彈性特色，Hatry (1999:171) 認為在評鑑制度上可
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採用成果取向(outcome-based performance)，對於業務如何執行沒有太多的限制，
可保有執行彈性，得以改善政府機關程序過於僵硬而受限的缺失，可提升績效，
又可期待達成一定之目標。
對於委外經營之績效評鑑制度，主要目的即是檢視承包商是否依照契約規定 提供一定之產品與服務，更進一步之目的是希望政府與廠商皆能從績效評鑑制度 中，得到產品與服務提供後之回饋，藉此回饋而改善或修正任務計畫，以期未來 提升業務績效與品質。績效對於各類型的組織而言都是相當重要的管理資訊，績 效明確展現「付出」與「成果」之間的對應，可經由績效表現分析組織現況，進 而預測未來，影響組織決策與計畫，更進一步涉及預算的分配與執行，主管亦可 運用績效資訊進行各項激勵或懲罰等人事措施，以追求更佳績效表現，故績效管 理可謂維持組織作業與發展的重要關鍵。在公共行政領域中，新公共管理強化績 效管理在公部門的運用，說明組織在追求自主和彈性的同時，也須兼顧自我發展 與反省，並對「顧客」負責的服務態度。
研究博弈理論(Game Theory)之日本學者梶井厚志(東正德 譯，2004)提出，
若企業欲導入成果主義就應先訂定量化指標，成為組織目標的定性指標，以作為 成果的測定基準，透明公開它將如何與薪級產生連帶關係，且必須訂定一方與被 審定薪級之一方有所共識，如此才能達到成果主義之效，有效建立解決道德風險 (moral hazard)之誘因契約。梶井厚志是以企業訂定薪級為例，相同的，政府與民 間組織訂定合作契約，也可看作政府聘雇私部門協力完成任務，為避免道德風險 之產生，成果必須得以客觀評估，政府以應訂有明確量化指標，且此指標應該公 開透明，為雙方之共識。
故在委外經營關係下，公部門仍須對受委託之私部門進行績效評鑑，而評鑑 的過程，績效指標的建立、契約之要求等，都是公部門給予私部門執行任務的指 南，也是公部門與私部門間對於成果的溝通工具和媒介，透過這些制度性的安 排，私部門更能理解公部門甚至是顧客、人民的期待，故本研究認為透過契約和 績效的要求，可避免私部門脫離政府既定的願景與目標，確保私部門運用創意、
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彈性發揮之虞，也不至於過於偏離政策目的。