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第一章 緒論
政府業務委外經營與績效管理的概念在政府向企業學習的過程中逐漸顯露 其重要性，委外經營的模式與過往政府單獨行事並不相同，政府與承攬契約者間 形成合作關係，故必須共同承擔績效成果，管理難度也較高，在委外經營愈趨普 遍的時代下，這樣的互動模式應如何進行績效管理值得探討。臺北市政府文化局 現有 24 個文化館所為委外經營，並已發展出一套督導考核機制，在此機制下是 否能將績效管理概念帶入，進而追求更良好之績效表現，而在委外經營下講求績 效管理可能面臨哪些問題，成為本研究之重點。
第一節 研究背景與動機
壹、政府業務委外經營
1980 年代起，新公共管理風潮逐漸興起，新右派思想發揚，各國嘗試將企 業管理模式應用於公部門管理之中，目的在於改善過往政府弊病，提升政府活力 及競爭力，突破以往政府組織、策略與方案、資源及顧客管理上之設計，政府由 過往操槳的角色轉而領航，其中政府再造的主要原因如 Osborne (1993) 所言，是 希望藉由改革讓政府有更高的生產力，以更少的資源去完成更多的任務。為了提 升生產力，政府不再事必躬親，民營化成為各國政府廣泛運用的重要工具。
Savas(1987:288-291) 認為在民營化同時具有「控制政府」與「使政府更好」
兩項優點，一方面控制政府的組織大小、規模以及與社會其他組織相比之下的力 量，另一方面更具效率、效能且更公正地滿足社會所需。採行民營化則政府可運 用私部門的資源彌補政府行動、創意、人力、財政等不足，減輕政府負擔，在市 場競爭機制的調整下，可望提供較佳的服務，因此委外經營、契約外包的概念被 帶入政府管理之中，在政府面臨雙環困境(Catch-22 Situation)下，公私部門協力
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合作成為政府可期待的出路。
貳、委外經營進行績效管理之重要性
委外經營並非將責任完全轉交於私部門，政府仍須對委外經營的成效有所掌 握，Mulgan (1997) 提出委外經營只是政府與私部門簽訂合約，政府為人民之代 表且為人民所信任，有責任確保任務之執行，政府免不了接受課責，承攬政府外 包契約者自然有義務接受檢視，在公私協力的關係中，訂立契約之雙方必須共同 承擔的責任義務，故有關於委外經營的課責、履約管理議題應運而生，但若要展 現委外經營最大的成效，那就不僅僅是履約所能達成，在眾多研究民營化、契約 外包如 Hall 與 Rimmer (1994)、Hatry (1999:170-174) 、丘昌泰(2014:431-434)等 學者，皆提出公私協力必須在適當的管理之下才能達到最佳成效。
眾多關於委外經營之研究大多認同委外經營對於政府所帶來的正面效益，但 其實並非無懈可擊，委外經營多是政府與民間企業、組織訂立短期契約，也因契 約期限的存在，且承攬契約之業者往往是以自身利益為出發點，不一定會為了長 期發展而努力，在這方面與政府的期待與責任有相當之落差，因而在委外經營的 過程中，政府必須彌補私部門所缺，包含公共性的考量、國家長遠發展計畫等，
凸顯在民營化的過程當中，政府的角色並非完全抽離，而是公、私部門共同合作，
政府的存在對於國家發展而言仍有其必要性，政府也不能因民營化而推卸自身的 責任。契約是公私合作憑據，履約為基本要求，合約並非一勞永逸，對於政府而 言不僅是要督促協力夥伴達成現有契約要求，更重要的是應如何進行有效管理，
進而在未來契約的訂定及管理上共同努力，以追求長遠發展與進步。
新公共管理中所強調的績效管理理論同樣可落實於公私協力間，績效管理所 強調的任務、目標、策略、評估與回饋的作業循環有助於政府檢討政策執行之成 果，也可在委外經營的案例上加強目標鎖定，建立上下層間之共識、監督成效以 及評估檢討，以求在經驗中成長，故績效管理在委外案例中應予以適用並重視，
以此為本研究之重心。
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參、臺北市政府文化局館所委外
臺北市政府文化局目前共有 24 個委外館所，有關委外館所評鑑作業，訂有
「臺北市政府文化局委外館所經營管理督導考核要點」，文化局在委外經營之契 約中已明訂各個委外館所之經營管理項目，也就是各館所發展之主要目標，至於 如何達成目標，策略是交由各個承攬契約之單位規劃，設定委外館所之經營行動 方案與目標值，故在績效管理之「策略目標設定」上，雖文化局已在契約中先針 對各個館所設有一定之經營管理項目，但實際行動計劃絕大部分仍由承攬契約之 單位訂定，文化局在其違背契約或設定之策略與行動不合理時進行協商，最終發 展雙方皆認同之方案，依據各館所承攬單位所提出之計畫書進行績效管理，必要 時進行專案輔導，該績效成果也將列為補助款額度之檢討依據。
由此可知，臺北市文化局委外館所之計畫並非由一個組織掌控，主角並不僅 有一個，而是公私部門間之間的契約合作，且在臺北市文化局委外館所之案例 中，並非由文化局主導館所運用，而是交由承攬契約之單位進行策劃，文化局多 為監督者角色，依據先前雙方訂立之契約與協商後所訂立之行動方案、目標值進 行驗收，故在此互動模式下，臺北市政府文化局對於委外館所是否能針對個體經 營與整體政策進行有效績效管理，並與合作夥伴創造更好之績效表現值得進行研 究。
第二節 研究目的與問題
目前已有許多關於政府績效管理方面之研究，有些針對績效管理之特定面 向，特別是績效指標之建立及績效評鑑技術方面的文獻為最多，有些則是就整體 績效管理機制進行研究，此類文獻大多敘述原理原則，且多數有關政府績效管理 方面之文獻著重在政府機關內部之管理，或以 Kaplan 與 Norton(1992)所提出之 平衡計分卡四個構面---財務、客戶、內部流程、學習與成長為研究主軸，建構
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績效指標或評估制度，針對委外經營進行績效管理之探討文獻較少，少數研究委 外經營績效的文獻也多是著重績效評鑑機制之建立，而非自整體績效管理流程進 行討論，與本研究之主旨有所差異。臺北市政府曾於 2006 年委託林希偉進行臺 北市政府委外業務效能評估暨改進之研究，同時採用質化訪談與量化問卷之研究 方法，將研究焦點置於公私協力的合作關係、合約訂定及績效評估機制的建立，
與本研究焦點置於政府是否將績效管理之概念運用於委外館所之經營不同。
有鑑於政府契約外包之情形漸趨普遍，有越來越多服務與產品改採公私協力 模式提供，且相較於政府內部管理而言，在委外經營、公私協力的情形下可能因 為計畫參與者更多元、目標設定上的差異、契約訂定、績效資訊蒐集困難、建立 共識不易等問題，導致績效管理比起在政府內部推行更不易，眾多研究著重之焦 點為績效評鑑，但績效管理不僅應著重在此方面，另有策略目標設定、績效資訊 蒐集、運用等重要流程，故本研究將依循績效管理之理論架構檢討委外經營下之 管理模式。
本研究將以臺北市政府文化局為主角，就其現存之管理模式為主軸，運用績 效管理之學理進行探討，研究臺北市政府文化局委外館所之管理制度是否已自單 純履約管理思維提升至績效管理概念，得以運用績效管理之理念有效管理委外館 所，達成策略目標並監督績效、改正錯誤、追求進步。故本研究架構將圍繞績效 管理四大重心：策略目標設定、績效指標建立、績效資訊蒐集與績效資訊運用。
歸納研究焦點問題如下：
1.臺北市政府文化局委外館所如何置入績效管理觀念---設定明確策略目 標、蒐集有效績效資訊，並妥善運用績效資訊以進行管理？
2.臺北市政府文化局現有之績效評鑑與管理制度對委外館所之績效產生哪些 影響？
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第三節 研究流程
本研究將先透過次級資料說明臺北市政府文化局館所委外制度及其績效管 理相關機制，並針對績效管理之意義、目的、重要性之內涵進行說明，著重於績 效管理四大重點：策略目標設定、績效指標建立、績效資訊蒐集及績效資訊運用，
以學理探討臺北市政府文化局之實務操作，說明實務與學理之差異及其原因，並 就次級資料與文獻研究之結果進行質化訪談，最終將訪談結果與次級資料、學理 分析結合得出研究結果，回答上述之研究問題，以此進行論文撰寫。
圖一 研究流程圖 次級資料分析：
臺北市政府文化局館所 委外制度及其現有之績 效管理相關機制。
設計質化訪談題綱
質化訪談
質化訪談結果與 次級資料、學理分析結合
論文撰寫：
提出研究結果與建議
績效管理學理研究：
著重於績效管理四大重 點：策略目標設定、績 效指標建立、績效資訊 蒐集及績效資訊運用。
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