臺北市政府文化局委外館所績效管理制度之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. ‧. ‧ 國. 學. 政治大立臺北市政府文化局委外館所績效管理制度之研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：吳芳儀撰指導教授：施能傑博士中華民國一百零四年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. Managing the Performance of Outsourcing Art and Cultural Facilities: The Case of Taipei City Government n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. Advisor：Dr. Jay N. Shih Graduate Student: Fang-Yi Wu. July, 2015.


(5) 謝誌以前總覺得謝誌應該是整篇論文最容易完成的部分，但現在動筆書寫，才知道是這麼困難，得之於人太多，內心感觸亦深，卻又不想以一句謝天作結。首先，感謝論文指導教授施能傑教授，總能在我迷途時於前方指引道路，在我不安時給予安定的力量，於施教授指導下我確實收穫良多。感謝所有教導過我的教授們、協助過我的同學與學長姐們，如果完成學位像是砌一間房，他們就如同堆疊的、不可或缺的那些磚。感謝接受我論文質化訪談的受訪者，每位都是以往素未謀面，卻願意撥冗解. 政治大. 答我諸多疑惑，提供相關資訊，如果沒有他們義務相助，恐怕我無法完成論文，. 立. 深深感激。. ‧ 國. 學. 感謝兩位論文口試委員，方凱弘教授與張鎧如教授，給予我許多寶貴的建言，讓我有機會修正不足，使論文得以更好的樣貌呈現。. ‧. 最後當然感謝諸位親朋好友始終陪伴，不吝提供各項資源，給予心理支持與. y. sit. n. al. er. io. 持。. Nat. 鼓勵，讓我無後顧之憂地完成論文，在徬徨時能夠找到前進的動力，為目標而堅. i Un. v. 若要描述心情，覺得《這一路走來》這首歌的歌詞寫得十分貼切：. Ch. engchi 「這一路走來說不上多辛苦慶幸心裡很清楚是因為還有那麼一點在乎才執著這段旅途這一路走來還忍得住孤獨一個人聊勝於無. 在滾滾濁世絕不把夢交出儘管過程多殘酷」山重水複疑無路，柳暗花明又一村，或許在指南山下的七年我最大的收穫不是書本上的知識，而是面對挑戰與挫折的體悟，還有那些值得放在心中一輩子感謝與回憶的人事物。吳芳儀謹誌 2015 年 7 月.


(7) 摘要現今政府業務委外情形愈趨普遍，在諸多學術研究中皆提及委外服務品質的維持有賴監督管理，然委外關係不同於以往政府組織單打獨鬥，在公私協力互動的模式下政府應如何進行績效管理，成為研究主題。本研究藉由次級資料分析與質化訪談的方式，對臺北市政府文化局委外館所績效管理制度進行分析，次級資料包含學術文獻、研究資料、實務相關紀錄報告等，質化訪談對象則選擇與本研究相關之四大群體進行深度訪談：政府機關人員、行政輔導專案辦公室人員、委外藝文館所經營管理人員與營運督導委員會委員，其中委外藝文館所經營管理人. 政治大行訪問，以相類似的訪談題綱，訪談不同類別之對象，得出各方對現存績效管理立. 員是選擇館所中規模差異較大的兩大類型：視覺藝術與類博物館（名人故居）進. ‧ 國. 學. 制度之看法與意見。研究架構依循績效管理的四大基本流程：策略目標設定、績效指標建立、績效資訊蒐集與績效資訊運用，依據學理與質化訪談之結果，說明. ‧. 臺北市政府是否針對委外館所建立有效績效管理機制，就各個流程深入探討，了. y. sit. n. al. er. io. 目的。. Nat. 解在委外關係下臺北市政府文化局如何與承攬契約之組織合作以達到績效管理. i Un. v. 研究發現臺北市政府文化局已針對委外館所建立穩定的績效管理機制，館所. Ch. engchi. 經營單位普遍認同且具有績效管理之概念，與文化局取得共識，惟上述四個績效管理流程中仍有部分內容應予以修正。此外，針對兩類規模差異大的館所進行研究後，發現除了在績效指標的選定上各館所間有所不同，其餘制度流程都是使用同一套績效管理機制，並沒有太大的差異。未來政府在人力與資源緊縮的情況下，應會持續朝向小而美的型態邁進，可預期會有越來越多操槳性質的業務委外，對此，政府應當做好掌舵之角色，具備主導與管理能力，並設定良好的績效管理制度，在委外彈性與監督管理間取得平衡，才能在頻繁的公私協力互動關係下仍穩定帶動國家發展，不致迷失方向。關鍵字：契約外包、績效管理.


(9) 目錄第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究背景與動機 .......................................................................................... 1 第二節研究目的與問題 .......................................................................................... 3 第三節研究流程 ...................................................................................................... 5 第二章績效管理流程架構建立.................................................................................. 7 第一節績效管理定義與內涵 .................................................................................. 7. 政治大第三節績效指標建立 ............................................................................................ 14 立第二節策略目標設定 ............................................................................................ 10. ‧ 國. 學. 第四節績效資訊蒐集 ............................................................................................ 18 第五節績效資訊運用 ............................................................................................ 19. ‧. 第三章政府契約外包績效管理................................................................................ 23. sit. y. Nat. 第一節政府契約外包之課責 ................................................................................ 23. n. al. er. io. 第二節政府契約外包績效管理相關研究 ............................................................ 26. v. 第四章研究方法設計................................................................................................ 29. Ch. engchi. i Un. 第一節臺北市政府文化局館所委外制度 ............................................................ 29 第二節資料蒐集方式 ............................................................................................ 38 第三節訪談題綱設計 ............................................................................................ 40 第五章研究結果分析................................................................................................ 43 第一節策略目標設定 ............................................................................................ 43 第二節績效指標建立 ............................................................................................ 54 第三節績效資訊蒐集 ............................................................................................ 65 第四節績效資訊運用 ............................................................................................ 74 第六章結論與建議.................................................................................................... 83 I.

(10) 第一節研究發現 .................................................................................................... 83 第二節研究建議 .................................................................................................... 88 第三節後續研究方向 ............................................................................................ 92 參考文獻...................................................................................................................... 95 附錄一臺北市政府文化局委外館所經營管理督導考核要點.............................. 103 附錄二臺北市政府文化局委外館所經營管理營運督導委員會作業要點.......... 105 附錄三臺北市政府文化局委託民間經營管理館所補助審查與考核原則.......... 107 附錄四臺北市政府文化局委外館所經營管理督導考核紀錄表.......................... 109. 政治大. 附錄五 103 年視覺藝術類型館所選用指標統計................................................... 119. 立. 附錄六 103 年名人故居類型館所選用指標統計................................................... 125. ‧ 國. 學. 附錄七訪談說明...................................................................................................... 133. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(11) 圖次圖一圖二圖三圖四圖五圖六. 研究流程圖.......................................................................................................... 5 ABC 策略規劃 .................................................................................................. 12 臺北市文化局組織架構圖................................................................................ 30 本研究相關單位互動關係圖............................................................................ 36 臺北市文化局館所委外及考核評鑑制度........................................................ 37 考核流程............................................................................................................ 38. 表次表一委外館所之分類................................................................................................ 32 表二質化訪談對象.................................................................................................... 40 表三館所委託經營管理項目.................................................................................... 46. 立. 政治大. 表四指標構面定義及說明........................................................................................ 54. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i Un. v.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i Un. v.

(13) 第一章緒論政府業務委外經營與績效管理的概念在政府向企業學習的過程中逐漸顯露其重要性，委外經營的模式與過往政府單獨行事並不相同，政府與承攬契約者間形成合作關係，故必須共同承擔績效成果，管理難度也較高，在委外經營愈趨普遍的時代下，這樣的互動模式應如何進行績效管理值得探討。臺北市政府文化局現有 24 個文化館所為委外經營，並已發展出一套督導考核機制，在此機制下是否能將績效管理概念帶入，進而追求更良好之績效表現，而在委外經營下講求績. 政治大. 效管理可能面臨哪些問題，成為本研究之重點。. 學. ‧ 國. 立. 第一節研究背景與動機. ‧. 壹、政府業務委外經營. Nat. sit. y. 1980 年代起，新公共管理風潮逐漸興起，新右派思想發揚，各國嘗試將企. n. al. er. io. 業管理模式應用於公部門管理之中，目的在於改善過往政府弊病，提升政府活力. i Un. v. 及競爭力，突破以往政府組織、策略與方案、資源及顧客管理上之設計，政府由. Ch. engchi. 過往操槳的角色轉而領航，其中政府再造的主要原因如 Osborne (1993) 所言，是希望藉由改革讓政府有更高的生產力，以更少的資源去完成更多的任務。為了提升生產力，政府不再事必躬親，民營化成為各國政府廣泛運用的重要工具。 Savas(1987:288-291) 認為在民營化同時具有「控制政府」與「使政府更好」兩項優點，一方面控制政府的組織大小、規模以及與社會其他組織相比之下的力量，另一方面更具效率、效能且更公正地滿足社會所需。採行民營化則政府可運用私部門的資源彌補政府行動、創意、人力、財政等不足，減輕政府負擔，在市場競爭機制的調整下，可望提供較佳的服務，因此委外經營、契約外包的概念被帶入政府管理之中，在政府面臨雙環困境(Catch-22 Situation)下，公私部門協力 1.

(14) 合作成為政府可期待的出路。. 貳、委外經營進行績效管理之重要性委外經營並非將責任完全轉交於私部門，政府仍須對委外經營的成效有所掌握，Mulgan (1997) 提出委外經營只是政府與私部門簽訂合約，政府為人民之代表且為人民所信任，有責任確保任務之執行，政府免不了接受課責，承攬政府外包契約者自然有義務接受檢視，在公私協力的關係中，訂立契約之雙方必須共同承擔的責任義務，故有關於委外經營的課責、履約管理議題應運而生，但若要展現委外經營最大的成效，那就不僅僅是履約所能達成，在眾多研究民營化、契約. 治政外包如 Hall 與 Rimmer (1994)、Hatry (1999:170-174) 大、丘昌泰(2014:431-434)等立學者，皆提出公私協力必須在適當的管理之下才能達到最佳成效。 ‧ 國. 學. 眾多關於委外經營之研究大多認同委外經營對於政府所帶來的正面效益，但. ‧. 其實並非無懈可擊，委外經營多是政府與民間企業、組織訂立短期契約，也因契. sit. y. Nat. 約期限的存在，且承攬契約之業者往往是以自身利益為出發點，不一定會為了長. io. er. 期發展而努力，在這方面與政府的期待與責任有相當之落差，因而在委外經營的過程中，政府必須彌補私部門所缺，包含公共性的考量、國家長遠發展計畫等，. al. n. iv n C 凸顯在民營化的過程當中，政府的角色並非完全抽離，而是公、私部門共同合作， hengchi U 政府的存在對於國家發展而言仍有其必要性，政府也不能因民營化而推卸自身的責任。契約是公私合作憑據，履約為基本要求，合約並非一勞永逸，對於政府而. 言不僅是要督促協力夥伴達成現有契約要求，更重要的是應如何進行有效管理，進而在未來契約的訂定及管理上共同努力，以追求長遠發展與進步。新公共管理中所強調的績效管理理論同樣可落實於公私協力間，績效管理所強調的任務、目標、策略、評估與回饋的作業循環有助於政府檢討政策執行之成果，也可在委外經營的案例上加強目標鎖定，建立上下層間之共識、監督成效以及評估檢討，以求在經驗中成長，故績效管理在委外案例中應予以適用並重視，以此為本研究之重心。 2.

(15) 參、臺北市政府文化局館所委外臺北市政府文化局目前共有 24 個委外館所，有關委外館所評鑑作業，訂有「臺北市政府文化局委外館所經營管理督導考核要點」，文化局在委外經營之契約中已明訂各個委外館所之經營管理項目，也就是各館所發展之主要目標，至於如何達成目標，策略是交由各個承攬契約之單位規劃，設定委外館所之經營行動方案與目標值，故在績效管理之「策略目標設定」上，雖文化局已在契約中先針對各個館所設有一定之經營管理項目，但實際行動計劃絕大部分仍由承攬契約之單位訂定，文化局在其違背契約或設定之策略與行動不合理時進行協商，最終發. 政治大. 展雙方皆認同之方案，依據各館所承攬單位所提出之計畫書進行績效管理，必要. 立. 時進行專案輔導，該績效成果也將列為補助款額度之檢討依據。. ‧ 國. 學. 由此可知，臺北市文化局委外館所之計畫並非由一個組織掌控，主角並不僅有一個，而是公私部門間之間的契約合作，且在臺北市文化局委外館所之案例. ‧. 中，並非由文化局主導館所運用，而是交由承攬契約之單位進行策劃，文化局多. y. Nat. io. sit. 為監督者角色，依據先前雙方訂立之契約與協商後所訂立之行動方案、目標值進. n. al. er. 行驗收，故在此互動模式下，臺北市政府文化局對於委外館所是否能針對個體經. Ch. i Un. v. 營與整體政策進行有效績效管理，並與合作夥伴創造更好之績效表現值得進行研究。. engchi. 第二節研究目的與問題目前已有許多關於政府績效管理方面之研究，有些針對績效管理之特定面向，特別是績效指標之建立及績效評鑑技術方面的文獻為最多，有些則是就整體績效管理機制進行研究，此類文獻大多敘述原理原則，且多數有關政府績效管理方面之文獻著重在政府機關內部之管理，或以 Kaplan 與 Norton(1992)所提出之平衡計分卡四個構面------財務、客戶、內部流程、學習與成長為研究主軸，建構. 3.

(16) 績效指標或評估制度，針對委外經營進行績效管理之探討文獻較少，少數研究委外經營績效的文獻也多是著重績效評鑑機制之建立，而非自整體績效管理流程進行討論，與本研究之主旨有所差異。臺北市政府曾於 2006 年委託林希偉進行臺北市政府委外業務效能評估暨改進之研究，同時採用質化訪談與量化問卷之研究方法，將研究焦點置於公私協力的合作關係、合約訂定及績效評估機制的建立，與本研究焦點置於政府是否將績效管理之概念運用於委外館所之經營不同。有鑑於政府契約外包之情形漸趨普遍，有越來越多服務與產品改採公私協力模式提供，且相較於政府內部管理而言，在委外經營、公私協力的情形下可能因為計畫參與者更多元、目標設定上的差異、契約訂定、績效資訊蒐集困難、建立. 治政共識不易等問題，導致績效管理比起在政府內部推行更不易，眾多研究著重之焦大立點為績效評鑑，但績效管理不僅應著重在此方面，另有策略目標設定、績效資訊 ‧ 國. 學. 蒐集、運用等重要流程，故本研究將依循績效管理之理論架構檢討委外經營下之. ‧. 管理模式。. sit. y. Nat. 本研究將以臺北市政府文化局為主角，就其現存之管理模式為主軸，運用績. io. er. 效管理之學理進行探討，研究臺北市政府文化局委外館所之管理制度是否已自單純履約管理思維提升至績效管理概念，得以運用績效管理之理念有效管理委外館. al. n. iv n C 所，達成策略目標並監督績效、改正錯誤、追求進步。故本研究架構將圍繞績效 hengchi U. 管理四大重心：策略目標設定、績效指標建立、績效資訊蒐集與績效資訊運用。歸納研究焦點問題如下： 1.臺北市政府文化局委外館所如何置入績效管理觀念------設定明確策略目標、蒐集有效績效資訊，並妥善運用績效資訊以進行管理？ 2.臺北市政府文化局現有之績效評鑑與管理制度對委外館所之績效產生哪些影響？. 4.

(17) 第三節研究流程本研究將先透過次級資料說明臺北市政府文化局館所委外制度及其績效管理相關機制，並針對績效管理之意義、目的、重要性之內涵進行說明，著重於績效管理四大重點：策略目標設定、績效指標建立、績效資訊蒐集及績效資訊運用，以學理探討臺北市政府文化局之實務操作，說明實務與學理之差異及其原因，並就次級資料與文獻研究之結果進行質化訪談，最終將訪談結果與次級資料、學理分析結合得出研究結果，回答上述之研究問題，以此進行論文撰寫。次級資料分析：臺北市政府文化局館所. 立. 點：策略目標設定、績效指標建立、績效資訊蒐集及績效資訊運用。. ‧. ‧ 國. 學. 委外制度及其現有之績效管理相關機制。. 績效管理學理研究：政治著重於績效管理四大重大. 質化訪談. n. al. Ch. engchi. y. i Un. 質化訪談結果與次級資料、學理分析結合. 論文撰寫：提出研究結果與建議圖一研究流程圖. 5. er. io. sit. Nat. 設計質化訪談題綱. v.

(18) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i Un. v.

(19) 第二章績效管理流程架構建立本章就績效管理學理進行探討，說明績效管理之內涵與管理流程，並從文獻中得出績效管理應當重視之四大重點：策略目標設定、績效指標建立、績效資訊蒐集與績效資訊運用，此四大重點也將成為後續研究之焦點。. 第一節績效管理定義與內涵績效管理此項企業管理概念在新公共管理被推崇的年代受到政府機關的重. 政治大 OECD)眾多研究中也提到，許多會員國面臨治理困境尋求轉型，將績效管理列為立視，經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development,. ‧ 國. 學. 國家治理重要項目，注重結果導向(result-oriented)，期望政府機關納入績效管理觀點尋求突破，故績效管理不僅是對績效進行評估，得到績效資訊的同時，更必. ‧. 須採取「管理」觀點，透過有效的管理達成既定的目標與任務，甚至進而追求未. sit. y. Nat. 來的進步與發展(Bouckaert & Haliigan，2006)。. al. er. io. 如同 Lebas (1995) 所言，對於績效進行評估的原因乃在於了解過去、檢視現. v. n. 狀、規劃未來，從績效資訊中探討如何達成目標，確保目標之達成。除了控制的. Ch. engchi. i Un. 作用外，尚可透過績效資訊進行溝通與引導，進而使政府能以更有效率、效能的方式管理，能藉由績效資訊進行資源分配，透明資訊以強化外界課責，甚至達到節省預算的功效(Curristine，2005)，在管理過程中為政府從操槳者轉變為領航者，由績效成果引領組織前進。Aguinis (2013:2) 對於績效管理是如此定義：「一套循環而持續的流程，績效管理持續進行確認、測量與發展績效的過程，終極追求的是達成組織既定目標。」綜上所述可知，在民主治理及追求公共管理的潮流下，績效管理之目的在於達成組織目標，並落實「課責」之理念，其間涵蓋內部與外部的課責，在公共管理追求結果導向下，績效管理更顯其重要性，不僅是組織管理作為上的改變，亦是思維上的革新。 7.

(20) 壹、績效管理相關名詞定義公部門中績效管理中，包含下列三類活動（Monaghan & Ball, 1993；陳金貴、丘昌泰，1998：12；吳瓊恩、李允傑、陳銘薰，2006：138）：績效評估(performance evaluation) 、績效衡量 (performance measurement) 與績效追蹤 (performance monitoring) ，績效評估多是指評估過程及內容之設計，另有一詞為”performance appraisal”，Coens 和 Jenkins (2000:12) 將「評鑑」(appraisal)定義為「評估、判斷和檢視的過程」(Appraisal is a process in which we evaluation, judge, or estimate.)，由此可知，performance appraisal 應與 performance evaluation 一詞較為相近，同. 政治大. 樣都是講述對於績效評估、評鑑的過程。而所謂績效衡量 (performance. 立. measurement)，重點在於指標的建立，Hatry(1999:3)將其定義為「定期地對服務. ‧ 國. 學. 和方案的成果和效率進行檢驗」，其目的是希望透過檢驗結果來告訴當事者應如何在現有的資源當中強化完成工作的能力，也可讓預算決策者得以藉由績效資訊. ‧. 提升效率以獲利。至於績效追蹤，多是確認低層次目的的達成，進行持續性的考. y. Nat. n. al. Ch. engchi. er. io. 的考核與紀錄，以有效對績效進行評估與判斷。. sit. 核與紀錄。有效的績效管理應當具備此三大活動，應當建立正確指標，有持續性. i Un. v. 貳、績效管理流程架構績效管理有其流程架構，學界有不同的說明，但大致皆包含了 Otley (1999) 提出的五大要素：1.主要目標，2.方案、計畫的安排與評估，3.績效標準的訂定， 4.獎勵機制的安排，5.經驗與回饋。Hatry(1999:25-34)所提出之績效管理流程除了一般常見的績效規劃、績效執行、績效評估、績效檢視與績效重新修正或重新約定等步驟外，尚提出績效管理必須具備「前置必要條件」，認為績效管理必須在一定的條件下才得以進行，例如高層的支持、足夠的時間與資源、績效資訊系統的建置等。 8.

(21) 施能傑(2010)則是提出績效管理應包含五個循環過程，建立策略目標與圖像體系、建立績效指標系統、績效衡量水準體系、績效結果分析與報告以及績效資訊運用與公開，而這五個過程是形成一個循環，最終資訊運用與公開後回到策略目標與圖像體系進行檢視。郭昱瑩(2005)提出之績效管理步驟較特別的是提出了「績效標竿學習」的概念，認為組織在設立目標的同時也會建立學習標竿以提高績效。李允傑(2007)則是針對公部門績效管理價值體系所提出的五大步驟------建立願景與使命、擬定長期策略與規劃、訂定目標與計畫、建立績效指標、行動與回饋，並將五大步驟分別區分為策略管理、目標管理及績效管理，認為此三大管理概念具有上、中、下游的關係。完整的績效管理制度應當經歷整套管理流程，. 治政甚至達成循環，不僅是績效上的評估，績效資訊的回饋與運用更是績效管理是否大立成功的關鍵。 ‧ 國. 學. 在政府實務方面，美國柯林頓政府於 1993 年成立了國家績效評估委員會. ‧. (National Performance Review, NPR)，目標是建立一個節省成本、提高績效的政. sit. y. Nat. 府，後續通過政府績效與成果法案(Government Performance and Results Act,. io. er. GPRA)，該法案基本邏輯是利用策略管理思維執行政策，希望藉由策略性規劃與績效評估技術，達成方案結果與服務品質的改善，並提升民眾滿意度，該法案的. al. n. iv n C 提出成為後續政府績效管理上重要參考依據，亦是美國政府走向績效導向之表徵 hengchi U （Radin, 1998；轉引自孫本初，2013:493-498）。GPRA 提出三大要件，並根據此三大要件提出對應之步驟（徐仁輝等人，1998；轉引自孫本初，2013:496）： 1 .界定清楚的任務及所欲的成果：作法包含納入利害關係人、評估環境、結合活動、核心，即是策略規劃，透過策略規劃的過程確認組織願景與目標，用以計劃下一步行動。 2. 衡量績效以利測量進度：作法有(1)訂定每一個組織層級之衡量指標，以展現每個層級之結果、回應社會要求、並連結政府計畫，有些機構之指標必須限於關鍵少數。(2)蒐集資料。 3. 運用績效資訊以做為決策基礎：作法為釐清績效的落差、報告資訊與運用 9.

(22) 資訊，更得以發揮「課責」之所需。上述三大執行 GPRA 之要件最終實踐目標乃是欲建立負責任的決策程序、製造誘因、建立專業技術並整合管理革新。GPRA 根據以上之要件可訂定績效管理七步驟：1.界定目標並對目標達成共識，2.從事設定目標的工作，3.策略式的管理所要達成的目標，4.建立績效評估的指標，5.建立責任制度，6.依據績效評估指標監督與報告進度，7.發展與目標相關花費，由此可知，該法案的內容是將任務、目標、衡量與評鑑四個重要概念相結合，以提高行政績效（孫本初，2013： 495-497），而此四個概念也是績效管理之核心架構。參考上述績效管理流程架構與諸位學者之意見及 GPRA 的作法，本研究將. 治政就下列績效管理四個面向進行深入探討：策略目標設定、績效指標建立與資訊蒐大立集、績效資訊之運用。 ‧. ‧ 國. 學第二節策略目標設定. sit. y. Nat. n. al. er. io. 績效管理最終目的即是希望組織或個人之績效能達成目標要求，屬於追求. i Un. v. 「結果導向」之管理方式，為使最終結果導向目標達成，有關績效管理相關文獻. Ch. engchi. 幾乎一致認同績效管理首要步驟應當先進行目標設定，有明確的方向與達成的目標後，才得以進行後續的策略規劃與績效評估設計等作業安排，而在策略執行的過程，任務目標也可發揮指引方向之功能，可隨時確認進度是否有所偏誤， Aguinis(2013:60-61)提出策略目標設定的目的有七大項：協助組織定位、協助組織為未來做準備、提升組織的環境應變能力、利於資源分配、創造組織合作文化、利於思考新選擇或新機會及提供員工每日工作活動依據，故可知目標設定在績效管理上是首重步驟。 Otley (1999) 亦認為監控機制都需要明確的目標當作整體行動的指引，目標在績效評估的選擇上有很大的影響力。在目標設定上，Aguinis (2013:109-110) 則 10.

(23) 更細緻地說明良好的目標應當具備十項特點：目標明確、具挑戰性、獲得認同、具有重要性、有先後順序、具有時間性、具可達成性、充分溝通、彈性、受數量上的限制。施能傑(2014)則是就政府的特質，提出五項政府在形成策略目標時應檢視的要點：1.是否反映組織的核心使命願景，2.具備外界易懂的公共價值性， 3.反映組織核心利害關係人的關切，4.能引領組織重要執行措施的方向性，5.和政府、主管機關的政策目標間有緊密結合。對比之下，在政府方面，績效目標之建立更需要重視公共價值及其與利害關係人間的關係。. 壹、策略目標應具備之項目. 治政建立策略目標應先確認內涵應具備之項目，Bryson(2011:22-23) 所提出之理大立性策略規劃包含四項：目標、政策、計畫及行動，認為組織內外、政策網絡及社 ‧ 國. 學. 群應當對此四項有共識以達成共同目標，若不具有共識，至少有一個領導者能夠. ‧. 統合策略，Bryson(2011:7-11)將策略規劃定義為「以嚴謹的、具紀律的方針產生. sit. y. Nat. 一套能夠形塑、指引組織（或其他實體）要變成什麼、該做什麼、為何要如此做. io. er. 的基礎決策與行動。」，並提出「ABCs 策略規劃步驟」，A 代表著「Where you are」，其內涵包括認知組織的任務與指令、架構與系統、溝通、計畫與服務、人與技術、. al. n. iv n C 預算及支持，由 A 發展至 B (Where want to be)與 C (How to get there)，B 之 h eyou ngchi U. 內涵與 A 相同，A 到 B 發展之意義為透過願景、任務與目標之確認而引導未來走向，C 之內涵包含策略規劃、資訊管理與人力資源管理之規劃、溝通、雇用與訓練、重建、預算分配，C 是對於 A 進行規劃，並且執行策略達成 B（如圖二）。有關策略規劃，1993 年柯林頓政府所提出之政府績效與成果法案(GPRA)中提到之策略規劃過程中所提出之策略計畫書所應包含以下的六個項目值得注意（施能傑，2010）： 1. 說明機關主要職掌與業務運作的完整性任務。 2. 指陳機關主要職掌與業務的一般性總體目標與細部目標，包括預期成果的目標。 11.

(24) 3. 詳述前述各層次目標如何達成，包括為達成該目標所需的運作過程，技能與技術，以及人力、資本、資訊及其他資源。 4. 詳述各項總體與細部目標的績效計畫與績效目標。 5. 詳列機關所無法控制但卻影響其目標達成甚鉅的外部重要因素。 6. 詳述用以設立或修改目標的計畫評估內容，以及計畫評估時程。. 願景、任務、目標 A Where You Are. 立. B Where You Want to Be. 政治大. ‧ 國. 學. 策略規劃. n. al. Ch. i Un. 資料來源：Bryson(2011:11). engchi. er. io. 圖二 ABC 策略規劃. sit. y. ‧. Nat. C How to Get There. 策略執行. v. 貳、策略規劃步驟由上述可知，策略計畫書著重於目標和任務的敘述，是策略規劃中最上層的首要步驟，對比 Bryson 之 ABCs 步驟為 B，即建立願景和規劃未來發展。除了 Bryson 對於策略規劃之說明及 GPRA 對策略規劃內容的要求，施能傑(2010)提出政府完整策略目標體系可供研究參考，其認為策略目標體系有三大項目：職能、政策與計畫，職能位於最上位，為組織的願景和機關施行重點，政策居於中 12.

(25) 位，為實踐機關必須努力之方向，而計畫是最底層，為具體的行動方向與內容，由此可知，組織願景與最終施行之計畫策略應當是一體考量，最上位者與最底層職員應當對計畫具有共識。李長貴(1997:145)認為高層管理者要有一套清楚的願景，並與組織成員達成共識的願景、價值、目標與策略，形成階段性目標，最初的任務與目標應與最終施行之策略相對應，此一說法對應了 Aguinis 前述所提出之目標設定要件，目標的訂定應當充分溝通、獲得認同，並具有集體共識之說法。相較於施能傑所提出之三大項目，Aguinis (2013:65) 則是提出五項建立策略應有之步驟，包含對環境的分析、組織任務的形成、組織願景形成、設定目標，最終是依據前述目標、任務、願景制定達成之策略，重要的是此五步驟並非是直. 治政線發展關係，而是彼此相互影響。Bryson (2011:127)大進一步說明，所謂的「任務」，立是用來釐清組織目標或用來解釋為什麼應當這麼做，說明引領行動的哲學與價 ‧ 國. 學. 值，而「願景」則是說明組織應有的樣態且應如何做以達成任務。至於環境分析，. ‧. Bryson(2011:159-168)認同其必要性，表示在進行策略規劃步驟之前，組織應當. sit. y. Nat. 對內外環境有所控制，配合 SWOT 概念，在環境分析中對內部環境的優點與缺. io. 發展對策。. er. 點、外部的機會與威脅先有充分掌握，才能在策略規劃的步驟中掌握現有資源並. al. n. iv n C 綜上所述，作者認為在策略目標設定上： h e n g c，本研究應當探討的面向有以下四個 hi U. 1.設定願景與目標之前如何進行環境分析。 2. 機關是否有明確之願景與目標：就上述學者所言，機關必須先有明確的願景與目標，才能發展後續行動方針，此步驟具有指引的作用，不僅是明確指示應有之作為，包含「不應發生之作為」，亦可在目標與任務確認後提出。 3. 利害關係人與計畫參與者是否皆對計畫之任務與目標有明確理解，並達成共識，在委外經營模式、合作關係之下，夥伴間是否對計畫具有共識將影響最終是否能夠成功達成目標之關鍵。 4. 策略安排是否符合目標之設定。. 13.

(26) 第三節績效指標建立透過績效管理檢測目標是否有被達到的過程，必須依靠績效資訊正確且有效被蒐集，GPRA 提出組織除了必須具有策略計畫，尚需有具體績效計畫書，其中應包含（施能傑，2010）： 1. 設定用以界定各項計畫措施績效程度的績效目標。 2. 績效目標應以客觀、量化與可衡量方式表達，例外情形另定之。 3. 扼要說明為達成計畫目標所需的運作過程，技能與技術，以及人力、資本、資訊與其他各項資源。. 政治大. 4. 提出可用以衡量或評估各計畫措施相關產出 (outputs)、服務水準及結果. 立. (outcomes) 之績效指標。. ‧ 國. 學. 5. 提供比較預期計畫目標與實際效果間的基準。. ‧. 藉由對績效資訊之蒐集，衡量與評估計畫執行狀態表現，由此可成為計畫檢討、改進的依據，為有效取得正確績效資訊，績效指標的建立與資訊取得方式顯. y. Nat. er. io. sit. 得重要，而績效資訊之蒐集主要分為兩部分，一為績效指標之建立，二為績效資訊之取得，此二者將左右績效資訊是否能被正確蒐集，更進一步影響後續績效管. n. al. Ch. i Un. 理之成效，故本研究將就此二面向進行深入討論。. engchi. v. 壹、績效指標之建立途徑建立績效評鑑制度之前，首先必須明確了解何種成果對於該計畫是重要的，哪些成效是需要被追蹤和評估的，而這些需要被追蹤與評估的成效將被轉化為績效指標，能對於績效有良好的控管，才能尋求組織未來更大的進步，欲有效進行績效管理的首要條件即必須有確切的績效資訊提供管理參考，以便根據績效資訊內容制定或修正組織目標和管理方式，吳瓊恩、李允傑、陳銘薰曾言（2006:161）：「在政府再造的工程中，『績效導向』是最重要的配套誘因機制，而績效指標便 14.

(27) 是將此機制操作化的重要工具。」對於衡量指標之定義。范祥偉、王崇斌(2000) 認為是「某一既定狀態或目的物標的或基準」，指標是影響某一既定狀態或目的物內涵與發展的重要因素，透過指標可以給予機關成員明確指引，藉由指標了解機關著重在哪些層面，並就此發展策略。Hall 和 Rimmer (1994) 提出績效指標除了可以對管理者提供有利資訊外，包含機關首長、消費者和服務提供者都能受益於績效指標所提供之資訊。有些學者甚至將績效評估視為政策績效管理的核心步驟，例如陳暉淵(2005)認為績效管理中最容易引起爭議、最困難也最根本的問題就在於如何制訂與政策目標一致的政策評估績效指標，故在績效評鑑過程中，績效指標的選擇與訂定不可不慎。. 治政就確認績效指標方面，Hatry (1999:45-53) 認為有四大途徑可供指標建立之大立參考：1.針對標的團體（顧客及計畫工作人員，特別是協助提供服務的個體、契 ‧ 國. 學. 約承包者或受讓人）進行了解，2.與其他夥伴參與討論（例如聯邦、州、地方個. ‧. 體等），3.由計畫工作人員假扮顧客實地操作，4.運用計畫結果的因果圖表. sit. y. Nat. (outcome-sequence charts)分析（邏輯模型）。藉由上述四種管道，組織可以瞭解. io. er. 該計畫應就哪些層面進行檢驗，應將重點置於那些成效，特別是第四種就計畫結果的因果圖表探討之邏輯模型亦有眾多學者運用並深入討論，例如 Carter 等人將. al. n. iv n C 組織目標轉換為績效指標的過程，以「輸入」 h e n g c h、「過程」 i U 、「輸出」與「結果」四大. 要素組成研究模式（Carter, Klein & Day, 1995；許道然，1999；轉引自吳瓊恩等， 2006：163）即以邏輯模型探討組織績效管理過程。臺北市政府研究考核委員會於 2001 年研究臺北市政府施政績效指標時所採用之評估架構即使用「CIPP」綜合式評估架構，亦是運用結果程序的概念提出四項指標：政策情境、輸入、過程及成果，並透過此四項發展施政評估指標。 Hatry (1999:12-24) 與丘昌泰（2014:241-242）所提出之績效指標近似於 Carter 但又有所不同，認為績效指標的概念基礎可分為三個層次：投入指標、產出指標與結果指標，所謂投入指標是指組合公共服務的基本項目，包含實質投入，產出指標則是指組織所製造之財貨與勞務，結果指標指每種產出對接受者產生的衝擊 15.

(28) 或影響程度，包含中介結果與最終結果，Hatry (1999:48-53) 指出中介結果引導出最終結果，通常最終結果為整個計畫的終極目標，談及計畫的效率，通常指中介結果，但最終的結果仍不失為一項有意義的績效指標，比起 Carter 之概念，在結果的區分上又更為細緻，Hatry 將計畫結果的因果程序圖表運用於設定指標當中，認為此一程序圖表有助於機關確認何種成效為組織應當評估與重視。除上述幾種依據不同途徑建立之指標類型，尚可依據主客觀來區別，Hall 和 Rimmer (1994) 提出客觀的指標，內容主要是評鑑服務實際達成的程度，另一則是主觀的指標，是用來測量顧客對於服務的觀感，一般而言，機關多以客觀指標為重，特別是在契約外包的案例中，外包者通常在契約中明訂客觀指標，進行. 治政履約管理，客觀指標較普遍被應用且較易於操作，而主觀指標則為輔助之用。此大立外，Aguinis (2013:111) 與丘昌泰(2014:246-257)皆提出績效標準可以「質」、「量」 ‧ 國. 學. 區別，但兩者的定義有些不同，丘昌泰對於質與量的區別，是依照該指標是否能. ‧. 以統計資料加以表示來區分，而 Aguinis 除了質與量外，更提出以「時間」作為. sit. y. Nat. 績效指標，Aguinis 認為「質」是指目標達成之程度，可運用使用率、回應率、. io. er. 接受率、錯誤率、顧客回應等判別，所謂「量」是特別指有多少東西被生產、頻率多高、成本多少等，注重在數字表現，至於「時間」則是探討該計畫安排時程、. n. al. 進行速度等。. Ch. engchi. i Un. v. 雖然「量」的概念比較容易達到「可衡量性」的指標要求，但政府所提供的服務經常不能以量來計算，反而是「質」的要求更為重要，如何在難以衡量的情況下得出正確績效表現，成為政府探討績效管理的重要課題，後續研究也將針對考核機制質與量的問題進行討論。. 貳、建立績效指標之標準與原則除了依據不同途徑建立評估指標及以主客觀和質、量來區別指標類型外，設立績效指標應有其標準與原則，學界有相當多的說明與看法，Fenwick 提出之 16.

(29) 3E 目標經常為指標設計所運用，3E 包含經濟(Economy)、效率(Efficiency)、效能 (Effectiveness)，在公共行政領域有些學者認為應當加入其他 E，例如 Flynn 認為應當加入「公平(Equity)」之概念，另有學者加入功效、資格條件等概念，更能符合公共事務的獨特性，除了上述數個 E 概念外，「品質」的觀點也逐漸受到重視，惟品質與公平這類之概念難以量化（許道然，1999；轉引自吳瓊恩等，2006： 163），但對於政府機關而言，品質與公平這類概念卻有相當重要之意義，此為政府機關進行績效管理中經常面臨的難題。在選擇績效指標的過程中，Hatry(1999:64-65)認為選擇可能因為資訊搜集的程序、特定資訊來源、考量不同面向的成果展現及不同的時間點而有所差異，但. 治政不論如何區分績效指標之種類，最主要績效指標之設計上必須具備信度與效度。大立除此之外，「SMART」原則也是探討績效指標建立要件中經常被運用的概念， ‧ 國. 學. SMART 五大原則包含明確性(Specific, S)、可衡量性(Measurable, M)、可達成性. ‧. (Attainable, A)、相關性(Relevant, R)、時限性(Time-bound, T)（施能傑，2010；孫. sit. y. Nat. 本初，2013：487-488）。不僅 SMART 五大原則，眾多學者也提出許多評鑑要點，. io. er. 例如 Aguinis (2013:137-140) 提出評鑑表應具有：簡潔、關聯性、描述性、適應性、廣博性、定義明確性、溝通性及時間性。蕭全政(2005)在針對政府績效管理. al. n. iv n C 指標進行研究後，更開展出十二點具準確性與合理性的評估指標原則，包含具備 hengchi U. 策略觀點、邏輯性的開展、整合性、統計上的信效度、反映某種特質的重要性、能夠明確區辨差異、易於理解、時間與金錢的可行性、全面性、即時反應、精簡性、較低的負面效果。施能傑(2010)則是認為無論是在衡量投入、產出或結果層面，指標的選擇有八大需要遵守之重點：1.衡量結果面向，2.具關鍵性，3.數量適當性且完整，4.量化性或可說明性，5.可規則控制性，6.意義明確性，7.不要具有嚴重負面行為性，8.易操作性。不僅只上述所提，學界尚有多種不同的原則觀點，但深究後會發現其實雖然原則標題不同，但內容大同小異，不論是幾點原則，不外乎是講求明確、關鍵、可控制、可操作、可說明等要點，在評鑑的技術面、意義層面進行規範，說明一套有效的績效指標必須建立在一定標準和要求上。 17.

(30) 探究各家所提出之原則要求，大多為 SMART 原則之衍生，故本研究將以 SMART 原則為研究基準探討下列問題： 1. 績效評估指標是否明確、具體。 2. 所設立之指標是否可準確衡量。 3. 指標之設定目標是否可達成。 4. 指標是否與目標設定相符。 5. 評估績效之時間限制。. 治政績效資訊蒐集第四節大. 立. ‧ 國. 學. 績效資訊之取得除了須有設計良好的績效指標外，由誰進行評估、如何評估，皆為能否得到正確績效資訊的關鍵。Boyle(1989:105；轉引自丘昌泰，2014：. ‧. 251)認為在績效資訊蒐集上必須具備五項原則：1.對於不同績效要素，蒐集量化. sit. y. Nat. 資料，2.獲取質化訊息，以平衡粗略的統計資料，3.蒐集有關環境與系絡的相關. n. al. er. io. 資訊，4.評估資訊的信度，5.利用資訊科技，以確定正確性。. i Un. v. Aguinis (2013:146-150) 與 Cardy & Dobbins (1994:147-167) 皆認為績效資訊. Ch. engchi. 的提供者有五種，包含監督者、同事、部屬、自己與顧客，此觀點與「360 度績效評估」概念相同，由多方不同觀點進行評估，可期待多元蒐集績效資訊的方式能帶來較完整及全面的績效資訊。Hatry (1999:73-93) 在績效資訊蒐集上則是以方法來區分，認為績效資訊的蒐集有四大主要方式：組織機關所擁有之紀錄、顧客調查、透過已訓練之觀察者進行評估及特殊的科技設備，此四種方式皆有其優缺點，適合的情況不同。故可知在績效資訊取得的方法上，為講求資訊完整性，由多樣管道取得較佳。當已有既定的指標，如何操作考核機制將影響績效評估的成敗，作者認為績效資訊的取得大致可分為兩種------「內部評估」與「外部評估」。內部評估可稱 18.

(31) 之為「自評」也就是機關內部自行針對現有的績效提出報告，經由自我評估重新檢視計畫與策略發展，自評的好處在於受評核者或組織最了解實際績效成果，也最清楚問題在何處，若能如實提供績效資訊，在後續績效資訊的運用上也能發揮較大的功能，受評核者或組織若能在內部評估上有深刻且正確的評估檢討，將能更有效率進行改善。至於外部評估，則另有內部評估所達不到的效果，內部評估往往會產生一些缺失，例如因各種原因（怕影響補助款、獎勵等），未能如實進行內部評估，或者當局者迷，旁觀者清，自評可能陷入盲點，另有可能在內部評估時對自我要求過於寬鬆等導致內部評估失去效力，故外部評估正好可以彌補這樣缺失。正確的. 治政外部評估可期待較客觀且理性地檢視績效，亦可從「顧客」大、「服務接受者」的角立度提供建議，以突破內部評估的限制，避免自我感覺良好，而外部評估也可能是 ‧ 國. 學. 在上位者之監督機制，可鞭策績效成果，追求進步，故在績效評估過程中，外部. ‧. 評估的設計不可少。. sit. y. Nat. 綜上所述，作者認為在績效資訊蒐集的過程中，內外部評估機制應當兼備，. io. 個面向瞭解績效表現，並就此有效管理與檢討。. n. al. Ch. engchi. er. 而進行評估者最好也能來自於不同的背景與身分，在多元的評估設計下較能從各. i Un. v. 第五節績效資訊運用壹、績效資訊之功能組織進行績效管理之目的，最主要是希望藉此促進組織目標之達成，並透過績效評鑑檢視其成效，就其成效進行管理，故績效評鑑所得之資訊應當有效回饋至組織之中，為組織所運用，而此些資訊更可進一步為組織獎懲憑據，藉由獎勵制度激勵員工正向作為，有關績效管理文獻，「績效資訊之運用」是不可或缺的. 19.

(32) 流程，若欠缺此一步驟，績效管理將流於評鑑形式。 Bryson (2011) 提出績效資訊得以被運用的幾個要點，認為績效資訊的運用須依賴領導者的支持，績效資訊必須可取得、可信賴、可理解及可運用的，必須有學習、合作、目標導向的文化、鼓勵運用績效資訊以利往後學習。Hatry (1999:158-178) 則對於績效資訊之功用有更詳細之說明，認為績效資訊有以下十項功能：1.是對政務官和公共需求的課責，2.有助於建構和評斷預算要求，3.協助進行資源的配置和提升經費，4.更進一步了解績效問題的所在以及如何處理， 5.激勵個人持續促進計畫進步，6.可規劃與監督承包商和受讓人的績效，7.提供特定的資料及更深層的計畫檢測，8.提供策略及其他長期計畫，9.可以與公眾有. 治政較良好的溝通，建立公眾信任，10.可以提供更有效率的方式以提供更好的服務。大立其中特別是 Hatry 所提之第六點與本研究有較大的關聯，Hatry 對此進一步說 ‧ 國. 學. 明，認為組織採用契約外包之模式，必須對契約有明確的監督，這包含組織本身. ‧. 蒐集績效資訊以及定期確認承包商所提供之服務品質。. sit. y. Nat. Behn (2003) 參考了 Hatry 與其他學者之論述，更精確說明公部門進行績效. io. er. 評估具有八大目的：1.評估 (Evaluate)：評估組織表現如何，2.控制(Control)：了解部屬是否正確行事，績效評估的過程有助於領導者確認組織目標，掌控組織發. al. n. iv n C 展，3.預算(Budget)：在資源有限的情況下，績效可成為分配經費之資訊，4.激勵 hengchi U (Motivate)：如何激勵合作夥伴，包括部屬、經理人、利害關係人等，以朝著正確的方向提升績效，不僅是績效上，同時也激勵組織學習，5.宣導(Promote)：如何向政務官（政治人物）、立法者、利害關係人、記者、人民等證明自己有良好的績效， Behn 認為作法不僅是要將績效資訊公開，更應該讓相對人的身 (physically)與心(psychologically)皆接受績效資訊，意即使相對人容易取得績效資訊，並理解資訊，6.慶祝(Celebrate)：有哪些成就值得組織慶賀，透過慶祝儀式的舉行，更加確認目標之達成，發揮激勵與改進之效，7.學習(Learn)：了解那些作為是有用的，哪些是無用的，標竿學習(Bechmarking)是經常被使用的方法，透過對標竿的觀察及前車之鑑，學習他人的成功與失敗，可提供組織行動方針與改 20.

(33) 進策略，8.改進(Improve)：Behn 認為組織進行績效評估終極之目的即是為了改進績效，了解組織內外環境，分辨誰應該做哪些改變以獲得更好的績效表現。. 貳、績效資訊之運用方法在運用方法上，Boyle(1989:105；轉引自丘昌泰，2014：251)認為在此階段應將回饋與組織標的連結，且須特別注意同儕、績效使用者與資深管理者的參與。GPRA 提出運用績效資訊之作法有三項：釐清績效的落差、報告資訊、運用資訊（徐仁輝等人，1998；轉引自孫本初，2013：496），若能妥善分析績效資訊，. 治政將可成為未來策略規劃與修正重要參考依據。此外，在使用績效資訊上，蕭全政大立 (2005:29)亦提出所提供的資訊應當經過分析而非僅提供全面性的資訊，須根據各 ‧ 國. 學. 種不同的情況提供不同的資訊，也須提供資訊的相關說明以利分析，且績效應當. ‧. 是經常性的反饋，以利根據資訊之差異進行改進與創新，故可知績效資訊之收集. io. er. 至進行長期追蹤調查，才得以真正發揮管理之用。. sit. y. Nat. 僅是績效管理基礎，更重要的是該資訊得以被正確分析、比較、運用與反省，甚. 績效資訊的運用可說是最終應驗績效管理內涵之關鍵，Hatry (1999:131) 認. al. n. iv n C 為分析績效資訊對組織所帶來的好處有四大方面：1.有效資訊能夠提供組織判斷 hengchi U. 所處環境及策略的優劣，促進合適的行動，2.能夠提升對主要問題的重視，協助員工提出改善策略，3.為問題找方法，改善未來的成效，4.可評估策略所帶來之成效。綜上所述可知，績效管理之目的是要求政府對其行動負責、建立員工與顧客之信心與信任、配合獎懲制度激勵或管理員工之行為、追求未來改革或創新、提升服務品質等，而此些目的皆需要妥善運用績效資訊方可達成，由此可看出該階段對於整體績效管理過程之重要性。績效資訊之運用是屬於績效管理末端之作為，但卻是評鑑績效之目的，左右管理成敗，資訊只是一項既有成果的呈現，如何就該成果進行檢討，發展往後改 21.

(34) 進措施，甚至藉此為獎懲依據，發揮激勵作用，才真正是套管理。故在不僅是探討個案之考核機制，績效考核後之管理能否達成 Behn 所提出的八大目的------評估、控制、預算、激勵、發揚、慶祝、學習和改進，成為本研究重點之一。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i Un. v.

(35) 第三章政府契約外包績效管理本章首先說明政府對於契約外包課責之意涵與重要性，再就有關契約外包績效管理之相關文獻進行分析，並探討過去學界對此議題之研究，進一步說明本研究之研究焦點。. 第一節政府契約外包之課責壹、委外經營之課責意涵. 政治大. 對委外經營的結果進行績效管理，可看作是落實新公共管理提倡之「課責」. 立. 理念，所謂課責是指組織中的某個人必須因為其決策或行動而接受責難或獎勵. ‧ 國. 學. （孫本初，2013:203），課責的類型依據 Romzek 及 Ingraham 之分類，可分為四. ‧. 種，包含內部的層級組織課責、專業課責，以及外部的法律和政治課責(Romzek & Ingraham，1998；轉引自孫本初 2013:204-206)。. y. Nat. er. io. sit. 對於政府契約外包受政府課責，其實學界和各國實務有不同的看法，Hodge (2000:144-150) 曾於書中整理了學界對於此一議題之爭論，提出學者如 Gilmour. n. al. Ch. i Un. v. & Jensen(1998)、Mulgan(1997)等認為，政府之所以將一些業務採取契約外包模. engchi. 式，主要原因之一就是為了減少課責，透過降低課責來增加業務作業效率與效能，甚至認為契約外包本就免不了降低政府對其課責的權力和可能性， Mulgan (1997) 提出契約外包因為業務流程已經不在層級節制的範圍內，上級監督者無法再時時刻刻緊盯業務進行，也無法如同其他未外包的業務一般，可隨時要求執行部屬配合修正錯誤，不一定能要求契約承包商完全依照上級指令行事，而須在契約限定的範圍內才得以要求承包商履行契約，如此一來課責程度必定受到打折，故認為政府應在契約外包前將此一特點考量進去，必須在課責上有所妥協，如果無法以課責的減少來交換其他契約外包之優點，則一開始就不應將該業務契約外包。 23.

(36) 相對而言，也有些學者認為，既然私部門要承接政府所外包之工作，就必須接受不同於與其他私部門合作間所沒有之要求和課責，例如政治、民主上的課責，但也強調這些課責的內容必須包含在一開始所簽訂之契約中，例如 Hall & Rimmer (1994) 認為政府向人民收稅，以人民的錢和名義購買服務，政府當然有義務確認服務有良好的品質，以示對人民負責。Hodge (2000：148) 則認為私部門在接受政府交辦業務時也應當明白其與一般商業行為不同，勢必要受到更多社會的關注與介入，有關「課責」的理念在一開始契約外包時便呈現其中，並非在契約外包後才衍伸而出。學界在契約外包接受課責的議題上有所爭論，本研究認為政府決定將某項業. 治政務外包雖然是看中私部門處理業務得以擺脫公部門的繁文縟節、各種弊病和不大立足，以提升效率、效能，並不代表在公私協力關係下完全放棄對私部門之課責， ‧ 國. 學. 契約外包雖然可以排除層級節制的困擾，在法律及政治上也能縮減部分的責任，. ‧. 但仍需接受一定之監督，認同 Hatry(1999:172) 所言：「如果你給了他們錢，為何. sit. y. Nat. 不能期待有成果？」(If you can give them money, why can’t you expect results? )，. io. er. 政府身為契約委託者，自然有權力要求受委託之一方履行契約要求，這可稱之為「履約管理」，而在契約的訂定內容中，「績效」也應是履約要求之一。Mulgan. al. n. iv n C 認為契約外包和一般行政業務之所以不同，即在於政府與契約承包商之 hengchi U. (1997). 間的契約關係不同於行政機關內的層級節制，承包商憑藉契約可拒絕政府臨時的變更與要求，以保障自身權利，政府僅能在契約範圍內要求履約責任，也因此契約之訂定在契約外包績效管理中扮演重要角色，針對契約外包之業務，績效管理的首重目標即是「履約」，契約內容成為委外經營是否能夠成功達成目標的關鍵。. 貳、委外經營課責之重要性若要同時兼顧課責與委外彈性特色，Hatry (1999:171) 認為在評鑑制度上可 24.

(37) 採用成果取向(outcome-based performance)，對於業務如何執行沒有太多的限制，可保有執行彈性，得以改善政府機關程序過於僵硬而受限的缺失，可提升績效，又可期待達成一定之目標。對於委外經營之績效評鑑制度，主要目的即是檢視承包商是否依照契約規定提供一定之產品與服務，更進一步之目的是希望政府與廠商皆能從績效評鑑制度中，得到產品與服務提供後之回饋，藉此回饋而改善或修正任務計畫，以期未來提升業務績效與品質。績效對於各類型的組織而言都是相當重要的管理資訊，績效明確展現「付出」與「成果」之間的對應，可經由績效表現分析組織現況，進而預測未來，影響組織決策與計畫，更進一步涉及預算的分配與執行，主管亦可. 治政運用績效資訊進行各項激勵或懲罰等人事措施，以追求更佳績效表現，故績效管大立理可謂維持組織作業與發展的重要關鍵。在公共行政領域中，新公共管理強化績 ‧ 國. 學. 效管理在公部門的運用，說明組織在追求自主和彈性的同時，也須兼顧自我發展. ‧. 與反省，並對「顧客」負責的服務態度。. sit. y. Nat. 研究博弈理論(Game Theory)之日本學者梶井厚志(東正德譯，2004)提出，. io. er. 若企業欲導入成果主義就應先訂定量化指標，成為組織目標的定性指標，以作為成果的測定基準，透明公開它將如何與薪級產生連帶關係，且必須訂定一方與被. al. n. iv n C 審定薪級之一方有所共識，如此才能達到成果主義之效，有效建立解決道德風險 hengchi U (moral hazard)之誘因契約。梶井厚志是以企業訂定薪級為例，相同的，政府與民間組織訂定合作契約，也可看作政府聘雇私部門協力完成任務，為避免道德風險之產生，成果必須得以客觀評估，政府以應訂有明確量化指標，且此指標應該公開透明，為雙方之共識。故在委外經營關係下，公部門仍須對受委託之私部門進行績效評鑑，而評鑑的過程，績效指標的建立、契約之要求等，都是公部門給予私部門執行任務的指南，也是公部門與私部門間對於成果的溝通工具和媒介，透過這些制度性的安排，私部門更能理解公部門甚至是顧客、人民的期待，故本研究認為透過契約和績效的要求，可避免私部門脫離政府既定的願景與目標，確保私部門運用創意、 25.

(38) 彈性發揮之虞，也不至於過於偏離政策目的。. 第二節政府契約外包績效管理相關研究政府契約外包日趨普遍，但契約外包的方式雖解決了政府資源上的困境，卻也衍生許多管理上的問題，相關研究應運而生。首先，有關契約外包之管理，經常被提及概念為「履約管理」，認為契約之訂定直接影響政府管控能力，例如林貴貞(2008)建議將績效評估與履約概念緊密結合，使績效評估程為履約過程中之一環，錢怡玲(2009)則是將平衡計分卡的概念融入履約管理之中，以空軍第一後. 政治大成。有關履約管理之研究中，部分提及契約內容之問題，與前述課責觀念相同，立勤指揮部為個案，研究如何在運用平衡計分卡之設計，促進政策與任務目標之達. ‧ 國. 學. 在委外關係之下，政府訂定契約必須考量是否應保有契約相對人彈性發展之空間，亦或是政府應以契約全面掌控委外業務發展，這點其實反應政府在對委外館. ‧. 所進行績效管理時的態度與績效評估制度設計問題。. sit. y. Nat. 除了履約管理之外，近年我國有關政府契約外包之績效監督管理相關學術研. n. al. er. io. 究多半集中研究「績效評估」，著重在評估機制建立、評鑑指標與評鑑方式設計，. i Un. v. 例如廖婉余(2013)、李袖芳(2009)、李展瑋(2008)、徐清雲(2005)等人之研究皆是. Ch. engchi. 針對政府委外業務績效評估制度進行探討，較少提及績效管理前端應有的策略目標設定與後續績效資訊運用與回饋，然而績效評估而僅是績效管理中之一環，若要進行有效績效管理是需要自策略目標設定，應就整體績效管理思維進行研究。針對目前政府委外業務績效議題，學者亦提出建言，陳重安(2011)之研究對政府委外績效衡量進行再檢視，認為目前政府對於委外業務過於重視經濟層面的指標設計，著重於追求可量化的目標，反而忽略政治與社會層面議題之重要性，但政治與社會意義卻是公私部門間重要的差異，引入私部門績效管理概念的同時，應多加重視公部門特質。至於李宗勳(2004)有關公私協力與委外化的效率與價值之研究，認為目前針對委外案例所設的監督機制可以堪稱是紙上談兵，大多 26.

(39) 強調由上而下的履約控管，反而忽略合理、合法與合宜性。本研究將參考前述相關之研究，但跳脫履約控管或績效評估的框架，擴及到整體績效管理流程概念，期望透過整體績效管理之流程的分析，更深入探討政府對於委外業務之監督管理是否能夠跳脫僅是履約、績效評估的概念，而將績效管理思維引入，在委外關係下妥善運用，進而追求未來的發展。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 27. i Un. v.

(40) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 28. i Un. v.

(41) 第四章研究方法設計本章將先說明臺北市政府文化局之組織架構與現有館所委外制度，包含館所委外之原因、法規依據、招標與督導考核程序，最後提出研究資料蒐集方式與訪談題綱設計。. 第一節臺北市政府文化局館所委外制度壹、臺北市政府文化局組織架構. 政治大. 臺北市政府文化局之組織架構為局長之下有兩位副局長、一位主任秘書、兩. 立. 位專門委員（依層級順序），專門委員下分為四室五科，四室包含秘書室、人事. ‧ 國. 學. 室、會計室與政風室，五科則包含文創發展科、文化資產科、藝術發展科、文化. ‧. 資源科及文化建設科。文創發展科下設有三個股：文創發展、文化交流及輔導扶植股，文化資產科下設有兩個股：文化鑑定與活化推廣股，藝術發展科下設有三. y. Nat. er. io. sit. 個股：影視藝術、藝文空間及藝文展演股，文化資源科下設有兩個股：審議推廣股、營運管理股，文化建設科下設有兩股：設施興建股、資產修復股。. n. al. Ch. i Un. v. 上述文化局五科與其所屬之股共同管理委外館所與自營館所，另有文化局附. engchi. 屬機關，就組織架構上來看，五個股皆與委外館所相關，共同提供必要之協助與服務，委外館所並非僅專由單一科室負責，但本研究著重於委外館所之督導考核，此方面則以文化資源科營運管理股較為相關。. 29.

(42) 局長. 副局長. 副局長. 主任秘書. 專門委員. 政治大. 文化建設科. 文化資源科. y. ‧. n. al. 活化推廣股. Ch. 影視藝術股. 藝文空間股. engchi. 藝文展演股. 審議推廣股. 營運管理股. sit. io. 文資鑑定股. er. 輔導扶植股. 藝術發展科. 學. 文化交流股. 文化資產科. Nat. 文創發展股. ‧ 國. 立文創發展科. 專門委員. i Un. v. 自營館所. 設施興建股. 資產修復股. 委外館所. 圖三臺北市文化局組織架構圖1. 1. 專門委員下還另有四室：秘書室、人事室、會計室、政風室，秘書室下設文書股與事務股，未置於圖三 30.

(43) 除了委外經營外，臺北市政府文化局尚有自營館所與附屬機關，自營館所目前有二二八紀念館、臺灣新文化運動紀念館籌備處、水源劇場、糖廍文化展示館、紀州庵古蹟及北投溫泉博物館共六個。委外館所有草山行館、臺北故事館、紫藤廬、林語堂故居、錢穆故居、李國鼎故居、臺北書畫院、臺北之家、臺北數位藝術中心、蔡瑞月舞蹈研究社、牯嶺街小劇場、紀州庵文學森林、西園 29 服飾創作基地、芝山文化生態綠園、永安藝文館、市長官邸藝文沙龍、撫臺街洋樓、臺北琴道館、孫運璿科技‧人文紀念館、臺北及寶藏巖國際藝術村、臺北當代藝術館、松山文創園區、西門紅樓與臺北電影主題公園、臺北偶戲館，共 24 個委外館所（臺北國際藝術村與寶藏巖國際藝術村、西門紅樓與臺北電影主題公園，屬. 市文獻館)、臺北市立交響樂團及臺北市立國樂團。. 學. ‧ 國. 治政於同一委外單位）。附屬機關包括臺北市立美術館、臺北市立社會教育館(將改制大立為臺北市藝文推廣處)、臺北市中山堂管理所、臺北市文獻委員會(將改制為臺北 ‧. 但在委外經營館所中又有五個館所交由財團法人臺北市文化基金會協助經. sit. y. Nat. 營，包含：臺北當代藝術館、臺北偶戲館、臺北及寶藏巖國際藝術村、松山文創. io. er. 園區、西門紅樓與臺北電影主題公園，臺北市文化基金會自民國九十六年八月納入臺北市政府下運作，屬於公設財團法人，協助臺北市政府辦理藝文活動，其基. al. n. iv n C 金會之董事長與執行長歷屆多由副市長、文化局局長兼任，也因其與臺北市政府 hengchi U 文化局密不可分的關係，故上述七個館所嚴格說來與其他館所「委外」的型態又有所不同，其餘館所是由文化局委由民間組織、學術單位等進行經營管理。 24 個委外館所依據其成立之目的可分為五大類型：表演藝術、視覺藝術、文化創意、類博物館（主題性）、類博物館（名人故居），如表一所示。. 31.

(44) 表一委外館所之分類類文化館所型. 經營單位. 蔡瑞月舞蹈研究社牯嶺街小劇場表演藝臺北偶戲館術永安藝文館. 財團法人蔡瑞月文化基金會. 市有財產委託經營管理自治條例. 身體氣象館. 市有財產委託經營管理自治條例. 臺北市文化基金會. 市有財產委託經營管理自治條例. 財團法人優人文化藝術基金會. 市有財產委託經營管理自治條例. 政治大特定文化設施運用辦法數位藝術基金會促進民間參與公共建設 OT 立臺北市文化基金會特定文化設施運用辦法. io. 臺北市文化基金會. 特定文化設施運用辦法. 臺北市文化基金會. 特定文化設施運用辦法. 財團法人臺灣電影文化協會. 文化資產保存法. 財團法人中華民國紡織業. 臺北市市有公用房地提供. 拓展會. 使用辦法. al. 臺北故事館. y. iv n C 臺北市文化基金會 h e n g c h i U 促進民間參與公共建設 OT 市有財產委託經營管理自. n. 松山文創園區. sit. Nat. 臺北之家（光點）文化創西園 29 服飾創作基意地（臺北服飾文化館）. 特定文化設施運用辦法. er. 臺北電影主題公園. 臺北市文化基金會. ‧. ‧ 國. 臺北市文化基金會. 學. 臺北當代藝術館視覺臺北數位藝術中心藝臺北國際藝術村術寶藏巖國際藝術村西門紅樓. 委託法源. 治條例紫藤廬類博物芝山文化生態綠園館（主題紀州庵文學森林性）撫臺街洋樓. 臺北琴道館. 紫藤廬有限公司. 文化資產保存法臺北市市有公用房地提供使用辦法. 社團法人台北市野鳥學會. 市有財產委託經營管理自治條例. 財團法人台灣文學發展基金會. 促進民間參與公共建設 OT. 社團法人台灣歷史資源經理學會. 文化資產保存法市有財產委託經營管理自治條例. 社團法人中華古琴學會. 文化資產保存法. 32.

(45) 臺北書畫院. 中華民國書學會. 臺北市市有公用房地提供使用辦法. 類博物館（名人故居）. 市長官邸藝文沙龍. 財團法人瑞興銀行文化基金會. 促進民間參與公共建設 OT. 林語堂故居. 財團法人私立東吳大學. 市有財產委託經營管理自治條例. 錢穆故居. 臺北市立大學. 行政委託. 李國鼎故居. 財團法人李國鼎科技發展基金會. 臺北市市有公用房地提供使用行政契約. 草山行館. 力譔堂整合行銷公司. 市有財產委託經營管理自治條例. 孫運璿科技‧人文紀財團法人孫運璿學術基金念館會資料來源：作者整理. 立. 文化資產保存法. 政治大. ‧ 國. 學. 貳、館所委外之原因、法規依據、招標與督導考核程序. ‧. 依據臺北市政府文化局對於委外館所之政策說明，文化局是希望透過修復、再利用、重新活化、詮釋，將文化館所融入市民生活之中，採用招標的方式委外. y. Nat. io. sit. 經營，契約外包乃是希望透過與公私部門雙方合作，引進民間組織之創意與彈性. n. al. er. 思維，整合公私部門所擁有之資源，提供更貼近民眾需求之藝文場所，期望做到. Ch. i Un. v. 政府、經營者與民眾三贏局面。其法源依據為臺北市市有財產管理自治條例、臺. engchi. 北市市有財產委託經營管理自治條例及中央法規之政府採購法、促進民間參與公共建設法、文化資產保存法、國有財產法、國有非公用財產委託經營管理辦法、行政院及所屬機關推動業務委託民間辦理實施要點等。多數委外館所為九年一標，少數採用促進民間參與公共建設法招標之個案其期約依契約而定，委外方式為臺北市文化局公開招標訊息，由私部門或第三部門組織依據文化局所訂立之館所主題（如電影、表演等）及委託經營管理項目提出相符之計畫書，由臺北市文化局委外館所經營管理營運督導委員會進行審查，得標之單位將依契約之約定擁有建物、土地、器材等使用權，成為該文化館所之經營管理者。 33.

(46) 每年館所經營單位（意即承攬委外館所契約者）必須接受臺北市文化局之督導考核，為有效監督、考核與輔導委託經營管理館所之作業，文化局特別設置臺北市政府文化局委外館所經營管理營運督導委員會，並訂定「臺北市政府文化局委外館所經營管理營運督導委員會作業要點」（請參照附錄二），該委員會之任務包含監督館所年度工作計畫（含財務計畫）之審議、館所年度工作成果報告（含財務收支情形）之考核成果備查、經營管理績效評鑑標準之審議、評鑑受託人之經營管理績效及館所營運政策之諮詢。. 政治大. 參、臺北市政府文化局對委外館所之督導考核. 立. 有關委外館所之經營督導考核，臺北市政府文化局另有「臺北市政府文化局. ‧ 國. 學. 委外館所經營管理督導考核要點」（附錄一），其內容說明文化局督導考核各館所. ‧. 之方式、考核小組成員、考核後之獎懲及處置。該考核小組除了前述所言之營運. sit. y. Nat. 督導委員會至少三名委員加入外，另有相關專業領域專家一名，其他委外館所代. io. er. 表一名組成，委外館所代表及其考核對象由文化局指定。有關考核之項目，另訂有「臺北市政府文化局委外館所經營管理督導考核紀錄表」如附錄四所示。. al. n. iv n C 督導考核主要有七個項目分為：設施及設備保存與管理維護、展示演出、教 hengchi U. 育推廣、資訊發佈與公開、民眾參與、組織與人員財務與社會資源。第一項「有關設施及設備保存與管理維護」，由館所自行提出行動方案、館所自評、由文化局覆核，其他考核項目除了館所須提出行動方案之外，尚須由館方提出績效目標值，一併在計畫書呈現。如附錄四所示，該紀錄表訂有「主項目」、「子項目」、「評鑑指標」、「行動方案」與「目標值/達成值」，其中主項目、子項目、評鑑指標為文化局所統一訂定，而各館所之行動方案與目標值/達成值則由各館所自訂，各委外館所得依實際營運項目自行增減或修訂，並於委託經營管理契約規定時間內與年度工作計畫一併送至文化局，由營運督導委員會審議通過後確立，若雙方有歧見將進行協調，最 34.