績效指標建立

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第三節 績效指標建立

透過績效管理檢測目標是否有被達到的過程，必須依靠績效資訊正確且有效 被蒐集，GPRA 提出組織除了必須具有策略計畫，尚需有具體績效計畫書，其中 應包含（施能傑，2010）：

1. 設定用以界定各項計畫措施績效程度的績效目標。

2. 績效目標應以客觀、量化與可衡量方式表達，例外情形另定之。

3. 扼要說明為達成計畫目標所需的運作過程，技能與技術，以及人力、資本、

資訊與其他各項資源。

4. 提出可用以衡量或評估各計畫措施相關產出 (outputs)、服務水準及結果 (outcomes) 之績效指標。

5. 提供比較預期計畫目標與實際效果間的基準。

藉由對績效資訊之蒐集，衡量與評估計畫執行狀態表現，由此可成為計畫檢 討、改進的依據，為有效取得正確績效資訊，績效指標的建立與資訊取得方式顯 得重要，而績效資訊之蒐集主要分為兩部分，一為績效指標之建立，二為績效資 訊之取得，此二者將左右績效資訊是否能被正確蒐集，更進一步影響後續績效管 理之成效，故本研究將就此二面向進行深入討論。

壹、績效指標之建立途徑

建立績效評鑑制度之前，首先必須明確了解何種成果對於該計畫是重要的，

哪些成效是需要被追蹤和評估的，而這些需要被追蹤與評估的成效將被轉化為績 效指標，能對於績效有良好的控管，才能尋求組織未來更大的進步，欲有效進行 績效管理的首要條件即必須有確切的績效資訊提供管理參考，以便根據績效資訊 內容制定或修正組織目標和管理方式，吳瓊恩、李允傑、陳銘薰曾言（2006:161）：

「在政府再造的工程中，『績效導向』是最重要的配套誘因機制，而績效指標便

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是將此機制操作化的重要工具。」對於衡量指標之定義。范祥偉、王崇斌(2000) 認為是「某一既定狀態或目的物標的或基準」，指標是影響某一既定狀態或目的 物內涵與發展的重要因素，透過指標可以給予機關成員明確指引，藉由指標了解 機關著重在哪些層面，並就此發展策略。Hall 和 Rimmer (1994) 提出績效指標除 了可以對管理者提供有利資訊外，包含機關首長、消費者和服務提供者都能受益 於績效指標所提供之資訊。有些學者甚至將績效評估視為政策績效管理的核心步 驟，例如陳暉淵(2005)認為績效管理中最容易引起爭議、最困難也最根本的問題 就在於如何制訂與政策目標一致的政策評估績效指標，故在績效評鑑過程中，績 效指標的選擇與訂定不可不慎。

就確認績效指標方面，Hatry (1999:45-53) 認為有四大途徑可供指標建立之 參考：1.針對標的團體（顧客及計畫工作人員，特別是協助提供服務的個體、契 約承包者或受讓人）進行了解，2.與其他夥伴參與討論（例如聯邦、州、地方個 體等），3.由計畫工作人員假扮顧客實地操作，4.運用計畫結果的因果圖表 (outcome-sequence charts)分析（邏輯模型）。藉由上述四種管道，組織可以瞭解 該計畫應就哪些層面進行檢驗，應將重點置於那些成效，特別是第四種就計畫結 果的因果圖表探討之邏輯模型亦有眾多學者運用並深入討論，例如 Carter 等人將 組織目標轉換為績效指標的過程，以「輸入」、「過程」、「輸出」與「結果」四大 要素組成研究模式（Carter, Klein & Day, 1995；許道然，1999；轉引自吳瓊恩等，

2006：163）即以邏輯模型探討組織績效管理過程。

臺北市政府研究考核委員會於 2001 年研究臺北市政府施政績效指標時所採 用之評估架構即使用「CIPP」綜合式評估架構，亦是運用結果程序的概念提出 四項指標：政策情境、輸入、過程及成果，並透過此四項發展施政評估指標。

Hatry (1999:12-24) 與丘昌泰（2014:241-242）所提出之績效指標近似於 Carter 但又有所不同，認為績效指標的概念基礎可分為三個層次：投入指標、產出指標 與結果指標，所謂投入指標是指組合公共服務的基本項目，包含實質投入，產出 指標則是指組織所製造之財貨與勞務，結果指標指每種產出對接受者產生的衝擊

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或影響程度，包含中介結果與最終結果，Hatry (1999:48-53) 指出中介結果引導 出最終結果，通常最終結果為整個計畫的終極目標，談及計畫的效率，通常指中 介結果，但最終的結果仍不失為一項有意義的績效指標，比起 Carter 之概念，在 結果的區分上又更為細緻，Hatry 將計畫結果的因果程序圖表運用於設定指標當 中，認為此一程序圖表有助於機關確認何種成效為組織應當評估與重視。

除上述幾種依據不同途徑建立之指標類型，尚可依據主客觀來區別，Hall 和 Rimmer (1994) 提出客觀的指標，內容主要是評鑑服務實際達成的程度，另一 則是主觀的指標，是用來測量顧客對於服務的觀感，一般而言，機關多以客觀指 標為重，特別是在契約外包的案例中，外包者通常在契約中明訂客觀指標，進行 履約管理，客觀指標較普遍被應用且較易於操作，而主觀指標則為輔助之用。此 外，Aguinis (2013:111) 與丘昌泰(2014:246-257)皆提出績效標準可以「質」、「量」

區別，但兩者的定義有些不同，丘昌泰對於質與量的區別，是依照該指標是否能 以統計資料加以表示來區分，而 Aguinis 除了質與量外，更提出以「時間」作為 績效指標，Aguinis 認為「質」是指目標達成之程度，可運用使用率、回應率、

接受率、錯誤率、顧客回應等判別，所謂「量」是特別指有多少東西被生產、頻 率多高、成本多少等，注重在數字表現，至於「時間」則是探討該計畫安排時程、

進行速度等。

雖然「量」的概念比較容易達到「可衡量性」的指標要求，但政府所提供的 服務經常不能以量來計算，反而是「質」的要求更為重要，如何在難以衡量的情 況下得出正確績效表現，成為政府探討績效管理的重要課題，後續研究也將針對 考核機制質與量的問題進行討論。

貳、建立績效指標之標準與原則

除了依據不同途徑建立評估指標及以主客觀和質、量來區別指標類型外，設 立績效指標應有其標準與原則，學界有相當多的說明與看法，Fenwick 提出之

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3E 目標經常為指標設計所運用，3E 包含經濟(Economy)、效率(Efficiency)、效能 (Effectiveness)，在公共行政領域有些學者認為應當加入其他 E，例如 Flynn 認為 應當加入「公平(Equity)」之概念，另有學者加入功效、資格條件等概念，更能 符合公共事務的獨特性，除了上述數個 E 概念外，「品質」的觀點也逐漸受到重 視，惟品質與公平這類之概念難以量化（許道然，1999；轉引自吳瓊恩等，2006：

163），但對於政府機關而言，品質與公平這類概念卻有相當重要之意義，此為政 府機關進行績效管理中經常面臨的難題。

在選擇績效指標的過程中，Hatry(1999:64-65)認為選擇可能因為資訊搜集的 程序、特定資訊來源、考量不同面向的成果展現及不同的時間點而有所差異，但 不論如何區分績效指標之種類，最主要績效指標之設計上必須具備信度與效度。

除此之外，「SMART」原則也是探討績效指標建立要件中經常被運用的概念，

SMART 五大原則包含明確性(Specific, S)、可衡量性(Measurable, M)、可達成性 (Attainable, A)、相關性(Relevant, R)、時限性(Time-bound, T)（施能傑，2010；孫 本初，2013：487-488）。不僅 SMART 五大原則，眾多學者也提出許多評鑑要點，

例如 Aguinis (2013:137-140) 提出評鑑表應具有：簡潔、關聯性、描述性、適應 性、廣博性、定義明確性、溝通性及時間性。蕭全政(2005)在針對政府績效管理 指標進行研究後，更開展出十二點具準確性與合理性的評估指標原則，包含具備 策略觀點、邏輯性的開展、整合性、統計上的信效度、反映某種特質的重要性、

能夠明確區辨差異、易於理解、時間與金錢的可行性、全面性、即時反應、精簡 性、較低的負面效果。施能傑(2010)則是認為無論是在衡量投入、產出或結果層 面，指標的選擇有八大需要遵守之重點：1.衡量結果面向，2.具關鍵性，3.數量 適當性且完整，4.量化性或可說明性，5.可規則控制性，6.意義明確性，7.不要具 有嚴重負面行為性，8.易操作性。不僅只上述所提，學界尚有多種不同的原則觀 點，但深究後會發現其實雖然原則標題不同，但內容大同小異，不論是幾點原則，

不外乎是講求明確、關鍵、可控制、可操作、可說明等要點，在評鑑的技術面、

意義層面進行規範，說明一套有效的績效指標必須建立在一定標準和要求上。

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探究各家所提出之原則要求，大多為 SMART 原則之衍生，故本研究將以 SMART 原則為研究基準探討下列問題：

1. 績效評估指標是否明確、具體。

2. 所設立之指標是否可準確衡量。

3. 指標之設定目標是否可達成。

4. 指標是否與目標設定相符。

5. 評估績效之時間限制。