第二章 績效管理流程架構建立
第一節 績效管理定義與內涵
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第二章 績效管理流程架構建立
本章就績效管理學理進行探討，說明績效管理之內涵與管理流程，並從文獻 中得出績效管理應當重視之四大重點：策略目標設定、績效指標建立、績效資訊 蒐集與績效資訊運用，此四大重點也將成為後續研究之焦點。
第一節 績效管理定義與內涵
績效管理此項企業管理概念在新公共管理被推崇的年代受到政府機關的重 視，經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)眾多研究中也提到，許多會員國面臨治理困境尋求轉型，將績效管理列為 國家治理重要項目，注重結果導向(result-oriented)，期望政府機關納入績效管理 觀點尋求突破，故績效管理不僅是對績效進行評估，得到績效資訊的同時，更必 須採取「管理」觀點，透過有效的管理達成既定的目標與任務，甚至進而追求未 來的進步與發展(Bouckaert & Haliigan，2006)。
如同 Lebas (1995) 所言，對於績效進行評估的原因乃在於了解過去、檢視現 狀、規劃未來，從績效資訊中探討如何達成目標，確保目標之達成。除了控制的 作用外，尚可透過績效資訊進行溝通與引導，進而使政府能以更有效率、效能的 方式管理，能藉由績效資訊進行資源分配，透明資訊以強化外界課責，甚至達到 節省預算的功效(Curristine，2005)，在管理過程中為政府從操槳者轉變為領航 者，由績效成果引領組織前進。Aguinis (2013:2) 對於績效管理是如此定義：「一 套循環而持續的流程，績效管理持續進行確認、測量與發展績效的過程，終極追 求的是達成組織既定目標。」綜上所述可知，在民主治理及追求公共管理的潮流 下，績效管理之目的在於達成組織目標，並落實「課責」之理念，其間涵蓋內部 與外部的課責，在公共管理追求結果導向下，績效管理更顯其重要性，不僅是組 織管理作為上的改變，亦是思維上的革新。
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壹、績效管理相關名詞定義
公部門中績效管理中，包含下列三類活動（Monaghan & Ball, 1993；陳金貴、
丘昌泰，1998：12；吳瓊恩、李允傑、陳銘薰，2006：138）：績效評估(performance evaluation) 、 績 效 衡 量 (performance measurement) 與 績 效 追 蹤 (performance monitoring) ，績效評估多是指評估過程及內容之設計，另有一詞為”performance appraisal”，Coens 和 Jenkins (2000:12) 將「評鑑」(appraisal)定義為「評估、判斷 和檢視的過程」(Appraisal is a process in which we evaluation, judge, or estimate.)，
由此可知，performance appraisal 應與 performance evaluation 一詞較為相近，同 樣 都 是 講 述 對 於 績 效 評 估 、 評 鑑 的 過 程 。 而 所 謂 績 效 衡 量 (performance measurement)，重點在於指標的建立，Hatry(1999:3)將其定義為「定期地對服務 和方案的成果和效率進行檢驗」，其目的是希望透過檢驗結果來告訴當事者應如 何在現有的資源當中強化完成工作的能力，也可讓預算決策者得以藉由績效資訊 提升效率以獲利。至於績效追蹤，多是確認低層次目的的達成，進行持續性的考 核與紀錄。有效的績效管理應當具備此三大活動，應當建立正確指標，有持續性 的考核與紀錄，以有效對績效進行評估與判斷。
貳、績效管理流程架構
績效管理有其流程架構，學界有不同的說明，但大致皆包含了 Otley (1999) 提出的五大要素：1.主要目標，2.方案、計畫的安排與評估，3.績效標準的訂定，
4.獎勵機制的安排，5.經驗與回饋。Hatry(1999:25-34)所提出之績效管理流程除了 一般常見的績效規劃、績效執行、績效評估、績效檢視與績效重新修正或重新約 定等步驟外，尚提出績效管理必須具備「前置必要條件」，認為績效管理必須在 一定的條件下才得以進行，例如高層的支持、足夠的時間與資源、績效資訊系統 的建置等。
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施能傑(2010)則是提出績效管理應包含五個循環過程，建立策略目標與圖像 體系、建立績效指標系統、績效衡量水準體系、績效結果分析與報告以及績效資 訊運用與公開，而這五個過程是形成一個循環，最終資訊運用與公開後回到策略 目標與圖像體系進行檢視。郭昱瑩(2005)提出之績效管理步驟較特別的是提出了
「績效標竿學習」的概念，認為組織在設立目標的同時也會建立學習標竿以提高 績效。李允傑(2007)則是針對公部門績效管理價值體系所提出的五大步驟---建 立願景與使命、擬定長期策略與規劃、訂定目標與計畫、建立績效指標、行動與 回饋，並將五大步驟分別區分為策略管理、目標管理及績效管理，認為此三大管 理概念具有上、中、下游的關係。完整的績效管理制度應當經歷整套管理流程，
甚至達成循環，不僅是績效上的評估，績效資訊的回饋與運用更是績效管理是否 成功的關鍵。
在政府實務方面，美國柯林頓政府於 1993 年成立了國家績效評估委員會 (National Performance Review, NPR)，目標是建立一個節省成本、提高績效的政 府，後續通過政府績效與成果法案(Government Performance and Results Act, GPRA)，該法案基本邏輯是利用策略管理思維執行政策，希望藉由策略性規劃與 績效評估技術，達成方案結果與服務品質的改善，並提升民眾滿意度，該法案的 提出成為後續政府績效管理上重要參考依據，亦是美國政府走向績效導向之表徵
（Radin, 1998；轉引自孫本初，2013:493-498）。GPRA 提出三大要件，並根據此 三大要件提出對應之步驟（徐仁輝等人，1998；轉引自孫本初，2013:496）：
1 .界定清楚的任務及所欲的成果：作法包含納入利害關係人、評估環境、結合 活動、核心，即是策略規劃，透過策略規劃的過程確認組織願景與目標，用以 計劃下一步行動。
2. 衡量績效以利測量進度：作法有(1)訂定每一個組織層級之衡量指標，以展 現每個層級之結果、回應社會要求、並連結政府計畫，有些機構之指標必須限 於關鍵少數。(2)蒐集資料。
3. 運用績效資訊以做為決策基礎：作法為釐清績效的落差、報告資訊與運用
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資訊，更得以發揮「課責」之所需。
上述三大執行 GPRA 之要件最終實踐目標乃是欲建立負責任的決策程序、
製造誘因、建立專業技術並整合管理革新。GPRA 根據以上之要件可訂定績效管 理七步驟：1.界定目標並對目標達成共識，2.從事設定目標的工作，3.策略式的 管理所要達成的目標，4.建立績效評估的指標，5.建立責任制度，6.依據績效評 估指標監督與報告進度，7.發展與目標相關花費，由此可知，該法案的內容是將 任務、目標、衡量與評鑑四個重要概念相結合，以提高行政績效（孫本初，2013：
495-497），而此四個概念也是績效管理之核心架構。
參考上述績效管理流程架構與諸位學者之意見及 GPRA 的作法，本研究將 就下列績效管理四個面向進行深入探討：策略目標設定、績效指標建立與資訊蒐 集、績效資訊之運用。