政府角色與目標

循環經濟內容廣泛，仍屬發展中之概念，各界的對於循環經濟之目的，尚無一個共同 的定義，一般而言，循環經濟由傳統之「廢棄物減量」與「資源循環」之概念衍生出來，

但所關注的焦點更多在於透過資源的有效利用，促進經濟的發展，與過去環境保護的為焦 點有所差異，作法上強調在新的面向產生變革性的設計，以影響經濟體系的價值鏈，其層 面包含技術、組織、商業及社會消費文化，多層面的整合創新整合。經回顧上述各標竿國 家的推動情況，可見各經濟體原有的廢棄物管理、資源循環的進展現況多有不同，因此在 循環經濟的目標上，也呈現不同的重點與方向。

以中國大陸而言，雖然發展循環經濟的起步較晚，但由於架構上採由上而下的管理模 式，在 2008 年通過實施之「中華人民共和國循環經濟促進法」後，由在中央政府具有主 導性之國家發展與改革委員會（發改委），負責循環經濟相關策略之指導工作。其在循環 經濟的目標設定上非常明確，主要以提升資源產出率為目標，預計 2015 年之主要資源產 出率，要較2010 年提升 15%，其中單位 GDP 所需能耗、單位 GDP 所需水耗等單項之資 源產出率，都各有細部要求目標，截至2015 年底，中國大陸已在規劃十三五之新目標。

「靜脈產業」一詞源自日本，也是其長期來，實現循環經濟於其循環型社會之方式。

循環、永續生產消費之概念早已深植日本社會文化中，包括環保、廢棄物處理、工業管理、

商業/消費行為等相關面向之法規制度，均逐漸融入循環型社會之概念，相較於他國更成 熟的發展條件上，日本較不需中央政府之專責主管機關進行推動。管理的思惟上，亦由 1970 年代「廢棄物管理」之思維，逐步轉變為「汙染者付費」、「循環型社會」（ Sound Material-Cycle Society ， SMS），乃至公布「循環型社會形成促進基本法」，邁向循環型社 會。具體目標上，主要之量化指標為循環利用率 （循環利用量 / （循環利用量 + 天然資 源投入量）），目標為由 2000 年的 36%，至 2020 年時提升至 45%。另外，在循環經濟的 商業規模上，亦訂有循環型社會商業市場規模目標，於 2020 年達到 66 兆日圓之規模

（相當16.6 兆元新台幣），相較 2000 年之規模，擴增一倍。

荷蘭、英國為歐洲較早發展循環經濟的標竿國家，其發展的架構模式則較為平均，採 政府與民間單位各有重點、齊頭並進的合作模式。荷蘭方面，政府部門內循環經濟的主要

推手為基礎建設與環境部（Ministry of Infrastructure and the Environment），2014 年並由首 相公告了「廢棄物到資源」（Waste to Resource）計劃，宣告荷蘭將推動循環經濟作為未來 發展的主軸之一；惟該報告宣示意味濃厚，具體之推動目標則較為缺乏。民間單位方面，

主要有幾個與官方合作密切之民間機構，負責提供建言與推動相關事務，如 MVO Netherland （CSR Netherland） ，透過推廣企業社會責任，幫助企業發展資源永續、資源 循環等相關專案；TNO （Netherlands Organisation for Applied Scientific Research）相當於 荷蘭之工研院，則主要作為智庫角色，提供荷蘭邁向循環經濟的做法及建議。荷蘭積極要 成為全球循環經濟領先主導的國家，2016 年成為歐盟主席的期間將大力推動整個歐洲的 循環經濟。

英國方面，中央政府部門主要為環境、食物及鄉村事務部 （Defra, Department for Environment, Food & Rural Affairs），負責推行減少廢棄物及增進回收的政策。民間團體方 面，則有 Ellen MacArthur Foundation、Wrap （Waste & Resources Action Programme）、

Green Alliance 等組織或單位，在英國提倡循環經濟的概念、甚至接受政府 （Defra） 的

濟的認同，厚植將來政策推動的基礎。最後，由於循環經濟強調全面性的檢討資源的投入 與循環，推動時，無可避免地將對某些資源利用效率較低的工、商業行為產生衝擊。但相 對的，也勢必會有新的商業模式相應而生。過去我國在推動資源回收時，即遇有動、靜脈 產業間連結不足的問題；未來在循環經濟的推動策略上，建議可強調循環經濟對商業模式 帶來的改變，以及推動循環經濟可能創造之相應產值，做為推動相關策略的依循。

4.2 策略

如前節所述，各標竿國家發展循環經濟的過程中，因不同的時空環境背景、不同的政 府組織架構，會導向不同的目標與重點；而不同的目標，則衍生出不同的推動策略。就中 國大陸而言，組織架構上，以發改委做為推動循環經濟的核心，具有統合其他政府部門的 影響力，目標非常明確，即提高單位資源的產出率，發改委能指導其他政府部門一同分工，

推向所要達成之目標。由於以中央政府單位作為推動循環經濟的主軸，策略上較偏重法規 制度面的建立，如建立循環經濟規劃、資源使用與污染排放的的總量管控制度、以及確立 生產者責任延伸等制度。另一方面，亦透過修訂產業政策，管制與經濟誘因等獎勵制度並 行，強化對高耗能、高耗水企業的管理。建立循環經濟各地區各產業的試點，亦為中國大 陸加循環經濟發展的策略。

日本方面，經過長時間的推動循環型社會，整個法規系統在「循環型社會基本法」的 架構下，能支援循環經濟的發展，可做為我國未來在法規、制度面上的借鏡。推動策略上，

日本主要朝資源循環的「供給」、「需求」與「技術」三方面努力。資源循環的供給面上，

透過家電回收法，落實都市礦山的評估與開發，以提升循環中的資源量。需求面上，透過

「資源有效利用促進法」，讓製造業者在生產新產品時，盡可能使用可回收的零件與再生 的資源，以擴大循環資源的需求；同時也透過宣導「eco-conception」，教育民眾與產業產 品設計要能讓製造過程減少天然資源使用、可維修、易維護，以提高消費者對於循環經濟 導向產品服務的接受度。技術面上，則持續支持循環導向的創新技術研發。

相較於亞洲國家在推動策略上較偏重政策、法規的面向，歐洲標竿國家相形之下，較 為重視自由經濟的推動力量。荷蘭最為積極創造有利循環經濟發展的環境，在法規制度面 上，一方面加強廢棄物的處理與再利用、並檢討現有政策對循環經濟發展的阻礙；更重要

的，在市場面上，透過經濟誘因的政策設計，推動循環型的商業模式，並為循環經濟設計

有助於循環經濟之技術、商業策略方向等的研發工作，並對世界上相關技術之發展保持一

4.3.1 供給面之措施

在擴大資源循環的供給面上，首要措施即為擴大回收體系，使資源盡可能回到循環鏈 內。各標竿國家均有類似措施，其中我國回收成效卓著，除垃圾清運時一併進行資源回收 外，便利商店、超市賣場、電子通訊產品零售商均可收受不同的公告應回收物品；目前家 戶資源回收率達 42%，事業廢棄物更有 80%之回收率。中國大陸更推動進口再生資源加 工區，並擴大再生資源進口的種類跟規模，使再生資源在供給面上進一步擴大。

此外，城市採礦亦為擴大供給面的重要措施與趨勢。日本以家電回收法來落實都市礦 山的開採，並有政策支持提取金屬資源技術的發展、中國大陸在示範城市建立都市礦產分 揀與拆解中心、荷蘭則發展從廢棄物、廢水、污泥中萃取重要稀有物質（如磷）的科技，

以減少對物質進口量的依賴。逆物流體系的發展需更細緻的拆解分類回收，產生資源循環 的高價值化。

各國亦透過管制命令、經濟誘因等手段，設法提升資源循環率。管制命令措施方面，

我國目前有限用塑膠袋、公家機關禁用免洗餐具等政策，從源頭減少不易回收資材的使用。

此外，我國、日本及中國大陸均有延長生產者責任之設計，生產者需對生產商品之回收負 責，以鼓勵在產品設計階段即將商品廢棄後之回收納入考慮，以進一步提升回收之效率。

而在經濟誘因措施方面，各國均有措施提高資源不循環之成本，如日本制定事業廢棄物稅、

英國以掩埋稅抑制廢棄物的產生、荷蘭針對不同的廢棄物訂定不同的處理費率、丹麥的掩 埋及焚化稅、以及我國台北市的垃圾費隨袋徵收等等，均是以外加稅的方式，將資源不循 環的外部性內部化，以刺激資源循環。

4.3.2 需求面之措施

就循環經濟的角度而言，資源在回收、再生後，仍須回到循環鏈，進入動脈循環；特 別就我國而言，資源回收已有小成，但回收資源的產品化、市場化，則仍有努力的空間。

各標竿國家在需求面之具體措施，可分別由政府採購、再生產品行銷、建立國際循環鏈、

以及改變商業模式等方向，分別敘述之。

就大多數國家而言，政府為最大的消費者。因此欲擴大循環經濟市場的需求，由政府 採購做起，往往立竿見影。我國推行政府機關綠色採購推動方案，由早期環保署優先採購

再生紙、到垃圾焚化廠焚化底渣使用於公共工程，均有效帶動綠色商品的市場需求。中國 大 陸 的 優 先 採 購 節 能 環 保 產 品 制 度 、 日 本的 綠 色 採 購 指 南 、 英 國 的政 府 採 購 標 準

（Government Buying Standards）、荷蘭的 Green Deal Circular Procurement，均屬此類措施。

再生產品的行銷策略上，除一般的行銷推廣措施外，各國亦以行政措施鼓勵使用再生 原料。如日本的建設回收推進計畫、食品循環再生利用事業計畫；荷蘭以資源開採稅 VE

（Extracted）T，取代貨物稅 VAT，依使用全新原物料的類別及數量多寡來課稅，均直接

（Extracted）T，取代貨物稅 VAT，依使用全新原物料的類別及數量多寡來課稅，均直接