第二章 日本防衛政策發展
第四節 政權輪替後民主黨的防衛政策
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第四節 政權輪替後民主黨的防衛政策
2009 年 8 月 30 日眾議院改選，民主黨獲得勝利，隨後與社民黨、國民新黨組 成聯合政府，由民主黨黨魁鳩山由紀夫出任日本第 93 屆首相，結束了日本自民黨 的長期執政。本節將探討政權交替後，沒有執政經驗的民主黨，在防衛政策上的 發展。
壹、日本國內相關調整
一、新政權上台的改革
民主黨政權上台後，認為自民黨時期的政治過於依賴事務官的官僚體系，而 喪失政治家在政策擬定時的主體性，因而欲改行政治主導，有將排除依賴事務官 視為優先課題的趨勢，在各會進行相關改革。關於安全保障方面，以往自民黨政 權時期，有所謂國防三部會，包括國防部會、安全保障調查會以及基地對策特別 委員會，但是民主黨在防衛政策上的決定方式都是相較下較不透明，在鳩山首相 時主要為依據各閣僚所表示的意見或小澤一郎幹事長的意思來決定所有事。38
二、關於平成 23 年度以降防衛計畫大綱
2009 年 12 月民主黨政權上台後訂定整體的預算案，但是新一版的《防衛計畫 大綱》制訂延期，且每五年更新的武器購買計畫《中期防衛力整備計畫》也到期，
自 1976 年訂定意味著防衛力量上限的《防衛計畫大綱》以來，這是第一次是在《防 衛計畫大綱》與《中期防衛力整備計畫》皆處於失效狀態下編列防衛費用。原本 應於 2009 年制訂的《防衛計畫大綱》，基於該年 8 月底政權輪替，民主黨政權花
38 半田滋，《ドキュメント防衛融解 指針なき日本の安全保障》（東京：旬報社，2010 年），頁 37。
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費一年時間檢討，在 2010 年 12 月 17 日由閣僚會議通過 2010 年版《防衛計畫大 綱》。以下將探討該份《防衛計畫大綱》之特徵與先前相異之處。
（一）戰略性的強調
一般而言在制訂戰略時，首先應擬定欲達成的目標和理念，接著衡量所處的 外部環境，考量己身的能力，選定適當的手段來執行。就此點觀之，2010 年版的
《防衛計畫大綱》相較於過去的《防衛計畫大綱》更加強調其戰略性和主體性，
例如 2004 年版的《防衛計畫大綱》將「我國所處安全保障環境」一節置於「我國 在安全保障上的理念」一節之前，而 2010 年版的《防衛計畫大綱》則剛好相反，
先是強調理念和目標，包括確保國家和國民的安全、確保亞洲太平洋地區及全球 安全保障環境安定與改善、確保世界和平與人類安全保障，接著才探討所處的安 全環境。
「安全保障的基本方針」一節中，將「我國自身的努力」、「與同盟國的合作」、「於 國際社會中多層的安全保障合作」三者當作基礎，此與先前的《防衛計畫大綱》
之間，並無太大的差異，惟在「我國自身的努力」一項，指出應檢討設置日本版
「國家安全保障會議（NSC）」的必要以及重新檢視「參與維和五原則」等，可看 出有意在防衛力量以外的領域進行制度改革。在「於國際社會中多層的安全保障 合作」項目中，認為應強化與日本有共同價值、利益的韓國、澳洲、東協各國和 印度等國之間的合作，並透過與中國大陸和俄國的對話與交流來增進彼此的信賴，
發展非傳統安全領域的合作關係，此種不同國家運用不同層次的作法，以及發展 除了美國以外國家的防衛合作也是 2010 年版《防衛計畫大綱》的特色。
（二）所處環境變化的認定
2010 年版《防衛計畫大綱》較 2004 年版更強調當今國際環境主要大國間的大 規模戰爭發生機率低，除了民族、宗教對立等區域衝突之外，「規模尚不及武力衝 突的對立與衝突」也就是所謂「灰色地帶的衝突」有增加的趨勢，排除 2004 年版
《防衛計畫大綱》中「對於正式侵略事態的準備」，列舉出應注意周邊海、空域的
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安全，對於島嶼的攻擊、網路攻擊、游擊或特殊部隊的攻擊和彈道飛彈攻擊，以 及上述事態中的數項連續或同時發生的事態。除此之外，強調國際社會中除了尚 留有大規模毀滅武器、彈道飛彈的擴散、國際恐怖組織、海賊等問題之外，海洋、
宇宙、網路空間使用的風險以及長期性的氣候變動問題，皆非一國能獨自面對，
而應自平常與有共同利益國家相互合作。
另外，關於個別國家的描述，相較於 2004 年版《防衛計畫大綱》，雖然同樣 提及北韓和中國大陸，但對於中國大陸的描述不僅篇幅增加，且認為中國大陸國 防費用持續增加、以核武、飛彈和海空軍為主的軍事武力急速現代化、戰力遠方 投射能力的強化、於周遭海域活動擴大且頻仍，這些皆導因於其軍事與安全相關 透明度不足，從 2004 年版的《防衛計畫大綱》裡提及中國大陸的動向為今後「應 留意的事項」，轉變到 2010 年版所示中國大陸的動向為地區和國際「須擔憂的事 項」，對於盡量不觸及「中國威脅論」的日本而言，屬於一種很強烈的表現。
（三）「動態防衛力量」概念
自 1976 年第一份《防衛計畫大綱》便開始使用「基礎防衛力量」的概念，而 1995 年版《防衛計畫大綱》中「基礎防衛力量」的概念更是與美軍的「基本軍力 戰略」不謀而合，2004 年版《防衛計畫大綱》也表示承繼該概念有效部分，但 2010 年版的《防衛計畫大綱》明確以「動態防衛力量」來取代舊有的「基礎防衛力量」。
有疑慮認為「動態防衛力量」是一種「威脅對抗式」的概念，終究會為了對 抗威脅，進而邁向軍事擴張之路，但這是因為受到以往政府在《防衛計畫大綱》
等文件所提及，「基礎防衛力量」是一種為了抑制軍事擴張的「威脅對抗式防衛力 量」二選一的概念所致，39新版《防衛計畫大綱》中「動態防衛力量」是一種為了 在財政惡化且不透明、複雜的安全保障環境中，減少冷戰時期的重裝備，取而代 之增加輕量且機動力佳的裝備，藉由質的強化非為量的增加來因應的概念，也是 承繼 2004 年版《防衛計畫大綱》中所提及「多功能、有彈性且有效的防衛力量」。
39 松田康博，＜「平成 23 年度以降に係る防衛計画の大綱について」＞，《防衛学研究》，第 44 号，2011 年，頁 130-131。
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2004 年版《防衛計畫大綱》中有提到由於對於日本所發動正式的侵略事態可 能性低，除了重新審視並縮減裝備和人員以外，亦不可忽略防衛力量的本質為抵 抗侵略的事實，應留意周邊國家動向，採納最新科技技術，保留最基本的防衛力 量。2010 年版的《防衛計畫大綱》排除「正式侵略事態」的可能性，因此在最後 的附件中可以看出其減少陸上自衛隊的配置，而是考慮多樣事態注重海、空發展，
特別是潛水艇的加強，以降低對於包含西南諸島等島嶼地區的監視成本。2010 年 版的《防衛計畫大綱》認為除了調整防衛力量概念，另外還強調待命態勢、機動 性的提升、熟練度的維持、部隊反應能力提升、基地的堅固度、燃料和彈藥的確 保等。
貳、日美同盟：關係調整
在日美關係方面，民主黨政權一直以來希望日美可以朝向更加對等關係發展，
聯合政府在組成後不久，便達成共識欲追求「對等的日美關係」，提出《日美地位 協定》（Japan Status of Forces Agreement，SOFA）的修正，以及重新檢視美軍重編 和美軍基地遷移的相關要求，但是先從軍事層面上，便可以發現追求「對等的日 美關係」的侷限性。自衛隊每年購買武器的金額皆超過兩兆日圓，雖然極力提升 武器的國產化，不過由於武器的開發費用在有限的國防預算中所佔比例不高，無 法自行開發的部分只能藉由美軍的「對外軍事銷售」（Foreign Military Sales，FMS）
40途徑取得，許多自衛隊幹部也認為「考慮相容性，日美應使用相同的武器，遇到 緊急事狀，武器或彈藥不足時，美軍也才能夠提供」，41因而「對等的日美關係」
的追求，在軍事層面上有其困難性。
40 美國五角大廈對外軍事援助計畫，直接和國家洽談軍備出售項目，與商業武器銷售相較之下，
由於交易量大以及美國政府為窗口，故有價格較便宜且提供相關訓練服務等優點，在日本由防 衛省自衛隊的「裝備設施本部進口採購課」（装備施設本部輸入調達課）負責。
41 半田滋，《ドキュメント防衛融解 指針なき日本の安全保障》，前引書，頁 212-216。
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日本自 1990 年代後期安保再定義以來，兩國認知到若欲爭取日本國民對於同 盟關係的支持，便需要緩和或解決沖繩的基地問題，尤其是普天間基地遷移，此 一問題也在 1996 年 4 月兩國便於政治上達成共識。但是在民主黨執政後，該問題 反而影響美國對於日本的信賴。
圖 2-1 普天間基地遷移示意圖
資料來源：＜沖縄の米軍基地＞，沖縄県基地対策課，http://www.pref.okinawa.jp/site/chijiko/kichitai
（Retrieved May 30, 2013）。
民主黨在野時期，對於普天間基地遷移案的態度便一直為「應遷移至沖繩縣 外或國外」，因此執政後便開始找尋可代替的遷移地，但是防衛相與外相卻有不同 意見。如圖 2-1 所示，北澤俊美防衛相在上任之際便表示支持舊政權與美方所達成
普天間機場
嘉手納基地
名護市 施瓦布營V字案
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的協議，將普天間基地遷移至同屬沖繩縣的名護市施瓦布營 V 字案原案42，但岡田 克也外相在 2002 年民主黨仍為在野黨時擔任政調會長時，曾發表以修改日美地位 協定、縮小美軍基地和確立自立經濟等為主軸的「民主黨沖繩願景」政策案，故 認為應重新考慮將普天間基地整合至已為遠東最大的嘉手納空軍基地的可能性。
不僅是美方不同意，嘉手納町等地方上亦反對，後來民主黨便不再堅持此案，
不過由於若民主黨支持施瓦布營 V 字案，與民主黨一起組成聯合政府的社民黨曾 表示要脫離聯合政權，如此一來會使在參議院減少五席，欲過半數便少一席，為
不過由於若民主黨支持施瓦布營 V 字案，與民主黨一起組成聯合政府的社民黨曾 表示要脫離聯合政權，如此一來會使在參議院減少五席，欲過半數便少一席，為