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N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第貳章 文獻檢閱
回顧都市更新政策修法改革的過程，各方行動者所採取的行動和立場並非 憑空而來，而是在歷史長期演進之下，經過和現實環境、結構制度交互連結、
多方影響的結果，雖然行動者包含官僚體制、利益團體和傳播媒體等等
（Udehn,1996），但個別行動者的影響力並非恆定不變，而是此消彼長。換言 之，都更條例之修法顯示決策參與者間，隨時間變遷而呈現重複賽局之策略互 動狀態（Aoki，2000），凡投入修法決策過程能為其帶來利益者，無論此一利 益是其個人私益亦或群眾公益，即具備誘因挹注資源和集結具共同立場之團 體，以使其偏好的政策結果產出（Pejovich，1998；吳彩珠，2002），進而導 致政策變遷。故以下將從政策倡議聯盟和政策信仰談起，回顧我國都市更新相 關研究發展，再進一步深入理論檢視現今都更政策當中不同的倡議聯盟所抱持 的政策信仰。
第一節 政策倡議聯盟
相較於實證主義用價值中立和理性來解釋政策問題的出現和擬定解決方 案，後實證主義認為並無所謂真實客觀的政策問題和解決方案存在，而是基於 信念和價值，經由社會建構而得的過程（Fischer，2003），於此前提下，政策 制定就充滿了政治性。關於政策制定的過程納入了哪些參與者，學者之間意見 不一。鐵三角理論（iron triangle theory）認為國會、官僚系統和特殊利益團體 形成了牢不可破的三方組合，狹隘的依自身利益犧牲公共利益；次級系統理論
（subsystems theory）則提出議題網絡和技術政治家的概念，認為政策系統是 包含利益團體、公私組織和一般民眾參與的動態過程。
在次級系統理論的背景下，Paul Sabatier 和 Jenkins-Smith 發展出倡議聯盟 架構：說明政策過程的確是一動態而且持續進行的過程，此一過程存在來自各 種背景的多元參與者，例如該政策領域的研究者或記者、執行相關判決的法官
（Heclo,1978；Kingdon,1995），這也就意謂了政策過程是可以滲透的。
Sabatier 和 Jenkins-Smith （1993；轉引自魯炳炎、張永明，2006） 將倡導聯 盟定義為：「來自各種階層之政府及私人機構的參與者，他們共享一套基本信 念並試圖找尋操作的規則、預算及政府人事以便達成目標」。藉由此一架構，
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得以分析政策過程當中受到忽視的技術知識（Metodi , Michael，2012），並且 處理本質與目標互相矛盾、重要技術爭論不休的問題（Hoppe and Peterse，
1993）。
事實上，政策倡議聯盟起源於三個基礎（Sabatier & Weible, 2007）：
一、總體層次（macro-level）：假設大部分的政策制訂都發生在政策次級
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（Sabatier & Weible, 2007）
在都市更新政策次級系統中，根據政策信仰之差異，主要可以分為兩個 (2012.09.15)、丁守中等 27 人版本(2012.09.15)、李應元等 36 人版本(2012.10.03)、尤美女等 22 人版本(2012.10.31)、陳節如等 18 人版本(2012.11.07)、陳其邁等 24 人版本(2012.11.21)、林淑 芬等 22 人版本(2012.12.12)、行政院版本(2012.12.19)、張慶忠等 22 人版本(2013.04.11)、姚文 智等 17 人版本(2013.04.24)、陳其邁等 20 人版本(2013.05.08) 、姚文智等 31 人版本
(2013.09.18)、蔡正元等 16 人版本(2013.10.2)、林淑芬等 25 人版本(2013.10.9)、邱文彥等 21 人版本(2013.10.16)、邱文彥等 27 人版本(2013.10.16)等十八個版本。
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的基本屬性、自然資源的分配、基本文化價值與建構和憲政結構），以及系統 外部事件同時影響了倡議聯盟長期的機會結構，在此兩者的交互作用下，促成 次級系統行動者的資源與限制。而長期聯盟的機會結構（包含對重大政策的共 識程度和政治系統的開放程度）以及短期次級系統行動者的資源與限制又會影 響到政策次級系統（Lijphart, as cited in Sabatier & Weible, 2007）。所謂政治系 統開放程度包含了兩個變項：一、任何重大政策提案必經之政策制定場域數 量;二、每一場域的可及性。
圖 2.1：政策倡議聯盟架構 資料來源：魯炳炎、張永明（2006）
在政策倡議聯盟當中，政策次級系統為政策分析的核心，包含該系統所涉 及到的相關法規、政策問題的重要性及相關的組織及個人等等皆為分析焦點所 在。以往學界認為政策次級系統皆已長期存在，相當成熟，然在發展中國家的 實例則發現，許多次級系統本身並不穩定，有些甚至缺乏專業人員
（Beverwijk, 2005）。就我國都市更新修法的政策次級系統而言，也是屬於不
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的倡議聯盟，卻展現了高度組織動員的能力，並進一步深入政策制定過程。由 於政策倡議聯盟理論對於政策次級系統的假定，是了解和解釋政策變遷最佳切 入點，故本研究將以此焦點，分析政策次級系統內的聯盟組成和內部關係、兩 大聯盟彼此相互之間的衝突互動。