國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
今政策搖擺之際，極有可能幾經折衝之後，出現 J .Kingdom 所謂政策企業家 之角色，能夠在政治流、政策流與問題流合一時，緊抓住政策窗時機，造就我 國都更政策非連續性的改變。無論最終結果是否真實造就政策變遷，此一過程 對現行實務仍有其特殊意義，故本章嘗試一窺現階段不同參與者如何闡述其政 策信仰，進而互相影響的過程。
第一節 都更利益鐵三角的政策信仰
原則上，此一政策倡議聯盟肯定現行的都市更新政策，有受訪者認為文 林苑事件是單純個案問題，不應因此而全盤推翻此一政策，認為修法只是為 了回應民意的權宜之計，甚至不看好未來修法的結果。
「修法只是一個障眼法而已，任何一個政府只要碰到有難處理的事情，就 說我們來修法，這只是一個政治工程，這個不是一個什麼長治久安，或者 是為了什麼，那這樣子就是代表說，我們政府以前做的事情都是錯的嗎？
不會吧。這個、我覺得這個、這個，你去看好了，只要任何的爭議，大概 就說我來修法，這個是一個常用的一個、一個手法，來減少民意代表也 好，或減少社會上面對某些事情的一些爭議，可是真正進了立法院，你說 那個法可以修的過嗎？不一定，往往都修不過，所以行政單位就可以兩手 一攤，不是我的問題，是你們立法單位的問題，是不是？因為質詢的時候 是一位立法委員去質詢，那一個法律要通過表決，是整個院所有的幾百個 立法委員一起表決，所以就是以子之矛攻子之盾，你只要你們立法院同意 就 OK，不會同意的，因為當初這個法律會通過，一定是大多數的委員接 受的某一個法案，你今天單一某一個委員想要翻案、想要翻盤的時候，哪 有那麼簡單，除非真的當初可能立法有疏失，要不然的話應該是不太那麼 容易去翻盤的，對。像今天其實有很多立法委員也在講，你這修法幅度也 太大了一點吧？怎麼會修法幅度修到這麼大呢？」 (訪談紀錄，D)
從行政院版的實際修法草案可發現，修正的 18 個條例當中，最主要的變 革在於申請都市更新事業概要，也就是發動都更此一階段的地主同意門檻提 高，以及賦予實施者更多資訊揭露的義務。值得注意的是，行政院版的修法 雖是源於內政部營建署所提的修法草案，然而在內政部版的修法當中修改了
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
38 個條例，到行政院送交立法院的草案時，受到特定行動者的影響，諸多修 正的條文有所改變。
「其實現在官方版已經有一些條文都受到建商影響，就那些條文其實我是 很反對的，在內政部那個時候，在營建署那個時候就不是那樣的，到了最 後到行政院的時候，行政院版本有一些硬是要把他放進去，譬如說像同意 書撤回的這個問題，本來是沒有限制的，後來就建商又給他一些很奇怪的 但書，類似這樣的。」(訪談紀錄，F)
「我當然最認同的還是營建署的版本，對，行政院那個版本，我也覺得未 見很好啦，因為當時在，他們現在只是認為說，趕快讓他先修了再說，所 以在這個情況下，大家還是忍著很多意見沒有講，情況是這樣子，送出來 了。…因為有一些，呃，怎麼講？如果說你要強制拆除的話，他們一定不 要，業界當然希望要有強制拆除這個機制，當然這裡面要很多配套措施，
我想大家立場不一樣。」(訪談紀錄，A)
以下分別從行政機關、利益團體和營建業者的角度分析與討論其對於都市 更新政策主要議題的看法。
壹、 行政機關：重建式都更
主管機關在行政資源有限的情況下，長期以來皆認為透過民間業者資源投 資參與有利於政策執行，人民與官僚的關係界定在市場的體制下，都市更新政 策鼓勵以競爭、企業精神、擴大選擇和增進效率等方式，取代傳統官僚的獨 佔。雖然實施者本身擁有較多資訊可能引發投機的自利行為，使得地主將付出 一定的交易成本，但市場中的公司組織處於多元競爭的狀態，地主仍可透過價 格競爭以減輕不利益的情況。
「那就要看那個實施者，他們怎麼去談阿，進去的時候他談，很多人 都可以談，對不對？那等到你要核定，我這個事業計畫送進來，那時 候才算數，對不對？那前面大家可以競爭，那我們希望這樣競爭的結 果，事實上是老百姓受益，所以這個我們也沒錯啊。」(訪談紀錄，
‧
City’s Comprehensive Zoning Revision of 1961）和住宅品質規則，該案基於整 體都市設計規劃，規定給予在某些特定的高密度住宅區或商業區提供合乎要求‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
效此一制度時，並不是依照各行政區發展分別給予容積獎勵，而是不分個案一 律適用相同標準，有些業者甚至抱怨既然已經訂定了明確標準，應該有申請就 要發放相對應的容積值（訪談紀錄，C、D）。
另一方面，都更後的大樓因為有電梯、大廳等公設，將會稀釋住戶實際居 住坪數，屋齡超過 30 年的老公寓多位於住三使用分區的巷弄內，當時合法的 建蔽率為 60%，以四層樓公寓計算，則容積率為 60%×4=240%，若為五樓 層，容積率為 300%，皆遠超過現行容積率，而且公設比可能只有 5%以下，
故新成屋的分配坪數若要維持原室內坪數，則勢必要增加所有權狀上的坪數，
但對業者而言就會增加興建成本，除非該地區房價夠高，否則建商通常不願意 投資（胡偉良，2013）。基此，地方政府選擇以高幅度的容積獎勵作為實施者 參與的誘因，並且以都市實際居住人口推估，評估結果認為目前已有足夠的公 共設施可以承載居住人口，並且認為高容積高強度的建物不僅不會降低居住品 質，還可以減少建蔽率，增加人行步道、綠地、消防通道等公共活動空間提升 周遭環境，此外，往上發展的新屋可以解決早期興建建物的違建和停車問題，
進而增進公共利益。
「台北市的人口可以容納 350 萬人，主要計畫當時所有公共設施公共工程 都是以 350 萬人來規劃的。呃，我們的人口嚴格講起來，所謂 262 萬人跟
97 萬戶，都是超估的…97 萬戶，那是用民政系統推估這個戶數，那如果
按照我們都發局來講這個住宅區所分配出來的東西的話，那你只有 70 幾 萬戶而已，對不對？所以我們是估多了，所以我們這樣講應該很合理阿，我還可以再往上漲很多空間上去，所以我要重新再適度增加是 OK 的。」
「所以來以這個規模要讓他往上發展是很正常的，你就是矮胖變瘦高嘛，
矮胖就是沒有公共、沒有人行道、步道，沒有汽機車停車空間嘛，沒有救 災搶救空間，一變瘦高，全部重弄，所有的問題就解決了阿，那我們只有 循序漸進地往這條路走。」(訪談紀錄，B)
都市更新的公共利益備受爭議之際，內政部李鴻源部長則多次公開強調都 更能提升老舊建物安全，以此強化政策的正當性，並且提出防災型都更推動機 制，提高優先劃設防災型都更基地的法定容積，還有高於一般都更的 1.5 倍額 外容積獎勵，成為一種都市更新的新類型。台北市府在張金鶚副市長上任之 後，也推出呼應居住安全問題的老屋健檢方案。為了改善住屋的耐震強度，無 形之間又更加著重建物重建式的都更。
‧
(Physical Blight)，也要改善「經濟環境的衰敗」(Economical Blight)23，希望提 供市中心更多就業機會和經濟發展，故又印證了規劃單位和技術官僚如何串聯 都更政策與經濟政策的思維。在此次都更條例修法當中，該基金會執行長多次 參與了營建署的修法討論，並提供諸多意見。
而社團法人台灣都市再生學會，不僅擔任營建署都更計劃總顧問，甚至在 附屬研究中心，成立「大世紀都市更新整合開發聯盟」，大力推行「都市更新 一條龍（UR AIO，All in One）」，聯盟會員多數是建設、開發公司，「以因 案制宜、量身訂作之方式，緊密串聯都市更新事業水平完整整合機制，主動積 極協助民間都市更新事業之推動，確保都市更新事業整體效益，期能達到都市
23財團法人都市更新研究發展基金會網站介紹
http://www.ur.org.tw/about.asp?ab1_sn=2&ab1_lang=1&mshow=0
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
再生的總體目標。24 」在內政部修法草案公告之後，又遊說了張慶忠委員提 出了修法版本。
這些以專業、非營利組織型態活躍於都更市場的團體，皆肯定容積獎勵 此一政策工具的正當性，認為容積率可以提升居民生活品質，透過都更，建 蔽率縮小，留下空地設置人行步道、綠地、消防通道等公共空間，由於經濟 水平提升，國民對於住房面積的需求大幅提高，容積獎勵可以增加原住戶的 居住空間，以前述原因作為駁斥高容積率對居住品質產生負面影響之論述，
更以香港、新加坡、紐約等國際都會的建築容積率遠超過台北市為例，表示 都市更新的容積獎勵提高並無不妥，不需要總量管制之設計。
「我第一個反過來要質疑是，為什麼要有總量管制？為什麼要總量管 制？總量制的意義何在？那總量是如何被推估出來的？其實這裡面每個 都是問號，所以他們好像是先造了一個神，那我只要跟這個神的形象不 合的，現實世界就是錯的，那我這也不贊成，這種對總量管制的想法都 是，大概在歐美大概是 60 年代的這種什麼，所謂叫做 Growth Control 的 這樣的想法，但是現在幾乎我們到美國、到日本，去任何一個國家去 走、去訪問、跟他們討論，幾乎沒有人家在意這個事情，為什麼？因為 我們的人口已經穩定了，所以一個都市裡面，不管我有沒有總量管制，
他說會有大量的人去湧入，然後去要蓋很大很大量的房子，這種狀況已 經不存在，現在台灣跟大多數的這個以開發國家的問題是怎麼樣？是投
他說會有大量的人去湧入，然後去要蓋很大很大量的房子，這種狀況已 經不存在，現在台灣跟大多數的這個以開發國家的問題是怎麼樣？是投