都市更新政策之研究：以大台北地區為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 都市更新政策之研究：以大台北地區為例. 治. 政Renewal Policy—Take The Study of Urban Taipei city 大. 立. and New Taipei City as examples. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：杜文苓博士研究生：何品慧撰中華民國一 O 二年十二月. I.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(3) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(4) 謝誌撰寫這篇論文的研究過程是一趟相當有趣、收穫滿滿的旅程，因為有指導老師杜文苓教授和口試委員吳秀光教授、劉欣蓉教授這樣的夢幻組合，我得以在上述三位我最喜歡與尊敬的師長給予鼓勵與支持下，保持極大的熱情完成學位論文。在這趟旅程中，我非常幸運獲得許多人的寶貴意見，特別感謝王章凱老師、劉逸柏學長總是不厭其煩地和我討論，甚至主動提供許多可貴的資源。不用開口就收到的幫忙，是世界上最珍貴的，我始終懷抱著感謝的心情慎重收下。. 政治大. 同時我由衷感激所有的受訪者，因為有你們的無私分享，以及對於台灣都. 立. 市更新發展的貢獻，為本文增色不少，基於匿名受訪的緣故，請見諒無法一一. ‧ 國. 學. 在此致謝。此外，還要謝謝斐萱學姊的研究經驗傳承，以及江明修老師讓我加入都市更新公民論壇，每個月的定期討論與參與陣容都令我獲得莫大的啟發。研究所兩年來的求學過程，黃東益教授和陳敦源教授也是相當關心我的師. ‧. 長，無論在學術上、生活上都能感受到老師的溫暖。黃老師研究室就像是個大. sit. y. Nat. 家庭，在這段美好時光中，忠安學長、曜竹學長、文鴻學長、鐙文學長、琳翔學長、重豪學長、致丞學長、憲均學姊、憶萍學姊、祺佩學姊、婷宇、志宏、. io. al. n. 的重要夥伴。. er. 婉柔、凱媛、婉瑜都扮演了最佳角色，睿芬、悅耘、玄熹等同窗亦是學術生活. Ch. engchi. i n U. v. 最後要感恩家父與舍妹的支持，以及林佑倫先生的陪伴，令我可以在無憂的環境下做研究的夢。雖然求學生涯已經告一個段落，但我對於知識的追求，並不會因此停歇。. 何品慧敬上 2013/12/11 政治大學. IV.

(5) 論文摘要本研究採取參與觀察法與深度訪談法，探討自文林苑事件以來，社會各界對於都市更新條例的評論和不同修法意見，以了解不同利益團體對於當下台灣都市更新政策造成的影響，經由參與觀察相關行動者影響公共政策規劃過程，嘗試界定其背後所隱含之政策思維與邏輯，並且意圖爭取公共行政學界在都市更新議題的發語權，填補過去地政、建築、都市設計學術社群所忽略的環節，尤其過往研究多半偏重技術方面之建議，本文則關懷都市更新政策實務，於文中涵蓋了眾多利害關係人的觀點，藉此分析都市更新條例此次修法之政策倡議聯盟。. 政治大. 透過政策倡議聯盟的分析框架，本研究發現，不同的行動者所抱持的政策. 立. 信仰，是對於市場、國家和公民社會所扮演角色的認知觀念之爭。由於中央政. ‧ 國. 學. 府對地方政府的約束力不強，致使都市計畫之制定成為一種政治過程，地方層級的都市發展計劃往往充滿著妥協與投機的性格。在開發規畫過程所製造的利益多半是隱藏的，對行政機關而言，僅僅是調整管理權力，不需要具體直接付. ‧. 出成本，一般大眾卻可能面臨土地和房價飆漲的情況，而對於利益團體來說，. sit. y. Nat. 則是高報償的獲利形式。因此，地方政府在都更政策容易偏向於實踐民選行政官員或民意代表所要求的利益，而不是以一般市民的福祉為依歸。. io. n. al. er. 在此一脈絡之下，研究者提出的實務建議為，透過無任期壓力的特定行政. i n U. v. 機關主導都更政策，並且透過修法來化解目前追求經濟獲利的實施者迫切推動成案的壓力。. Ch. engchi. 關鍵字：都市更新、政策倡議聯盟、文林苑、政策信仰. V.

(6) 目次謝誌 ............................................................................................................................................. IV 論文摘要 ...................................................................................................................................... V 目. 次 ......................................................................................................................................... VI. 表目錄 ...................................................................................................................................... VIII 圖目錄 ......................................................................................................................................... IX 第壹章. 緒論 .......................................................................................................................... 1. 第一節研究背景與動機 ......................................................................................................... 1. 政治大. 第二節研究問題..................................................................................................................... 4. 立. 第貳章. 文獻檢閱 .................................................................................................................. 6. ‧ 國. 學. 第一節政策倡議聯盟 ............................................................................................................. 6 第二節政策信仰................................................................................................................... 10 第三節我國都市更新相關研究發展 ................................................................................... 12. ‧. 第參章. 研究架構與研究方法 ............................................................................................ 14. y. Nat. sit. 第一節研究架構................................................................................................................... 14. al. n. 第肆章. er. io. 第二節研究方法................................................................................................................... 16. i n U. v. 我國都市更新政策發展 ........................................................................................ 25. Ch. engchi. 第一節產業經濟與選舉政績 ............................................................................................... 25 第二節競租和被俘虜的機關 ............................................................................................... 28 第三節政策系統外部事件—文林苑事件 ........................................................................... 43 第四節政策系統外部事件—釋字 709 號 ........................................................................... 47 第伍章. 都更條例修法倡議聯盟 ........................................................................................ 52. 第一節都更利益鐵三角的政策信仰 ................................................................................... 54. 壹、. 行政機關：重建式都更 .................................................................................... 55. 貳、. 專業技術服務機構：土地利用效率極大化 .................................................... 58. 參、. 營建業者：都更推動不應因噎廢食 ................................................................ 61. 第二節民間團體的政策信仰 ............................................................................................... 62. 壹、都市更新受害者聯盟：家，不賣也不拆 ................................................................ 65. VI.

(7) 貳、專業者都市改革組織：都市更新必須連結都市計畫 ............................................ 67 參、都市更新公民論壇：建立民眾與實施者的協商機制 ............................................ 69 第三節小結........................................................................................................................... 72 第陸章. 研究結論與建議 .................................................................................................... 75. 第一節研究發現................................................................................................................... 75. 壹、單一價值的現行制度................................................................................................ 75 貳、缺乏第三部門的公私合夥關係 ................................................................................ 77 第二節實務建議................................................................................................................... 78 第三節後續研究建議與研究限制 ....................................................................................... 81 附錄一訪談大綱 ....................................................................................................................... 83. 政治大. 附錄二都市更新核定案件數實施者統計 ............................................................................... 85. 立. 附錄三台北市都更顧問修法小組 20 點共識 ......................................................................... 90 都市更新研究發展基金會工作成果 ......................................................................... 92. ‧ 國. 學. 附錄四. 參考文獻 ..................................................................................................................................... 96. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(8) 表目錄表 4.2.1：都市更新條例歷年修法紀錄 ............................................................................................ 29 表 4.2.3：住宅產業佔總體 GDP 百分比.......................................................................................... 42 表 5.1：台灣都市更新政策倡議聯盟之比較 ................................................................................... 52. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(9) 圖目錄圖 1.1：都市更新之概念流程圖 ......................................................................................................... 3 圖 2.1：政策倡議聯盟架構 ................................................................................................................. 9 圖 2.2：政策信仰同心圓 ................................................................................................................... 11 圖 3.1：研究架構 ............................................................................................................................... 15 圖 4.2：都市更新重大政策事件 ....................................................................................................... 39 圖 4.3：文林苑基地圖 ....................................................................................................................... 44 圖 6.1：都市更新條例修法倡議聯盟議題光譜 ............................................................................... 76 圖 6.2：台北市中正區南海路五小段都更案 ................................................................................... 81. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(10) 第壹章緒論 “There is no truth. There is only perception.” ― Gustave Flaubert 本研究以都市更新政策推行最盛的台北市為主，探討自文林苑事件以來，社會各界對於都市更新條例的評論和不同修法意見，希望了解不同利益團體對於都市更新政策造成的影響，並以本案相關團體影響公共政策規劃過程，嘗試界定背後所隱含之政策思維與邏輯。. 第一節研究背景與動機. 立. 政治大. 2012 年 3 月 28 日，經過徹夜的抗爭，在大批警力之下，台北市政府大動. ‧ 國. 學. 作拆除士林王家。自 2000 年台北市大力推行都更以來，尚無在房屋仍有住人的情況下，動用強制執行拆除建物，「文林苑」成為首宗案例，但都市更新政. ‧. 策引發的爭議，並未隨王家祖厝拆遷而劃下句號. sit. y. Nat. 士林文林苑都更案，不僅捲動出許多過去甚少被討論的都更問題，更特別的是，在這場都更案中，從買家、實施者、不同意戶、同意戶，甚至. io. a. er. 是行政機關，都聲稱自己是受害或無奈的一方。我們不禁想問，為何一個. n. 號稱立意良善的更新法令，竟會走到今天如此田地？ i v （鐘聖雄，2011） l. Ch. n U engchi. 綜觀文林苑事件經過，研究者不免懷疑都市更新政策演變至今，是否已脫離原本立意良善的政策目標？採取之手段與目的有無過當之虞？2012 年 10 月 4 日，監察院發文糾正內政部的都市更新政策諸多缺失，行政院則於同年 11 月 7 日完成都市更新條例審議，將於本次立法院會期前送交修正草案，文林苑事件可謂開啟了第九度都更條例修法契機。又，在文林苑委任律師詹順貴及鄭文龍律師提起都更條例釋憲之下，2013 年 4 月 26 日大法官釋憲 709 號指出部分都更條例違憲，要求立法機關盡速檢討修正，違憲條例將定期失效。都市更新條例此次修法，除了行政院內政部、朝野立委所提出之版本外，民間團體亦準備提出不同的版本。在不同團體互動之過程，多元行動者的論述各自代表了其自身利益、背景、經驗等價值信仰，而這正是影響都市更新政策未來發展之重要關鍵。都更條例過去曾經歷 8 次修法，每一次的修法都趨向法 1.

(11) 規鬆綁，提供更多誘因鼓勵建商參與，然此次修法則是由社會運動所啟動，民間團體希望此次修法能帶來不同以往的都市更新，研究者也期待透過制度設計的轉變，鼓勵公民參與都市再造，公共行政人員進一步得以扮演民主價值的倡議者。都市更新中的利害關係人可分為三類：社區居民、市府工作團隊、專業團隊或投資建商，社區居民為土地或建築物所有權人，乃在都市更新過程中提供都更標地以及擁有都更後之建築物選配權或補償金；市府工作團隊是都市更新過程中的主管機關，台北市為台北市政府，由台北市政府都市更新處負責其業務，並且委託審議委員審查都更案件；專業團隊或投資建商則為都更條例中所稱之「實施者」，為實施都市更新事業之機關、機構或團體，其具鼓勵及協調社區居民參與都更的功能，都更條例第 14 條即明訂都市更新事業機構以依公. 政治大實務上主要分為民間實施和政府實施兩種，民間實施又可分為委託建商成立之立都市更新事業機構實施和居民自組更新會實施，而政府實施則有同意實施、委司法設立之股份有限公司為限，唯有整建維護之都市更新事業不在此限。目前. ‧ 國. 學. 託實施和自行實施三種1。綜觀整部都市更新條例，主要仍以私營企業如何參與執行政策為主，民眾影響都更的形式與過程著墨不多。. ‧. 自民國 87 年都市更新條例實行至今，以台北市為例，共核定實施了 200 件更新案，其中由居民自組更新委員會的核定案例共計 14 案，其中 4 案為. y. Nat. sit. 921 災後重建，由建商擔任實施者共計 121 案（謝慧鶯，2012；台北市都市更. er. io. 新處，2013）。換言之，由建商擔任實施者的案例為大宗。對於都市更新實務. al. 而言，實施者之於都市更新案件佔重要地位，因實施者有發起都更之權利和整. n. v i n 合各所有權人的功能，政府只要政府提供協助、監督和提案審核，故實施者近 Ch U i e h n c g 似掮客的性質。實可將實施者比喻為受政府承認的特許者，藉由協助居民甚至直接做為發起者的方式，從都更獲取一定的利益。因此，在整個都更流程中，無論是居民自願發起都更或是由實施者鼓勵而發起的都更，都需要藉由實施者之專業規劃具一定形式之「都更事業計畫」送交「都市更新及爭議處理審議會」，審核核定後才能進行都更（參閱圖 1.1）。. 資料來源：台北市都市更新處都市更新作業流程 http://www.uro.taipei.gov.tw/ct.asp?xItem=156304&ctNode=12886&mp=118011 1. 2.

(12) 核准更新. 申請人. 事業概要. 擬定更新. 公開展覽. 事業計畫. 30 日. 或權利變換計畫. 舉辦事業概要前公聽會舉辦擬定事業計畫前公聽會. 核定發布實施. 都市更新. 舉辦. 爭議及處. 公辦. 理審議會. 公聽. 審查. 會. 政治大. 立圖 1.1：都市更新之概念流程圖. ‧ 國. 學. 資料來源：2011 年 12 月 31 日。取自臺北市都市更新處網站： http://www.uro.taipei.gov.tw。. ‧. 在都市更新政策中，雖由社區居民、市府工作團隊、專業團隊或投資建商. y. Nat. sit. （即實施者）構成互相依賴之網絡，然而，實施者所擁有之權利顯然大於社區. er. io. 居民，因其具有政府特許之發起都市更新權利，更可以在一定條件下要求政府. al. v i n Ch 都更直接影響之住民，在此過程中卻缺乏足夠的參與權和自主性，我國都市更 U i e h n c g 新制度在大致上可以分為劃定更新單元、事業概要審議、事業計畫審議及權力 n. 幫助其取得住宅或土地，實施者獲得部分之土地徵收權（陳立夫，2005）；但. 變化計畫審議四個階段，每個階段的結果本質上均具有行政處分之性質（張義權、黃達元，2012），然而這些過程的民眾參與，通常淪為象徵性之形式參與（如公聽會），而且以事後通知為主，有異議時則以書面陳述，並非實質的參與（游千慧，2010）。目前都市更新政策產生諸多癥結源於由建商擔任主要實施者，政府僅為監督者的治理模式，將公權力轉移給市場機制，產生了代理人的課責問題。基於國家財政缺乏，營建署將都更推行委由民間進行，透過容積率的獎勵，誘使建商願意投入更新改建。根據營建署的推估，全台 30 年以上屋齡的房子，有 321 萬戶，占總住宅存量 821 萬戶的 39.54%，預計 10 年後將超過住宅存量的. 3.

(13) 56%，一旦推動更新，以 30 年為期，相關產業利益約 7 兆台幣2。於是，都市更新遂蘊含產業政策的邏輯，而非純粹的住宅政策。民間團體3提出的修法思維為：現階段的都市更新案件多為住宅重建的類型，可以採用社區參與設計，帶領都市更新走向不同於蓋高樓的樣貌，取代目前由建商主導都市更新的模式。然而在都市更新條例修法座談會上，民間版修法的理念遭受都市更新研究發展基金會4執行長強烈抨擊，強調此種都更思維流於理想化，不符合台灣實際民情，該協會主張目前的都市更新政策搭配容積獎勵，與世界各國推動都市更新政策相較之下，是相當值得稱許的方式。不同的都市更新條例修法倡議聯盟歷經一段時間的互相激辯、競爭，然而執政者的價值選擇究竟歸向何處，仍處於曖昧模糊、衝突矛盾之階段，從監察院糾正內政部文林苑案之公文、內政部長李鴻源針對此案的公開發言可見一斑，導致相. 政治大的都更學者政治大學地政學系張金鶚教授接任台北市副市長一職，誓言要重整立都更議題，首要解決懸宕多時的文林苑案。關從業人士、利害牽連的土地權利人無所適從。終在 2013 年三月，享譽媒體. ‧ 國. 學. 在都更政策逐漸變遷之際，研究者期待透過觀察這個過程，進一步探究學理上的公民參與如何轉化成為實際的政策設計。相較於過去奠基於新自由主義. ‧. 思維的新公共管理，長久以來都市更新的政策執行模式相當依賴私部門，特別是商業組織來運作，進而有受到經濟利益主導的傾向，文林苑此一外部事件，. y. Nat. sit. 觸動了研究者對於商業化的公共服務產生質疑，究竟政府的權力重分配有無可. al. er. io. 能開放授權給民眾來創造共同的城市願景？或是基於市場現況，必須繼續現有. n. 的模式，反而才能有所實質作為？故藉由本研究有限的篇幅，試圖解釋和回答. Ch. 既存於現實狀況和學理上的疑問。. engchi. i n U. v. 第二節研究問題學界對於都市更新的探討，以往主要聚焦於都市更新政策採取的政策工具和技術良莠，文林苑事件爭議發生後，更落入了私權爭議和多數利益的爭論，卻不曾真正回歸到該政策制定背後所蘊含的邏輯思維，縱觀都市更新政策制定資料來源：行政院 99 年 11 月 16 日院臺建字第 0990062966 號函核定都市更新產業行動計畫 P5. 2. 3. 專業者都市改革組織（又稱 Ours）、都市更新受害者聯盟和環境法律人協會等團體. 為配合行政院「都市更新方案為建設公司捐款」而生之非營利組織，由國內八家大型建設公司捐款成立。資料來源：都市更新發展基金會網站介紹. 4. 4.

(14) 發展之過程，歷年來都更條例幾經修正，但法規條文核心的政策信仰其實並無太大變更，唯有重新檢視政策形成的源頭，才有機會觸及議題核心內裡，而非僅圍繞細節性、技術性問題討論，忽略了最初根本的政策信仰。故本研究問題試圖提供實務問題不同以往的詮釋視角，並且豐富政策倡議聯盟理論之應用。在都市更新政策中，各方論述主軸皆各自環繞於新公共管理與民主行政之政策信仰，故本研究將以此為個案，經由不同利益團體交互辯證的論述，深入探討此一公共行政學理長久以來的理念之爭。根據研究者的觀察，在都市更新政策的修法倡議當中，現階段（尤其是自文林苑事件發生以來）至少存在 3 種以上的政策信仰光譜，其一，主張盡量以公辦都更增進都市更新的公共利益性，除符合都更條例第 7 條第一項第二項有重大天災地變之虞者，應盡量避免侵害人民私有財產權；其二，基於住宅安全或其他原因，都市更新實施仍有其. 政治大依照現行公私合夥模式，繼續加速推動都更。其中抱持第一類的政策信仰者並立無積極參與修法的實際行動，而第二類的政策信仰者則吸收其一部分的精神並且彰顯於部分修法條文。基此，具體研究問題為：. 學. ‧ 國. 必要，惟須在獲得社區高度共識下進行，不應單就財產價格衡量都更；其三，. 一、探討主要倡議聯盟對於都市更新條例主要論述內容，又其政策信仰衝突. ‧. 為何？. 二、都市更新政策次級系統當中，分屬於不同政策倡議聯盟的行動者，其憑藉. y. Nat. sit. 的政策信仰之差異為何？. n. al. er. io. 三、綜觀整個都更條例發展歷程，顯示出都市更新政策哪些矛盾之處？. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(15) 第貳章文獻檢閱回顧都市更新政策修法改革的過程，各方行動者所採取的行動和立場並非憑空而來，而是在歷史長期演進之下，經過和現實環境、結構制度交互連結、多方影響的結果，雖然行動者包含官僚體制、利益團體和傳播媒體等等（Udehn,1996），但個別行動者的影響力並非恆定不變，而是此消彼長。換言之，都更條例之修法顯示決策參與者間，隨時間變遷而呈現重複賽局之策略互動狀態（Aoki，2000），凡投入修法決策過程能為其帶來利益者，無論此一利益是其個人私益亦或群眾公益，即具備誘因挹注資源和集結具共同立場之團體，以使其偏好的政策結果產出（Pejovich，1998；吳彩珠，2002），進而導. 政治大. 致政策變遷。故以下將從政策倡議聯盟和政策信仰談起，回顧我國都市更新相. 立. 關研究發展，再進一步深入理論檢視現今都更政策當中不同的倡議聯盟所抱持. ‧ 國. 學. 的政策信仰。. ‧. 第一節政策倡議聯盟. sit. y. Nat. 相較於實證主義用價值中立和理性來解釋政策問題的出現和擬定解決方. io. n. al. er. 案，後實證主義認為並無所謂真實客觀的政策問題和解決方案存在，而是基於. i n U. v. 信念和價值，經由社會建構而得的過程（Fischer，2003），於此前提下，政策. Ch. engchi. 制定就充滿了政治性。關於政策制定的過程納入了哪些參與者，學者之間意見不一。鐵三角理論（iron triangle theory）認為國會、官僚系統和特殊利益團體形成了牢不可破的三方組合，狹隘的依自身利益犧牲公共利益；次級系統理論（subsystems theory）則提出議題網絡和技術政治家的概念，認為政策系統是包含利益團體、公私組織和一般民眾參與的動態過程。在次級系統理論的背景下，Paul Sabatier 和 Jenkins-Smith 發展出倡議聯盟架構：說明政策過程的確是一動態而且持續進行的過程，此一過程存在來自各種背景的多元參與者，例如該政策領域的研究者或記者、執行相關判決的法官（Heclo,1978；Kingdon,1995），這也就意謂了政策過程是可以滲透的。 Sabatier 和 Jenkins-Smith （1993；轉引自魯炳炎、張永明，2006）將倡導聯盟定義為：「來自各種階層之政府及私人機構的參與者，他們共享一套基本信念並試圖找尋操作的規則、預算及政府人事以便達成目標」。藉由此一架構， 6.

(16) 得以分析政策過程當中受到忽視的技術知識（Metodi , Michael，2012），並且處理本質與目標互相矛盾、重要技術爭論不休的問題（Hoppe and Peterse， 1993）。我國都市更新政策發展迄今，針對特定技術問題，例如容積獎勵發放、權利變換制度等，在此一階段，有兩大立場相左的論述互相對抗，整個政策過程不能單純視為民間團體和政府之間的對立，反而是專家對專家、專家對政策制定者、專家對常民，社會各階層的參與者互動交織的過程，而參與者的身分也可能互相流動，同時跨越專家、政策制定者和都更案的土地所有權人的角色。輔以網路媒體的催化，無論何人都有機會接觸部分的政策資訊，發揮某種程度之公民知情權，此一議題衍生出百家爭鳴的豐富論述，總歸其核心思想，仍不脫離民主行政和新公共管理之分野。. 政治大一、總體層次（macro-level）：假設大部分的政策制訂都發生在政策次級立系統內的專家之間，但專家的行為受到更外圍的政治和社經系統因素影響。以事實上，政策倡議聯盟起源於三個基礎（Sabatier & Weible, 2007）：. ‧ 國. 學. 本案而言，文林苑事件發生之後，技術官僚的政策制訂開始轉向，過去未曾思考或不受重視的議題與結構，經過整個社會環境的集體檢視，逐漸凸顯出來。. ‧. 二、個體層次（micro-level）：係指深受社會心理學影響的「個體模型」。在都市更新案件與常民生活財產息息相關的情況下，個體經驗的論述集. y. Nat. sit. 合成一股新的力量，一點一滴滲透了高度集權的政策制定過程，形成了強而有. er. io. 力的政策倡議聯盟。. al. 三、中層層次（meso-level）：了解次級系統內行動者的多元程度最好的. n. v i n 方式就是將其合為「倡議聯盟」，倡議聯盟這個基礎透過政策導向的學習以及 Ch U i e h n c g 外部干擾，來影響獨立變項、政策信仰和政策變遷。故透過此一架構，得以從中理解參與政策聯盟的行動者與行動者之間的關係。根據政策倡議聯盟分析，政策次級系統當中擁有數個（通常為二到三個）的倡議聯盟，每一個聯盟由共享相同政策信仰的行動者組成，這些行動者來自政府或非官方團體的不同階層，像是政府當局、研究人員和利益團體都扮演了重要的角色，並且抱持著強烈的政策信仰，欲將其論述轉化為實際的政策內容。聯盟和聯盟之間通常存在幾個特性：一、由具有類似利益和信仰的個人或團體集合而成聯盟二、對於相同的資訊，不同聯盟有截然不同的詮釋視角三、不相信敵對方有能力協商並信守承諾四、不認為對方有能力理解已方意見，認定對方只在意其目標與利益. 7.

(17) （Sabatier & Weible, 2007）在都市更新政策次級系統中，根據政策信仰之差異，主要可以分為兩個聯盟：由建商、地方政府和都市更新發展基金會組成之都更利益鐵三角，以及由民間非營利組織所組成之都更修法倡議聯盟，兩者之間亦存在著上述四個特性。根據不同政策信仰所提出的論述，從修法版本的方向可略窺一二，自文林苑事件發生迄今，在立法委員互相競爭生態之下，實務上已經提案的修法版本更多達十八個版本5，並且持續增加，個別修法版本間接能夠反映出不同利害關係人所關心的都更面向，多數版本主要集中於個別條文的修正，如：都更條例第4條都市更新實施方式應可整建維護與重建並行（丁守中等27人版本、許添財等18人版本)、第16條新增爭議調解委員會（李俊俋等23人版本、陳亭妃. 政治大本）、第22條同意比例門檻提高或提供不同意者救濟程序（陳其邁等24人版立本、姚文智等17人版本、李應元等36人版本）、刪除第25條之一強制徵收的規. 等21人版本）、第19條及第27條公有地參與都更之使用規定（陳節如等18人版. ‧ 國. 學. 定（丁守中等27人版本、尤美女等22人版本）、第36條強制拆遷的修正或廢止（李俊俋等23人版本、尤美女等22人版本、陳亭妃等21人版本）等等，歸納前. ‧. 揭諸多版本，大致可分成幾個方向：. 行政院版著重提高都市更新同意門檻、拆完後才能預售、法院判決後才. y. Nat. sit. 能代拆，其代表的不是政策的緊縮，而是著重技術性修正，將原來子法或行政. er. io. 命令規定納入母法使法源完備，兼顧權利人保護，此一版本最符合鐵三角的政. al. 策信仰。國民黨籍委員則建議納入非營利組織擔任實施者或爭議仲裁機關，提. n. v i n 倡整建維護與重建並行的更新方式。民進黨籍委員亦有類似國民黨及行政院版 Ch U i e h n c g 之提案外，紛紛提出了提升都市更新公共利益的各種作法，如興建公益設施、. 社會住宅、強化民眾參與機制、公有地參與都更應以都市計畫地區為限等，不同委員的提案有一定程度的差異。姚文智委員、尤美女委員接受了民間團體的立法遊說，並在提案當中或多或少彰顯了民間版的立法精神。在政策倡議聯盟的架構（見圖2.1）中，相對穩定變項（即政策問題場域. 5. 李俊俋等 23 人版本(2012.04.25)、陳亭妃等 21 人版本(2012.05.02)、許添財等 18 人版本. (2012.09.15)、丁守中等 27 人版本(2012.09.15)、李應元等 36 人版本(2012.10.03)、尤美女等 22 人版本(2012.10.31)、陳節如等 18 人版本(2012.11.07)、陳其邁等 24 人版本(2012.11.21)、林淑芬等 22 人版本(2012.12.12)、行政院版本(2012.12.19)、張慶忠等 22 人版本(2013.04.11)、姚文智等 17 人版本(2013.04.24)、陳其邁等 20 人版本(2013.05.08) 、姚文智等 31 人版本 (2013.09.18)、蔡正元等 16 人版本(2013.10.2)、林淑芬等 25 人版本(2013.10.9)、邱文彥等 21 人版本(2013.10.16)、邱文彥等 27 人版本(2013.10.16)等十八個版本。 8.

(18) 的基本屬性、自然資源的分配、基本文化價值與建構和憲政結構），以及系統外部事件同時影響了倡議聯盟長期的機會結構，在此兩者的交互作用下，促成次級系統行動者的資源與限制。而長期聯盟的機會結構（包含對重大政策的共識程度和政治系統的開放程度）以及短期次級系統行動者的資源與限制又會影響到政策次級系統（Lijphart, as cited in Sabatier & Weible, 2007）。所謂政治系統開放程度包含了兩個變項：一、任何重大政策提案必經之政策制定場域數量;二、每一場域的可及性。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2.1：政策倡議聯盟架構資料來源：魯炳炎、張永明（2006）在政策倡議聯盟當中，政策次級系統為政策分析的核心，包含該系統所涉及到的相關法規、政策問題的重要性及相關的組織及個人等等皆為分析焦點所在。以往學界認為政策次級系統皆已長期存在，相當成熟，然在發展中國家的實例則發現，許多次級系統本身並不穩定，有些甚至缺乏專業人員（Beverwijk, 2005）。就我國都市更新修法的政策次級系統而言，也是屬於不穩定的狀態，在短時間之內，因為受到文林苑外部事件之衝擊，倉促形成了新 9.

(19) 的倡議聯盟，卻展現了高度組織動員的能力，並進一步深入政策制定過程。由於政策倡議聯盟理論對於政策次級系統的假定，是了解和解釋政策變遷最佳切入點，故本研究將以此焦點，分析政策次級系統內的聯盟組成和內部關係、兩大聯盟彼此相互之間的衝突互動。. 第二節政策信仰在政策次級系統裡，因為政策信仰的不同，主要可以分為兩個聯盟，各自依照政策信仰提出對應的政策內容。因此，政策倡議聯盟的架構適合用來解釋持續升高的政治衝突（Sabatier & Weible, 2007）。Sabatier 和 Jenkins-Smith. 政治大核（deep core），涉及到規範性或本體論的假定，是某項政策立場的哲學基立礎，如一般所謂的左派右派就是深核層次；第二層為政策核（policy core），. （1993，1999）認為政策信仰系統可以分為三個由內而外的層次，最內層為深. ‧ 國. 學. 係指為達到深核的基本策略與願景，有利於結盟具有相同立場者，其假設政策參與者熟悉和政策次級系統之間的關係，願意投入心力將深核層次的政策信仰. ‧. 發展成政策核（Sabatier & Weible, 2007）；第三層為次級部分（secondary aspect），涉及工具性的決策和資料蒐集的方法。愈往內層愈不易改變，而次. y. Nat. er. io. 響政策目標。. sit. 級系統內各聯盟皆是以貫徹深核為目標，藉著政策工具及資源的使用，企圖影. al. v i n Ch 證理論和 Hoppe 等人的政策信仰理論，提出了由內而外的政策信仰同心圓 U i e h n c g （見圖 2）。情境驗證和技術證明重點放在政策倡議的特定行動設計，檢視特 n. 之後，Mathur（2003）以前述信仰系統為基礎，結合了 Fischer 的社會驗. 定政策方案結果和其所處的政策環境，也就是政策信仰邊緣的部分。社會辨明和意識型態選擇則將重點轉移至整個社會系統，著重政策目標對於整體社會環境的影響，以及評估政策的價值規範是否符合社會秩序，對應到政策信仰的核心面向。. 10.

(20) 立. 治政圖 2.2：政策信仰同心圓大資料來源：本研究整理. ‧ 國. 學. Sabatier 和 Weible（2007）指出，有兩大因素會造成政策信仰改變，分別為政策導向的學習（Policy-oriented learning）和系統外部的衝擊（External. ‧. perturbations）。前者的改變可能來自於經驗，或是為了實踐個人或集體的信. y. Nat. 念系統，通常較為緩慢；後者的發生可能導致政策場域轉變或轉移大眾焦點等. sit. 等，通常伴隨著的是快速的結構或信仰的變遷。在都市更新政策發展歷程當. er. io. 中，文林苑事件正是挑戰執政者政策信仰的外部事件，媒體論述從督促政府加. al. n. v i n Ch 之契機。同時，整個社會風氣也從投資都更宅的熱潮，轉為觀望，甚至憂慮都 engchi U. 速政策執行，轉為對政策的檢討，隨之而來的是都更條例修法，亦為政策變遷市更新案件會剝奪個人的財產，或是一旦投入參與，回家之路遙遙無期。. 藉由政策倡議聯盟的相關學理，正好可以釐清此次都更條例修法的論述，跳脫出爭議事件的框架，重新以潛藏於深層的政策信仰界定政策問題，故本研究觀察都市更新政策兩大政策倡議聯盟的面向為其政策信仰。自政策信仰和政策倡議聯盟理論引介以來，在本土公共行政學界的運用，多半是以政策形成的過程和時空環境外在條件互動為焦點，對於政策信仰內層意識形態如何形塑產生、參與者的背景與其主張之間的連結則著墨不深。本研究反省這些相關研究文獻的限制，同時從不同倡議者的社會經驗脈絡當中，更加理解其各自政策論述的由來，利用這些論點當作修正和建構本研究架構的基本元素，俾豐富政策倡議聯盟的內涵。. 11.

(21) 第三節我國都市更新相關研究發展自我國實施都市更新政策以來，學界主要聚焦於法規面向（林明鏘， 1997）的討論，例如加強公聽會的機制強化地主的參與並且達到公示效果、縮短強制拆除的期限以保護其他權利人之權益（游千慧，2010）、信託制度的應用可能衍生之法律疑義（王志誠，2012）、違章建築物的處理（王柄權， 2012）等等，亦有學者著眼於整體法制的變遷（吳彩珠，2002），從 1964 至 1999 年間，都市更新法制受當時社會、經濟和政治環境影響，起初受制於都市計畫法的框限，直到都市更新公司與組織出現，造就了法制變遷。同時，有為數不少討論圍繞在與住民利益相關最甚的權利變換6制度，陳立菁（2003）. 政治大制度剛起步，我國相關法令制度發展不夠完備，再加上都更案的權利分配人數立眾多，估價結果更直接影響權利人的價值分配，導致權利估價爭議反倒成為推直謂權利評價正是決定都市更新的成敗關鍵。在早期，都市更新發展因為此一. ‧ 國. 學. 展都市更新一大阻力（王鴻源，2003；游振輝，2004；張雨新，2007；林英彥，2008），故楊松齡、卓輝華（2011）提倡在都更的聯合開發行為當中，應. ‧. 重新建立土地權利人與實施者之間較合理的土地所有權與控制權。此外，都市更新所衍生的土地開發投資議題亦受到廣泛注意，陳明吉（2003）指出以投資. y. Nat. sit. 信託方式籌措都更案資金之困難處，並建議將都更證券化；陳奉瑤（2005）則. al. er. io. 認為都市更新應具有選擇權價值，彭建文等人（2011）分析待更新不動產實質. n. 選擇權價值與容積獎勵倍數、租金預期成長率、租金預期成長率等變數的相關. Ch. i n U. v. 程度，推論出更新時機。據此，都更案件儼然成為最新型態的衍生性金融商品。. engchi. 由過往學界研究成果當中，得以觀察出對於都市更新的論述已然轉向，在文林苑事件發生以前，學界對於都更政策幾乎是一面倒向的正面肯定，縱有法學界之批評見解（林明鏘，1997），也未能連結至政策實務，都計、地政、建築相關學者仍多半認為都市更新為我國必走之路，甚至暗暗流動著一股都更投資淘金熱，研究主題多半是如何解決推動都市更新的障礙與困境（杜國源，. 6. 依據都市更新條例第 3 條第 5 款規定，所謂權利變換係指更新單元內重建區段的土地所有. 權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，在都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地的應有部分或權利金。而該條例第 31 條又另外規定原地主的分配方式，以權利變換後的土地及建築物扣除共同負擔後，其餘的房地再依照地主更新前的權利價值比例，分配給原地主，與前述第 3 條第 5 款規定有些許不同（蔡志揚，2011)。 12.

(22) 2008）：邊泰明（2010）歸類出造成都市更新困境的六大原因，指出利害關係人在都市更新過程中，基於投機心態，可能對於權力要價會高於真實價格，競相當釘子戶以獲得最大利益（羅浚杰，2008；陳麗瑛，2011），對實施者的信任程度為民眾參與都更意願的關鍵（邊泰明、黃詠涵，2013）。直到近期，學界呼籲維護不同意戶之權利（林旺根，2012），開始反思都更所代表的公共利益所指為何（詹順貴，2012），並且和居住正義的概念互相檢視，對於都市更新也開展了不同以往的城市想像（張孟秋，2013），就此也引發了本研究對於不同倡議團體論述背後所隱藏的政策信仰之研究興趣。然而，都市更新實則為一種高度管制性政策，過去本土學界卻少見從公共行政的方向分析此一主題，故本研究試從沸沸揚揚的都更修法議題與政策倡議聯盟及政策信仰的相關理論對話。. 政治大的策略聯盟和政策角色，建構出研究架構及方法。第肆章則回顧過往都市更新立條例的政策形成與流變，藉由過往的經驗理解其長期政治機會結構。第伍章則以下章節安排將分為幾個部分：首先，第參章根據文獻了解都市更新政策. ‧ 國. 學. 透過訪談資料，分析當下政策聯盟的政治信仰論述，提供未來政策變遷發展之參考。第陸章則是結論，包括研究發現、實務建議、研究限制與後續研究建. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 議。. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(23) 第參章研究架構與研究方法. 第一節研究架構都市更新的政策次級系統有兩大政策倡議聯盟：一為產官界形成的鐵三角（以下簡稱為聯盟 A），二為強調修法的社會團體聯盟（以下簡稱為聯盟 B），現階段兩者互相對立，其互動與角力之過程，對於我國都市更新政策變遷有關鍵的影響力。首先，本案中地方政府、營建業與都市更新研究發展基金會等類似組織皆有一共同目標，就是不受外界輿論左右，加速都更案件推動，. 政治大府）的立場而言，執政者視都更案件通過數量為政績表現，而進步、整潔的都立. 三者相互連結成牢不可破的聯盟。就地方政府（都更政策推行最力的雙北市政. ‧ 國. 學. 市面貌更是國家治理的展現;對建商來說，考量到都會地區寸土寸金的情況，今天不投入都更，明天可能就沒有土地可以蓋房子，莫不積極開發、爭取更多容積獎勵；至於都市更新研究發展基金會則是因應行政院都市更新發展政策而. ‧. 生的非營利組織，具有強烈的官方色彩，其營運資金多為建設公司捐款，在都. y. Nat. 更案件擔任政府與建商之間的媒合角色。故三者之間可謂利益共享，推動都更. sit. 政策的鐵三角於焉成形。. er. io. 另一方面，文林苑事件社會運動最大的推動者—都市更新受害者聯盟，與. al. n. v i n Ch 間版都市更新條例修法的倡議聯盟。其中，都市更新受害者聯盟委託鄭文龍律 engchi U 中華民國專業者都市改革組織（又稱 Ours）及環境法律人協會，共同組成民. 師提起都更條例釋憲。在此一政策聯盟當中，這些團體皆追求更符合公平正義的都市更新，然而其論述方向亦有所差異。都市更新受害者聯盟疾呼廢止都更條例當中強制拆除的條文，保障個人的財產權為優先；而 Ours 的政策信念傾向設計具有高度公民參與性質的都更機制，甚至認為在具備了一定條件的都更. 案件，強制拆除仍有其存在之必要性。兩者之間雖互相合作，但彼此之間仍有見解分歧之處。其中，值得注意的是，參與 Ours 討論當中較為積極的成員，又向外發展，於諸多地政、法律、都市計畫領域學者另於都市更新公民論壇，以更為細膩的定期討論，深入都市更新政策諸多環節，而都市更新公民論壇的核心運作成員之一於近期受延攬進入台北市府擔任副市長，是否會將討論的內容轉化為實質政策工具仍有待進一步觀察評估。故本研究植基於上述政策倡議聯盟之理論，提出研究架構如圖 3.1，探討 14.

(24) 的焦點為政策次即系統之下的倡議聯盟政策信仰，輔以系統外部事件相互對照：. 相對穩定變項. 長期聯盟的機. 1.經濟發展與居住正義 2.都更案由建商主導. 會結構. 3.同意戶和反對戶互相對立，協商整合難度高 4.都更條例持續修法. 1.重大政策變遷的共識程度：高度 2.政策系統的開放程度：高度. 政治大. 公私協力由建. 文林苑案 3.政大地政系張金鶚教授出任台北市副市長. 力推行. 仰：繼續推. 仰：都更制. 動都更. 度融入社區. b. 資源. 參與精神. y. 源與限制. n. i n U. 憲 5.. 圖 3.1：研究架構資料來源：本研究. 15. a.政策信. 品. 倡議聯盟的資. engchi. a.政策信. 政府、出版. er. io. Ch. 宣告部分都更條例違. 修法聯盟. 媒體、地方. 由社區居民自. 4.大法官釋字 709 號. 鐵三角. ‧. 商推動都更和. Nat. 1.文林苑事件 2.監察院糾正營建署. 都更條例. b. 資源. sit. 系統外部事件. 都更利益. 學. ‧ 國. 立. al. 政策次級系統. v. 媒體、立委、社運團體. 都市更新條例修法.

(25) 第二節研究方法本研究欲採個案研究法，並以質化的來源三角檢定（Triangulation），使用參與觀察法、深度訪談法和次級資料分析法，希望藉由多元管道得來的資料，降低研究者的偏見，提高研究的構念效度（construct validity）。一、參與觀察法質性研究中的實地觀察可以分為參與型觀察和非參與性觀察兩種形式，參與型觀察係指觀察者和被觀察者一起生活、工作，在密切互相接觸和直接體驗中傾聽與觀察田野對象的言行，可以幫助研究者進行面對面的社會互動，以漸進的方式蒐集資料，藉參與觀察法，描繪出發生什麼事？牽涉誰或什麼事情？發生在何時何地？以及有什麼特殊的情境發生？（Jorgensen，1989）具有開放靈活的特性，允許研究者根據研究問題和情境需求不斷調整觀察的目標、內容及範圍（陳向明，2011）。最重要的是，能夠了解事情的連結性，有助於勾勒場域中行動者的樣貌。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. （一）執行方法. ‧. 本研究以參與觀察法累積第一手資料，觀察的形式為開放式的觀察（陳向. y. Nat. 明，2011），根據當下具體情境調整觀察視角，更加深入事件的過程、行動者. sit. n. al. er. io. 的政策信仰和社會環境的背景系絡，由於任一組織或團體都存在一些習以為常的常規，研究者無法完全仰賴成員的看法與觀點（胡幼慧，1996），必須以參與觀察的方式建構研究現場樣貌。. Ch. engchi. i n U. v. 本研究參與觀察的田野主要分為兩個部分，其一為民間修法倡議聯盟的團體—專業者都市改革組織，以下簡稱 OURS，其二為都更利益鐵三角當中的都市更新研究發展基金會。在只有特定少數研究對象知道研究者目的之情況下，本人於 2012 年 9 月至 2012 年 12 月這段期間進入 OURS 實習，擔任助理一職，在研究過程中持續建立與維繫和研究對象的關係，直接參與其活動，以獲得局內人觀點為目的，實際參與民間版都市更新條例修法討論與座談，在現場將所見所聞以紙筆簡要紀錄，紀錄方式與內容著重現場狀態的描述，因此有時會以平面圖的方式將人員活動狀態標記加以記錄，以顯示當天在現場參與成員所在位置、活動情況，如此而完成的筆記應較接近真實情形。在不影響田野對象工作的情況下，研究者會適時提出疑問，進一步了解觀察對象，並隨時記錄之。針對都市更新研究發展基金會，研究者於 2012 年 4 月 11 日親自參加主講人為該基金會執行長的都市更新講座，復於 2013 年 4 月至該團體應徵其更新業務組的工讀生，惜面談之後未獲錄取，無法進一步深入該研究場域，故於 2013 16.

(26) 年 5 月與 7 月參加該基金會與新北市政府城鄉局都市更新處合辦之都市更新實務工作坊基礎班和進階班，藉由該基金會擔任課程講師之契機，更加深入了解其成員的政策觀點，並以間接觀察該基金會定期出版之都市更新簡訊彌補此部分的不足。由於現場筆記受制於時間，通常簡化敘述文句，或者因為其他因素而造成紀錄遺漏，為補充記述，研究者採取回憶的方式書寫田野筆記，主要參考現場筆記和當日攝影紀錄，內容包含人事時地物等要件，也包括對個案相關事件的觀察、感受以及研究者本身的詮釋。雖然是已經是包含主觀意識的寫作，但正是本研究研究問題意識逐漸清晰具體的主要依據。此外，本研究亦兼採間接觀察法，整理研究者未進入研究場域時期的會議紀錄，以獲得更豐富的研究資料，藉由此研究方法，得以更深入認識該倡議聯盟的結盟過程、人際關係和社會環境的背景系絡等。（二）觀察事件簡介. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 研究過程中，研究者經常與被觀察者一起移動，隨對象的地點、時間變化進行動態的觀察，以下就主要的參與觀察事件進行簡介：. ‧. 表 3.1：參與觀察事件簡介. y. sit. 12/04/11. n. al. er. io. 觀察概述. Nat. 1.政大不動產菁英講座. i n U. v. 都市更新研究發展基金會丁致成執行長以「提升公共利益的都市更新案例」為題擔任主講，他表示，都市更新是必走的一條路，但現行建商主導引發官商疑慮，認為應該是「政府主導都更」。台北市府應該要有整體的城市計畫，再運用都更方式逐步完成計劃藍圖。並且強調必須打破官商勾結的迷思，減少都更過程的衝突對立，才是未來都市更新的基石。他也表達了其對文林苑事件的看法，認為王家有諸多法理上的缺失，並不如外界所說的值得同情。. Ch. engchi. 2.OURS 和都市更新受害者聯盟修法討論會議. 12/10/09. 討論過程當中，都市更新受害者聯盟（簡稱都更盟）對於這份民間版都更條例持保留態度，因為這份條例保留了強拆條款，過去都更盟的修法訴求就是要廢除都更條例第 25 條之一和第 36 條的強拆規定，並且認為以這個法理邏輯來看文林苑，仍舊會被拆除。而 OURS 成員則試圖說服彭龍三，在這個的架構之下，強拆已經是最後手段，如果在居民自組更新會過程就有辦法. 17.

(27) 以不同意意見阻擋都更流程。由此看出，兩個主要團體其實在對於都更條例修法之論述與詮釋上，意見並非完全一致，若將都更盟和 OURS 視為一個政策倡議聯盟的次級系統，則兩者的政策信仰仍處於互相整合之狀態。 3. 北投社大都市更新工作坊. 12/10/12. OURS 的劉理事告訴北投社大的成員，目前我們所聽到的「都更」其實都不是「都更」的本義。「都更」概念最早發起是為因應城市公共利益的促進，現今卻被誤解為「住宅更新或重建」，形成以金錢計量的偏差認知。然而，房子不是商品，廉價的交換將帶來許多問題：社區冒出一棟棟突兀的高樓，在相同的容積下卻高度密集住進更多的人口，衍生出的都市生態、衛生、交通等生活困擾。 12/10/25 政治大講座的主講人是蔡志揚律師，從文林苑爭議解析談起，介紹都市更新程立序，和釐清更新地區與更新單元的定義，並從他實際接觸的個案為實例穿插 4.. 都市更新公民論壇講座. ‧. ‧ 國. 學. 法學理論和判決，檢討都更的公共利益為何，目前的都更案建設之房舍皆為摩天大樓，究其原因為政府未主導都更實施，交由民間出資，建商基於理性自利，無不爭取最多的建蔽容積。與談人張金鶚教授則提出，目前的都市更新缺乏社區意識，因為都變成建商的責任，所以談論的只有金錢價值。公民. sit. n. al. er. io. 5.. y. Nat. 社會的力量並未展現，僅有第一部門和第二部門參與，第三部門的角色僅存於校園學術象牙塔，沒有走出社會，他希望都市更新有 NGO 的協商平台作為公民社會仲裁機制。為公智庫都市更新條例修法座談會. Ch. engchi. i n U. v. 12/11/07. 正值內政部針對都市更新相關法制進行檢討之際，主辦單位為公智庫希望能藉由專業者與民眾的參與，尋求在「公共利益」及「私人利益」之間取得平衡的作法。在座談會上，我看到都市更新發展基金會和台北市都發局官方立場一致，是以新公共管理的思維推動都市更新政策，而 OURS 則傾向於民主行政立場，疾呼都更應該要給公民參與的機會，雙方言語數度衝突，現場火藥味濃厚，而兩者的爭辯其實也反映出行政學兩大學派長久以來的意見之爭。現場參與的來賓除了一些研究生、業界相關人士之外，還有好幾位都更反對戶，包括都市更新受害者聯盟的彭龍三理事長也有出席。這些都更政策的直接利害關係人，似乎角色已經從一般民眾轉換了，這已經不是第一次有居民參與都更議題的學術性研討會，而他們所提出的問題雖然不是運用專業的語言，但都是根據真實生活經歷而來，有許多執政者足以省思借鏡之處。 18.

(28) 6.. 新北市社區規畫成果發表會. 12/12/01. 這是由 OURS 和新北市政府主辦，五年一次的新北市社區規畫成果發表會，出席來賓多為參與發表個案的社區規畫師、里長、社區大學成員和新北市府城鄉局官員，也有少部分是自行報名參加的社會人士。發表內容為新北市社區規劃在地操作與經營，並由多位社區規劃師經驗分享。看到這麼多社區實際執行的經驗，這說服了我其實我國公民有能力提出自己的社區願景。也希望這種民眾參與的設計方式，未來可以和都市更新政策有所連結。 7. 應徵都市更新研究發展基金會工讀面談. 13/04/18. 面談的內部人員為更新業務組的職員，向我說明目前基金會主要工作職責為接受建商委託協助整合地主，並且認為都市更新是一種新的行業，內容相當繁雜不易了解，至少需要三年以上的時間才可能熟悉所有業務。談到文林苑事件時，其中一人情緒激動，認為王家分明有收到雙掛號信函的公聽會通知信卻公然說謊，而該單位的工作內容正是請工讀生寄發這類信函，談論到其他承辦的都更案件時，也對於地主持負面觀感。. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 8. 為公智庫居住正義提升城市競爭力座談會. 13/05/04. ‧. 此次座談會的主講人分別來自官學界，與會學者對於政府落實居住正義的住宅政策有不同看法，有些以人權角度出發，針砭目前政策成果之不足，. Nat. y. sit. n. al. er. io. 有些則以經濟面向著眼，希望可以用富獎商，加強都市更新及社會住宅等政策推動，從個別參與者之論述在在顯示住宅政策既為社會福利政策，又是經濟政策的矛盾。而甫自台北市都發局請辭的前局長丁育群先生，也在會中分享了其身為政務官為難之處，並表示其贊同日前華光社區拆除的做法。在最後開放問答時間，新北市政府城鄉發展局張璠局長與一名公辦都更的拆遷戶互相產生火花。. Ch. engchi. 9. 反迫遷、反徵收論壇. i n U. v. 13/05/08. 此論壇由政治大學第三部門研究中心主辦，主持人為政大地政學系徐世榮教授，與談人有桃園縣政府前秘書長葉秀榮先生、地政系賴宗裕教授、王家辯護律師詹順貴律師、台灣人權促進會、兩公約施行監督聯盟執行秘書施逸翔先生、都市更新受害者聯盟彭龍三理事長。與會者針對自士林文林苑強迫拆遷案開啟的都市更新公眾討論及適法爭議，提供實務面、法律面和學理面的觀點，並且評論大法官釋字 709 號解釋文的意義和對現行都更政策之可能影響。其中，詹順貴律師也發表了其最近參與由張金鶚副市長主持的文林苑都更協商平台會議，但對未來事件發展不太樂觀之看法。. 19.

(29) 10.都市更新公民論壇會議. 13/05/13. 本次論壇會議主題是民間版發起的概念與架構，與會成員對於由住民主動發起的都市更新理念有所贊同，聽完王章凱老師民間版都市更新條例簡報後，紛紛提出現行實務上的疑問，顯示出來自不同背景的都市更新參與者，無論是都市計畫、土地開發、法律、估價的專業人士所理解的都市更新未必相同，這既是目前已浮現出的問題，也是未來都市更新推動所需解決之一大挑戰。 11.都市更新條例修法民間版本大公開講座. 13/05/22. 本次講座由政治大學第三部門研究中心主辦，邀請文化大學建築與都市設計學系講師及都市更新條例民間版本撰寫人王章凱老師，公開都市更新條例修法民間版本。士林文林苑都更案凸顯了現行都市更新制度的問題並引起社會大眾的關注，在都更迫遷戶、民間團體、都市計畫及法規相關學者的努力下，2013 年 4 月 26 日大法官釋字 709 號解釋文確立都市更新條例之部分違憲，其與憲法保障人民財產權與居住自由不符並違反憲法要求之正當法律程序。民間版本修法亦符合大法官釋字文所指示的修法方向，期許都市更新回歸都市計畫體制，落實人民居住權的保障、建立符合公共利益之更新制度. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 12. 2013 新北市政府都市更新實務工作坊初階班. 13/05/23. sit. y. Nat. 13/05/24. n. al. er. io. 此次工作坊民眾參與踴躍，積極發問有關自家財產權利問題。又適逢 709 號釋憲文出爐，個別主講人紛紛提及未來修法方向以及目前過渡期間的政府做法。值得注意的是，主辦單位都市更新研究發展基金會的講者論述概念已開始轉變，肯定在都更程序上有其完備之必要，同意社區居民共識整合的重要性，營建署都更科林科長也宣傳了中央有提供社區自組更新會的運作基金，目前少有社區申請。而新北市政府也突破以往重建式更新，運用崔媽媽基金會的非營利組織資源，提供市民整建維護團隊的諮詢和技術分享。. Ch. engchi. i n U. v. 13.後大法官解釋第 709 號時代的都市更新正當程序與制度建 13/06/02 議座談會台灣本土法學雜誌主辦本場座談會，針對釋字 709 號解釋文當中指出聽證制度的設計，法學界給予正面肯定，然而實務界則擔心在高規格聽證要求之下，未來都市更新是否能夠繼續推動，或是終將水至清則無魚？即使要舉行聽證，行政人員這方面的經驗仍相當不足，土地權利人和實施者間仍存在有武器不對等的問題，究竟都市更新從業人員是否準備好可以落實聽證程序？與會學者戴秀雄教授則有不同意見，認為都市經濟發展本來就可以透過 20.

(30) 其他政策工具，未必需要都市更新，並且認為行政人員辦理聽證責無旁貸，不能因為不會做或不想做就不做。關於聽證的主持人應該由誰擔任之問題，法律界和都市計劃界又互相表達了不同看法。未來都市更新希望踐行正當法律程序，然正當法律程序之概念在現階段仍未有共識，但卻又必然連結到之後都市更新的推動運作，第九次都更條例的修法顯然是決定都更政策走向之關鍵。 14. 當前都市更新的挑戰—法律、都計與估價的對話論壇. 13/06/08. 這場由中國土地經濟學會年會主辦的論壇，邀請來自不同學界的學者對談，權利變換制度向來是都市更新條例一大核心，目前無論是學界或實務界皆面臨許多難題，如房地的基準點不一樣，估價邏輯和市場邏輯不一致，房地分離或房地合一的估價標準，產生諸多細緻的估價問題。尤其在都市更新政策的權利變換，最後是依照價值比例分配，而非原土地價值等價分配，故實施者和土地所有權人認知易生分歧。. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 15. 都市更新公民論壇會議. 13/06/17. ‧. 延續上個月 5/13 民間版都更條例的介紹，與會者根據實務經驗提問和分享意見，主要探討了兩個議題：首先，更新案是否一定要在都市計畫劃定的更新單元內？民間業者或居民發起之更新案有無正當性或公共利益？再者，. Nat. al. er. io. sit. y. 都市更新事業計畫的概要階段係屬建議權或開發許可權？這會牽涉到不同階段的同意比例門檻設計。. n. 16. 民間版修法成員向民進黨智庫遊說. Ch. engchi. i n U. v. 13/06/27. 民間版修法成員積極向不同黨派委員進行遊說，和民進黨智庫學者建立政治合作關係，向民進黨內提案委員助理及該黨智庫土地政策的學者說明民間版條例的架構，希望爭取更多支持。由於民進黨個別委員已送入諸多版本的修法條例，該黨亦尋求整合以在修法階段提出完整的法案。 17. 新北市政府新莊區榮富段都更案公聽暨聽證會. 13/07/10. 釋字 709 號解釋文明文指出往後都市更新案應舉行聽證會，而在修法過渡期間，地方政府依照營建署會議結論制定暫行辦法，藉由觀摩此次聽證會，發現目前公聽接聽證之作法與行政程序法的聽證相關法律條文落差極大，顯示行政機關對於民眾參與的重視與實務操作仍有許多待加強之處。會後，都市更新受害者聯盟的成員接洽了該案反對戶，提供社區反對住戶如何在該案以達到同意比例門檻情況下，不加入都更的建議，藉由聯盟成員和當地住戶. 21.

(31) 之間的互動過程，對於該團體的組成和運作方式亦有更深刻之認識。 18. 都市更新公民論壇會議. 13/07/15. 論壇成員對於近日都更議題沸沸揚揚，從文林苑案、華光案到大埔案，認為政府已經有信任破產的危機，而且沒有公信力平台作為推動都更的機制，以至於是政府、開發商或民眾誰來都更的正當性問題。遂針對未來擴大公民參與的努力方向，共同研討如何將都市更新變成公共議題，首先面對地方政府目前以公聽會形式回應聽證會要求的做法，要求落實 709 號釋憲，並將於近期邀請政府官員和法學界學者舉行研討會。 19. 台灣都市更新受害者聯盟記者會. 13/08/13. 都市更新受害者聯盟與其他聲援團體(台灣人權促進會、台灣農村陣線、 OURs 專業者都市改革組織、日日春關懷互助協會)於都市更新條例第 36 條修正條文公聽會會前，在營建署大門召開記者會，抗議營建署應舉行聽證會而非公聽會，並指出行政院版修法從「市府強拆」換「法院強拆」仍然違反《兩公約》經濟社會文化人權國際公約之第七號一般性意見，並增設斷水、斷電、斷瓦斯、封閉工地法規，對於面臨強拆威脅的反對戶而言更加不利。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 20. 都市更新條例第 36 條修正條文公聽會. 13/8/13. n. al. er. io. sit. y. Nat. 2013 年 6 月 27 日，總統府人權諮詢委員會於法務部召開「對結論性意見與建議的初步回應會議」中，決議指出「請內政部對都市更新條例第 36 條如何修法以符合《兩公約》，舉辦聽證會辦理」。8 月 13 日下午，內政部營建署召開｢都市更新條例第 36 條修正條文公聽會｣，與會人士包含蔡志揚律師、消基會房屋委員、建商公會理事長、都市更新研究發展基金會執行長、台北市新北市台中市政府都更處官員、營建署都市更新組長、都市更新受害者聯盟理事長、人權促進會執行秘書、立法院代表等，旁聽席有 20 多位陳情民眾，開會過程當中台下民眾數度不滿都市更新研究發展基金會執行長發言，多次言語衝突，而民間團體和相關業者未取得共識，雙方爭執難以對焦。. Ch. engchi. 21. 都市更新聽證程序座談會. i n U. v. 13/8/16. 大法官於釋字第 709 號，首度提及透過行政「聽證」程序，藉由公開言詞意見陳述之方式，及相關調查事實及證據，依據法理的專業判斷，來釐清都市更新過程中所涉及的權利義務關係，並參酌聽證記錄，做成適當且合理之行政處分，以達權利關係人權利保障制度之完備。然，目前聽證並無廣泛運用在實務上，更遑論都市更新之領域，故其合理的準備前置工作及進行之程序為何？這些仍須待謹慎的設計與調整，以充分落實於都市更新面上；而至於聽證過程中所須遵循之法律原則與實行後之效力為何？以及實務執行 22.

(32) 上可能所面臨的種種情況及問題，如何有效解決？此等問題皆頗受關注。 22. 台北高等行政法院判決王家敗訴記者會. 13/12/12. 王家下午在組合屋前舉行記者會，辯護律師詹順貴表示，司法應是捍衛民眾最基本權利，也是維護社會爭議最後防線，但防線卻一直倒退，依法拆除人民登記有案的財產住宅要請領拆除執照，北市府發出的拆併建執照，比對戶數、地段等資料發現，要拆的戶數有 38 戶，但北市府列出 36 戶，未將王家列入，並以近期上映的電影「飢餓遊戲」為例，表示都更條例正在複製相同情況，文林苑案即為拆掉舊屋並把舊住戶逼迫住到郊區之真實寫照。反對戶王廣樹先生則謂：得知判決後只有痛心可形容，不知道自己錯在哪，一定要和建商和解嗎？從一開始都更時，就從未說過要合建，希望民眾感同身受，若是自家在建商和政府兩方合作下被拆除，會如何選擇？是否如同王家一般抗戰到底？. 立. 資料來源：本研究. 政治大. ‧ 國. 學. 二、次級資料分析法. ‧. 次級資料分析法是透過各種關聯性資料的蒐集、檢索、歸納和分析，藉以釐清相關資料間共通的邏輯與命題，論證其中的因果關係。研究者得以聚焦於既有資料解讀和闡釋，研究上的便利因而大增。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 本研究的次級資料來源包含：美國、英國和日本等長時間投入都市更新的國家政策成果、立法院公報、提案的都市更新條例修法草案和台北市議會會議紀錄以及相關演講、電視座談的影音內容，與田野觀察內容互相檢證，提升本研究之信度。從朝野各種不同的修法版本，可以深入其背後各利益團體所代表的政策信仰，同時本研究大量蒐集文林苑事件前後和其他都市更新相關新聞，從中歸納出報導呈現的社會輿論取向，以及政策倡議聯盟有哪些行動獲得媒體關注。此外，研究者亦爬梳了公視新聞議題中心、新頭殼 Newtalk、苦勞網、破報和立報等電子媒體平台對於都更議題受到廣泛注意前的報導，由這些非主流媒體對個案的描述，了解該事件利害關係人的想法與意見。本研究不進行報章. Ch. engchi. i n U. v. 的內容分析，主要原因為本研究的焦點著重於兩大政策倡議聯盟內部以及彼此的互動，這些內部活動過程難以從媒體窺探一二，故僅藉著新聞資料描繪出整個事件發展歷程，並且利用蒐集外在資料，也就是在參與觀察場域以外的資料，如類似團體的基本資料和活動記錄，作為與研究者在專業者都市改革組織所得的田野資料的比照。三、深度訪談法訪談為研究者與被研究者進行交談和詢問的活動，通過口頭談話方式從被 23.

(33) 研究者那裡蒐集建構第一手資料（陳向明，2011）。就研究者對訪談結構的控制程度而言，訪談可分為封閉型、開放型和半開放型（Fontana & Frey, 1994）。本研究將採用半開放型訪談，運用事先設定的訪談大綱，仍以開放式的方式，訪問兩大政策聯盟裡重要的參與者，希望了解其對都市更新政策的政策信仰與其採取策略，進而求得對研究問題的瞭解。後續以訪談結果整理逐字稿，從中演繹出資料分析與研究發現內容。抽樣方法採理論抽樣，從相關報導與先導測試受訪者訪談內容中，尋找與本研究相關的關係人進行訪談，考量到資料的豐富度和實質意涵，訪談對象（表 3.2）如下：表 3.2. 受訪者清單、身分背景與訪談理由資料來源：本研究. 編號. 訪談時間. A. 2013/5/16. 卸任都發局政務官. 代表台北市政府都市更新政策立場. 2013/6/17. 學者. 撰寫民間版都更條例修法. 2013/06/24. 專家. 長期投入我國都市更新發展實務工作. ‧ 國. 2013/6/6. n. er. io. al. sit. y. ‧. D. 代表台北市政府都市更新政策立場. Nat. C. 現任都發局事務官. 學. B. 立. 職務治訪談理由政大. C h律師 engchi. v i文林苑王家辯護律師 n U. E. 2013/06/26. F. 2013/07/15. 律師. 參與台北市府、營建署、民間版都更條例修法. G. 2013/09/23. 學生. 擔任都市更新受害者聯盟研究員. 24.

(34) 第肆章我國都市更新政策發展. 第一節產業經濟與選舉政績法案名稱是反應立法精神、方向與目的之重要表徵，而法制結構的變遷深受時空環境背景系絡影響，因應社經資源背景結構，難謂一夕之間不連續改變，而是漸進性逐步變化，體現了公共選擇行為之間的價值競逐，重新檢視過去權力結構的移轉流變，對於現行實務有其意義。都市更新最早見於法律層面是 1964 年都市計畫法修法增列舊市區改造篇章，當時都市更新事業受到都市. 政治大面，以徵收或市地重劃的強制手段，往往難以予以相關權利人滿意的補償和安立計畫法制規範，由政府高度管轄，但實務上推動困難重重，尤其在用地取得方. ‧ 國. 學. 置，籌措財源不易，政府作為都市更新政策主體的方式顯然交易成本過高，受管制者亦須直接承擔龐大的順服成本（Parker，2002）。對此，1973 年舊市區改造修法為舊市區更新，並將整建維護納入更新，同時擴增地方政府實施都市. ‧. 計畫之經費管道以化解辦理都市更新之困難，但仍不足以支持管制成本。. y. Nat. 對台北市而言，都市更新不僅止於改善窳陋、衛生問題，更要回應人口成. sit. 長、都市發展的壓力，1976 年台北市政府都市計畫處成立更新科，台北市自. er. io. 此有了都市更新專責機構，更於 1983 年獨步全國頒布實行台北市都市更新實. al. n. v i n Ch 實施辦法推動成效有限，如台北市更新計畫選定推動的 26 個地區均未完成更 engchi U. 施辦法，進而影響帶動中央法規制定內容（吳彩珠，2002），特別是基於更新新，即使是公有土地為主的地區亦是如此（賴宗明，1999），政府主導都市更新的能力不足並且不符市場效率，故於 1993 年增訂獎勵私人團體興辦都市更新事業的專章，導入了市場參與都更的機制，並增加都市更新基金設置、容積獎勵、建築物高度放寬等（林元興、黃正義，1997）諸多母法所未規定的措施增加誘因，乃至於實施至今的我國都市更新條例，均以私部門投資辦理或是公私合夥為主。都市更新條例的緣起，溯自 1979 年內政部要求北市府報部研辦都市更新相關事項及具體意見，復於 1982 年正式委託都市計畫學會研擬、營建署草擬都市更新條例，該條例中間一度不受重視而停擺，直到 1995 年由立委張俊宏等人提案，向立法院提出審議第一份都市更新條例。又經 1996 年 6 月經建會提出「研究以推動都市更新方式，刺激營建業發展方案」，並由行政院指示 25.