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N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第陸章 研究結論與建議
本研究主要嘗試回到當下政治進行反思，在國家發展主義的主導下，都市 計劃體制為促進空間活化，由歐美引入台灣，但在地方社會、資本治理結構當 中，都市計劃一直只有部分得以施行。面對全球經濟等歷史變遷，都市更新作 為都市計劃另類空間治理，都市更新打造成國家產業發展的一環，以新公共管 理的主體呈現。在這個過程，都更政策象徵了房地產經濟，甚至是特定民選首 長的政績。本研究無疑是整體政治經濟之下機會結構的產物，得力於當下國內 對於土地、都市議題激烈爭論之氛圍，得以在政策變遷之際的田野進行觀察，
並尋求實務和理論之突破。
第一節 研究發現
壹、價值單一偏狹的現行制度
回到最初的研究問題，本研究希望釐清不同政策倡議聯盟的政策信仰差 異，進而理解其提出修正草案的原因。根據本研究第伍章第一節和第二節分 析，兩大倡議聯盟政策信仰核心價值觀之歧異在於，兩者分別以土地使用價值 和土地交換價值為基礎解釋都市更新政策之公共利益，導致各自倡議的政策分 歧。目前的都更市場並未達到巴瑞圖最適的配置，政府長期以來是以獎勵方式 引導營建業者來推動政策，政策執行逐漸由企業交易所把持，市民和都市治理 範疇相當疏離，社區往往是被動等待接受公私部門的資源，公民自主性受到不 同程度的剝奪。自文林苑事件發生後，整體社會輿論轉向，開始偏重正當法律 程序對於個人產權和居住使用權利之保障，並且建構公民參與機制，隨之而來 的 709 號釋憲推波助瀾下，為處於對立面的政策倡議者帶來新的支持網絡，然 而，此一支持網絡本身其實是相對鬆散的連結，特別是都市更新公民論壇與都 市更新受害者聯盟和專業者都市改革組織的合作，因為都市更新公民論壇本身 作為一個開放平台，平台成員立場、意識形態各殊，存在許多隱而未現的矛 盾，目前僅在加強都更公民參與的程序面上取得最大公約數。以下將進一步檢 視都市更新條例修法倡議聯盟當中的行動者，以相對位置的示意圖表現他們在
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員如何詮釋其論述，再再顯示此一制度過度側重土地交換價值，無法容納除此 之外的其他價值，以至於現階段的參與者持續深陷於價值衝突的渾沌之中。主 管機關面對外來批判的挑戰，非但未能有所突破，甚至是依循著加速推動、縮 短時程的邏輯，不斷造就層出不窮的類似爭議。
貳、缺乏第三部門的公私合夥關係
從本研究第肆章第二節所述之被俘虜的機關可知，當代公共行政的新公 共管理運動將官僚制政府的弊端歸結為政府組織結構、管理技術以及運行方 式，試圖通過引入私營企業的組織結構、管理技術以及市場化的運作方式來解 決這些弊端。政府治理處於民眾對於公共服務的要求日益提升，稅收卻不足以 支應之兩難，轉向學習市場，然而長期以來卻逐漸浮現負面效果，由於外包，
部分政府職能已經捨棄，造成某些領域的專業真空，當前政策發展完全受到企 業左右，政府實際運作不再真正由公部門掌握，其中最明顯的例證就是，許多 地區由政府所規劃的都市計畫內容都停留在 20、30 年前，而新的區域計劃全 部都是都更業者所設計執行的都市更新地區計畫，以多家開發商的事業版圖一 步一步拼湊出整體都市的總規劃。如果重新反思這種存在於政府職能與市場利 益之間拉扯的治理矛盾，則會發現其實在都市更新的領域，全面仿效市場的政 策方向並不見得是源於民意。
民眾參與政策制定的管道長期受到擠壓，甚至遭遇制度性的排除，依照現 行都市更新的審查過程，民眾通常只有請願的權利，對於實質審查根本沒有主 動權和監督權，對於政策形成則更無參與機會與管道，都市更新審議委員也不 需要民意機關同意任命，審議進行過程也不一定公開對外。以台北市都市更新 及爭議處理審議會 102 年度委員組成為例，21 位委員當中有至少 5 位委員是 來自前述之專業技術服務機構與營建業者，其餘則多為官員和學者，沒有任何 社區或是公民團體的成員。顯然整個政策強調的是公私合夥（public-private participation）或公私合作再開發（public-private co-development），而非民眾 參與，所謂公私合夥等同於公部門選擇互動的私部門對象，僅止於第二部門，
第三部門的角色無法獲得制度上的支持與接納，也因為制度面缺乏第三部門的 參與，第二部門才能介入的管道無形地又更加穩固了其與第一部門之間利益共 生的關係，導致第二部門和第三部門之間權力嚴重不對等，可想而知欲實踐集 體公民所詮釋的公共利益之困難。即使第一部門配合社會運動來對抗優勢利益
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出現後，社會大眾對其寄予高度厚望，希望能夠透過聽證會這種準司法程序來 解決現存爭議。
正因為特定利益團體懂得如何塑造個人偏好和信念，也有工具和資源支 持，促使技術官僚更能推動其主張，例如商業傳媒在報導都更相關爭議事件 時，運用插曲式的議題框架效果，刻意著眼於單一事件或歸因於個人相關的輿 論取向，來影響社會大眾的態度。公民在整個都市更新的體系當中，淪為知識 和資訊的弱勢者，當特定利益團體握有過大的力量，便能成功促使政策對己有 利，而不是提出對於社會整體有利的政策，在這樣條件下所產生的政策，給予 了特定團體從別人身上取走財富的誘因，如容積獎勵實為一種隱藏性的補貼，
甚至可能製造過剩的住宅用不動產，扭曲房地產經濟，讓社會資源無法有效率 配置，導致經濟成長無法長期穩定持久；同時，缺乏政府主導的全觀都市計 畫，任由基地規模有限的住宅重建式都更計畫來取代真正的都市計畫，恐怕遍 地開花的鳥籠屋更加破壞市容。
在本研究執行過程中，來自兩大倡議聯盟多位實務界人士都對都市更新有 更高的期許，並且致力於向有關當局建言，提出許多政府在推動政策可以採取 的具體完整作法，然而諸多意見都不曾被認真討論和落實於都更，例如過去廿 年來社區總體營造的精神和豐碩成果在政府推動自辦更新時完全被捨棄了。研 究者不禁要質疑，究竟我國實施都市更新此一政策希望達成的目標是什麼？會 是和公民共享的願景嗎？政府機關奠基於公私合夥的公共管理概念其實相當偏 狹與單一，一味崇尚私部門力量，造成無法與強而有力的市場力量互相制衡，
甚至逐步轉讓公部門的責任，並且忽視公民與第三部門的資源，對於都市更新 的想像只停留在蓋高樓式的物質性更新，欠缺深度的社區營造價值。