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第四節 政策系統外部事件—釋字 709 號
文林苑事件經過一年的沉澱，整個都市更新政策系統再度出現一個具有衝 擊性的外部事件，那就是 709 號釋憲，不同政策倡議聯盟的參與者因此重新面 臨了挑戰。經由士林王家辯護律師之申請，司法院大法官會議於 2013 年 4 月 26 日針對文林苑案、永春案及土城大慶信義福邨案等都更案，宣告都更條例 第 10 條第 1 項、第 10 條第 2 項和第 19 條第 3 項前段規定違憲，必須於 2014 年 4 月 25 日前檢討修正，否則將定期失效。違憲條文主要是在自行劃設更新 單元的都市更新事業概要核准階段，重點為：
一、 核准都更事業概要程序，未設置適當組織加以審議，未確保利害關係人知 悉資訊及適時陳述意見的機會，與憲法之正當程序要求相違。依都更條例 第 16 條規定，都更事業概要由當地主管機關核准即可。
二、 有關申請都更事業概要核准之權利人同意比例，僅及都更單元內所有權 人暨土地樓地板面積之 1/10，亦不符正當程序。
三、 未規定主管機關將更新事業計畫資訊，對更新單元之內其他土地及合法 建物所有權人分別送達，亦未規定主管機關應舉辦公開聽證。
其中，大法官進一步要求將第 19 條第 3 項之事業計畫審議前公開展覽 30 日，改成對所有權人分別送達，並舉辦公開聽證，利害關係人得到場以言詞 為意見陳述及辯論，主管機關斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由 作成核定。由於原本的都更公聽會，利害關係人雖然也可以陳述意見，但僅 供行政機關參考，實際不受其拘束，亦無答辯說明之義務，恐流於形式，而 聽證則有準司法程序的功能，具有拘束行政決定內容之效，故解釋文的意旨 代表了將以正式行政程序取代非正式行政程序，有助於提升都市更新的公民 參與，若反對目前的規劃，則可救濟。而大法官會議解釋之位階等同法律，
按照行政程序法第 107 條規定，都市更新應該舉行聽證，此舉可謂推翻了長 期以來的都市計畫及都市更新領域免除聽證義務之實務見解。由於都市計畫 屬於行政計畫之一種，過去行政機關對於行政計畫「應聽證」的操作，依行 政程序法第 164 條：「行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設 施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫 之裁決，應經公開及聽證程序。」多以計畫須同時具備有關一定地區土地之 特定利用或重大公共設施之設置、涉及多數不同利益之人以及多數不同行政 機關權限者三項要件，始受該條拘束而應行聽證。
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在此一過渡期間內，內政部於 2013 年 5 月 23、24 日研議以行政程序法 的聽證代替現行公聽會，制定了給地方政府舉辦都更聽證的基本原則，然 而，行政程序法自 2001 年 1 月實行 12 年迄今，只有通傳會、原能會、中選 會、經濟部有實務操作經驗和制定相關行政規則，地方政府過去未執行過聽 證會，行政機關和相關權利人自此面臨了一連串新的挑戰，甚至可能對於其 他類似的開發計畫行政，如都市計畫法、土地徵收條例、市地重劃辦法產生 蝴蝶效應（訪談紀錄，E、F），這是本號解釋文對於都市更新最大的衝擊。
全國第一場到第四場的都市更新案聽證由新北市政府舉辦，形式為公聽暨 聽證，意思是第一小時辦公聽會第二小時辦聽證會，由都更處正工程司擔任程 序的主持，審議委員列席聆聽，結束前發表會議結論。台北市府則在 2013 年 7 月 9 日首先訂定〈台北市政府辦理都市更新公聽會程序作業要點〉，稱其為 聽證型的公聽會，由審議委員何芳子擔任主持，前法規會主委葉慶元負責程序 執行，然而實質執行的過程發現，當場確認發言的時間遠大於陳述時間，陳情 人發言經常毫無重點，只說希望盡速都更，有異議者又缺乏舉證支持，而且禁 止錄音、錄影與照相（2013/07/10、2013/08/16 本研究田野觀察筆記）。地方 政府主管機關原本就已經有業務量大、人員流動率高的問題（訪談紀錄，A、
D），為了因應釋憲對於聽證的要求，行政成本有所增加，而其執行聽證目前 成效不彰，屢遭各界批評，希望中央訂定統一明確的規定辦法以資依循。
「而且第一件聽證案，在台北市還沒有啦，那個新北市剛剛有一件，對，
那件就搞得亂七八糟，我們也想看看台北市將來會怎麼樣運作，這個我是 滿訝異的，但這點我是覺得大法官講得非常好的，只是我有點氣的就是 說，他可能沒有講清楚，造成現在大家又用，又、又，唉，不知道，就是 聽證不像聽證、公聽不像公聽。」（訪談紀錄，Ｆ）
「這個基本上是，我覺得會有一陣子的陣痛期，不過久了可能也找到方法 了，或許也可以比較順利的往下走這樣子，因為對行政機關來講，這個真 的是一個全新的功課，根本連聽都沒有聽過，我可以這樣講，市政府 8 萬 多個員工裡面，有能力可以做聽證會的這樣的一個官員，可以跟你講，鳳 毛麟角，可能連 1 個、2 個都找不到，台北市政府，不要講其他、其他市 政府，光台北市政府可能就找不到適任的官員，現在台面上的局長、這些 處長、副處長、副局長，幾乎沒有半個人知道該怎麼處理，最要受訓練的 是他們，但是今天在那邊忙了半天的都是那些下面的小嘍嘍，其實沒有用
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的，要訓練的是他們，但是他們不會做，所以這件事情大概就是，到最後 大家都混過去了，看怎麼樣的方法混過去而已這樣子。 」（訪談紀錄，
Ｄ）
在都更條例設立聽證專章，遂成為一個修法的新方向。目前提出的眾多修 法版本當中，唯有民間版修法條例有設計在都市計畫階段就要舉辦聽證，包含 行政院版其他版本則無任何關於聽證程序的條文，某種程度而言有構成違憲的 可能性。
欲落實 709 號解釋文之意旨到都更條例的修法，卻也產生幾項疑義和實務 操作的困難：首先，是否完全不舉辦公開展覽，僅以送達都市更新計畫書取 代？一本計畫書往往高達上百頁，而每案的權利人數亦多，送達的形式如採書 面，可能會耗費大量行政成本，若改成寄送光碟是否可行？是否衍伸數位落差 的問題？再者，公聽會是否仍應該保留，提供權利人了解該案？聽證會舉辦的 時點應在事業概要、事業計畫或審議哪一階段？聽證的具體議題為何，由誰擔 任主持人？在公辦都更的案件，主管機關主持聽證有無球員兼裁判之虞？陳情 人的聽證準備與實施者相較可能產生武器不對等問題？由於解釋文並未對於前 述問題有細膩的說明，各方對此爭論不休。 （2013/8/16 田野觀察筆記）
「因為他還有剩餘的都法律上面的一些問題，譬如說你們有聽證會，那公 聽會呢？是不是公聽會就可以不用辦？那還有聽證會出來的結果就可以約 束行政命令，可是我們的真正的行政的決策，是在審議會裡面做成的，所 以公聽會跟審議會如果出現矛盾怎麼辦？是以公聽會的，不是，是以聽證 會的結論為結論呢，是為行政的判斷，還是審議會的結論為行政的判斷？
兩個都在同一個局，同一個首長之下 control，如果是發生了這個兩個前後 的矛盾，到底是審議會說的算，還是聽證會說的算？」
「一個都市更新案裡面的議題往往超過 10 個以上，他的承情人可能有 20 個，20 個承情人可能有 40 個議題，請問你要怎麼聽證？光是安排這個爭 點，是不是把這 3 個人相似的議題合併處理還是怎麼樣，…，A 可能提出
2 個訴求，B 可能提出 10 個訴求，C 可能提出 1 個訴求，好多承情人，你
怎麼樣去把 A 的第二個訴求，跟 C 的第一個訴求去合併，還是分開？如 果全部分開，那可能有 40、50 個議題，40、50 個議題是不是要分別開聽 證會？還是一場聽證會裡面可以處理超過 10 個以上的議題？所以聽證會 到底是 1 場還是 10 場，還是 10 場之後再 10 場？…，我們碰過很多的都‧ 國
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更案裡面，永遠是各說各話，A 列舉出 10 個支持他的論點，然後實施者 就準備 10 個回答給他，結果他馬上變更戰略，他馬上再列出第 11 個到第
20 個的議題，你再去應付他，你應付完了之後，他再提出第 21 個到第 30
個議題，他永遠不斷在車輪戰你知道嗎？他議題永遠不固定，不斷的新的 議題不斷的跑出來，讓你窮於應付，那你是不是達到了已經可以雙方充分 陳述的地步，…，我們就碰過這樣的情況，那審議會光是聽他們 3 個律師 陳述，就陳述了將近 3 個小時，光 1 個人，1 個陳情人，搞 3 個律師來，當場給你陳述意見就 3 個小時，請問這個、這個聽證會要怎麼樣結束？他 陳述意見 3 個小時，請問我回答要回答幾個小時？」（訪談紀錄，Ｄ）
法律界則對本號解釋多抱持正面肯定，然而民間修法團體開始擔心這一年 內只會修正與釋字相關的四個條文。
「然後署裡面的高層也在講，都市更新現在有 15 個版本，不要期待都市 更新修法那麼快，所以最終可能，我最擔心的可能就只修那 2 條。」
（2013/06/27 參與觀察田野筆記）
「現在因為立法院到最後卡死了嘛，什麼時候會正式再拿出來討論？不知 道，而且有傳出一個風聲就是說，因為 10 幾個版本太多了，所以他們…
太複雜他們不想碰，他們只想最簡單，就是只針對大法官會議解釋提到的 這幾條去修，第 10 條第一項，就是第一項、第二項，就是在這前期就是 開始介入實質的審查，然後比例提高，然後 19 條第三項改成聽證，但是 他們的聽證可能會是公聽化的，只是名稱用聽證，但是可能是公聽會化的 聽證。」
（訪談紀錄，Ｅ）
（訪談紀錄，Ｅ）