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這項政策，住戶可以「容積加兩倍，舊屋免費換新屋，附帶停車位」（彭龍 三、王顥中，2012）。此一看似都更利多的政策，在實務界卻廣受批評。
都市更新不是只是說我把餅做大了，大家就會去更新。不是這麼簡單，因 為地權的問題本來就很複雜，可能一塊土地上面有三十個人、四十個人，
你怎麼樣去取得三四十個人的同意，這才是真正最困難的事情。那，當然 有誘因很好，大家會比較願意往前走，可是不是只有誘因，你要有很多的 機制，像權利變換的機制，你才有辦法去解決複雜的權利的問題，那這個 都需要很多的時間，法令的配合，才有辦法做得到。所以這個是事實上郝 龍斌那個東西是很明顯的他是一個政治的、目的的東西，因為你只要喊得 出這樣的口號，你就會當選，很簡單。你只要喊得出來你就會當選，不管 你會不會做得到，反正做不到也沒有關係，我已經先選上了。（訪談紀 錄，Ｄ）
2011 年台北市府再推出「有錢自己賺」的口號，給予自辦更新規劃和推 動的費用補貼，最高可達 520 萬元。為了有效加速北市老舊房屋重建速度，台 北市府除「老舊公寓更新專案」、「一般都市更新」、「公辦都市更新」及
「防災型都市更新」等 4 類既有都市更新機制，在 2013 年 9 月新增「都市更 新快速通關」及「老屋重建」方案，而新北市府也有「簡易都更」方案和以 1000 萬元為上限的老屋拉皮補助。都更政策演變至此，不但蘊釀了產業政策 的邏輯，更象徵了地方首長的政績。
第二節 競租和被俘虜的機關
True, Jones 與 Baumgartner（1999）指出，政策過程通常是穩定的，即使 有所變遷也是漸進主義式的改變。尤其政治次級系統被某種利益所主導時，我 們就可以把政治次級系統視為政策獨占（policy monopoly），即謂在單一政策 領域中掌握政策制定權的制度性結構，而其權力為連結到政治核心價值的理念 或簡單直接的政策形象所壟斷。以下試檢視過去都市更新條例八次修法之沿 革，藉此描繪出更具體的政策圖像：
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表 4.2.1：都市更新條例歷年修法紀錄 資料來源：本研究整理
公布時間 提案者 內容 立法理由
2000.4.26 行政院 修正第 2 條：
本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在 直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）
政府
1998 年精省，調整組織編制
2003.1.29 台聯黨團 1. 修正第 19 條：
依第 7 條規劃之更新單元，已取得全體原所 有權人同意者，程序得簡化，免舉辦公開展 覽及公聽會。
2. 修正第 22 條：
依第 7 條規劃之更新單元，事業計畫報核原 所有權人同意門檻降低至 1/2。
3. 增訂第 22 條之 1：
1. 19 條：
參酌九二一震災重建暫行條例部分條文修正 草案。
2. 22 條、22 條之 1：
將九二一震災重建暫行條例中有關都市更新 部分納入條例中，使條例更具完整性。
3. 25 條之 1：
為避免都市地區或發生重大災害地區內之土
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願參與之土地或建物所有權人，逾期不領取 經主管機關核定之補償金時始提存之。該修 正案審議之時，內政部列席代表林中森次長 表示該項提案於實務執行上恐有困難，建議 以徵收方式取得。10
3. 第 27 條：
更新採用合建時，公有財產之參與協議將有 法可循。11
2006.5.17 台聯黨立委黃政哲 修正第 27 條：
增加公有土地處理之彈性規定，得讓售（多 是依公告現值）與實施者，如採標售時，實 施者並有優先承購權。
公有土地作為政策工具，應以讓售實施者方 式，鼓勵民間參與都市更新。因補償金於權 利變換相關法條已明確規定為經鑑價之更新 前價格，對公有土地之處理較不具彈性，因 此增列以專案讓售方式辦理12。
2007.3.21 親民黨立委劉文雄、
親民黨立委李慶安、
民進黨立委薛凌、國
修正第 25 條之 1：
取消協議合建 8/10 人數門檻，僅需計算房
為加速都市更新單元內權利人之整合時程，
如更新單元內大部份(即 4/5 以上)之相關權
10 立法院公報 94 卷 15 期委員會紀錄 71-74 頁。
11立法院第 6 屆第 1 會期第 10 次會議案關係文書。
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民黨立委張慶忠、國 民黨立委鄭金玲、無 黨籍立委蔡豪（曾任 中華民國不動產房仲 公會理事長）
地面積比例。 利同意辦理都市更新，人數即不應予計算。13
2007.7.04 國民黨立委李鴻鈞、
民進黨立委林國慶
修正第 27 條：
簡化公有土地違建戶之安置問題。
現有都市更新條例規定以安置補償方式處理 舊違章戶，對舊違章戶有較好的處理條例，
既容易達成搬遷安置協議。更新地區不可能 等待管理機關完成地上物騰空後再辦理更 新，且舊違章戶竟然可經由都市更新計畫獲 得較好條件，無不盡力爭取。便產生實施者 與管理機關相互扞格，產生更多處理都市更 新上的困難。14
2008. 1.16 行政院 1. 修正第 8 條：
採取整建或維護方式處理之更新地區，程序 得以簡化，逕由主管機關劃定實施，免與審 議。
1. 第 8 條
簡化實施整建維護之都市更新地區程序 2. 第 10 條
13 立法院公報 96 卷 15 期委員會紀錄 219-220 頁。
14 立法院公報第 96 卷第 54 期院會紀錄 p.17
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2. 修正第 10 條：
已取得法定同意人數比例，免擬事業概要報 核。
3. 修正第 18 條：
組織更新團體以重建方式實施都市更新事 業之規劃設計費，得以主管機關都更基金補 助。
4. 修正第 19 條：
凡是依第七條規定之更新單元，已取得全體 原所有權人同意者，程序均得簡化，免舉辦 公開展覽與公聽會。
5. 增訂第 19 條之 1：
都更事業計畫變更，程序得以簡化。
6. 修正第 22 條：
都更事業計畫公展期滿後，除有民法第 88、
為簡化實施都市更新辦理程序，加速更新事 業之推動
3. 第 18 條
都市更新需要新財務機制，參考先進國家都 市更新經驗
4. 第 19 條 簡化程序。
5. 第 19 條之 1
避免影響更新案推動時程 6. 第 22 條
民眾於公開展覽期間有疑慮應可，應有撤銷 同意書之權利，期滿後為維護都更事業推動 之安定性，不容任意撤銷。
7. 第 29 條之 1
增訂變更權利變換計畫，須進入權利變換範
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2010.5.12 行政院 1. 修正第 19 條：
已取得全體原所有權人同意者，公開展覽期 間得予縮減。
2. 修正第 19 條之 1：
增加都更事業計畫變更程序得以簡化之事 項。
3. 修正第 29 條之 1：
增加權利變換計畫變更程序得以簡化之事 項。
4. 修正第 30 條：
增加共同負擔項目。
5. 修正第 36 條：
縮短強制拆遷期限。
都市更新得採簡化作業程序辦理，以加速更 新時程。
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一定的水準上。」（余國欽，2009）
2010 年之初，考量國防部老舊眷村改建基金的資金需求，行政院最近決 定有條件放寬，允許軍方標售大面積土地，財政部國有財產局多次舉辦國有土 地標售案，屢屢創下國內住宅區與商業區的史上天價（如北市仁愛路二段每坪 6709.08 萬元，羅斯福三段每坪 7109.048 萬）（賴昭穎，2010；李承嘉，
2012），房貸龍頭土地銀行董事長王耀興甚至批評土地標售市場已失去理性，
呼籲國財局暫停台北市土地標售讓市場冷卻，但國產局長對於外界質疑標售國 有地成了房價大漲的元兇，則以台北市土地稀少、建商看好房市為回應（羅兩 莎，2010），財政部長也表示出售的都是畸零地，是為了加速經濟復甦（李定 強，2010）。但高房價引發民怨，同年三月行政院長吳敦義決定暫停台北市精 華區國有非公用土地標售（陳洛薇，2010），在建商陳情之下，卻也在立法院 明確回應，畸零地合併和都市更新依法進行，不受任何影響（吳碧娥，
2010）。事實上，第八次的修法確實也是繼續往鬆綁規定的方面修正，而此次 增訂當中，縮短實施得請求地方主管機關代為遷移或拆除權利變換範圍內土地 改良物之期限（第 36 條），與文林苑都更案密切相關。
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觀察歷來修法紀錄，得以理解都市更新條例除因應當時時空背景條件（如 921 地震、SARS、金融海嘯）而產生質變外，隱約可察經濟行為者試圖透過 政策形成的政治過程獲得市場利潤，政府管制為市場創造高額經濟利潤之後，
引發潛在廠商的競逐與爭奪，從已核定都市更新案可知，僅有少數廠商（詳閱 附錄）成功推動二件以上的都更案，整個都市更新市場廠商數量高達上百家，
完全競爭的市場結構使得新投入者的利潤下降，因此儘管房市已維持十年的多 頭行情，參與競爭者卻陸續面臨賠了夫人又折兵的市場失靈困境，甚至引發實 施者的道德風險，在文林苑事件後都更已死的呼聲是不絕於耳。
就台北市目前的都市更新實務來看，建築物登記為住宅使用有 49 萬戶，
符合都更條件的 30 年以上約 18 萬戶、超過 6 萬棟的建物，根據台北市府都市 更新處統計自 1999 年至 2013 年 5 月底，都更申請案共 220 件，核定 153 件，
已開工 31 件，完工 48 件（張菱育，2013）。在釋字 709 號解釋文出爐後，北 市有 97 件都更案暫時停擺，全台則有 598 件都更事業概要案及 316 件都市更 新事業計畫案，若以每案投資金額 10 億元概算，將波及 9000 億的都更案（江 碩涵，2013）。前述現況某種程度呈現了這些參與都更案的社區產生共識的成 本甚為可觀，政府以公權力強制介入之際，這種巨大的成本就轉嫁成為社會成 本。誠如陳新民大法官於釋字 709 號不同意見書所述：
現行法制僅由十分之一的絕對少數住戶，便可以堂而皇之的啟動都更程 序，由於都更計畫涉及到專業的設計與經費估算，既費錢又費時。啟動者 在一開始就勢必要援引「外力」（營建公司）來參與其事，且只能成功不 能失敗，否則將由啟動者負擔都更程序進行的花費，對於絕大多數本無都 更意願，對於都更程序也不熟悉的住戶，即可能開啟了一段紛擾不堪的都 更過程！原本平靜相安無事的左鄰右舍，必須與「勢在必得」的外力周旋
現行法制僅由十分之一的絕對少數住戶，便可以堂而皇之的啟動都更程 序，由於都更計畫涉及到專業的設計與經費估算，既費錢又費時。啟動者 在一開始就勢必要援引「外力」（營建公司）來參與其事，且只能成功不 能失敗，否則將由啟動者負擔都更程序進行的花費，對於絕大多數本無都 更意願，對於都更程序也不熟悉的住戶，即可能開啟了一段紛擾不堪的都 更過程！原本平靜相安無事的左鄰右舍，必須與「勢在必得」的外力周旋