政策擴散、政策趨同以及政策學習

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第二節 政策擴散、政策趨同以及政策學習

政策擴散、政策趨同以及政策學習都是相關研究中一再被提及並予以比 較、補充的近似概念，本節以下就這些概念分別進行回顧與整理，透過對相關 概念之意義和分析架構的比較，可進一步為本研究釐清研究焦點並加以定位。

一、 政策擴散

在論及政策趨同或政策學習時，政策擴散也是經常被提及的概念。擴散是 個較為廣泛的措詞，擴散研究主要在研究「創新事物」（innovation）在社會體 系 中 擴 散 的 現 象 及 其 影 響 因 素 ， 因 此 被 統 稱 為 「 創 新 擴 散 」（ innovation diffusion），相關研究跨越多種不同的學門，其中以 Rogers 的創新擴散理論

（innovation diffusion theory）為學界中最廣泛用以解釋有關創新科技的採用理 論（翁興利，2004）。根據 Rogers（2006）的定義，創新擴散是新事物或新觀念 透過傳播管道，在某個社會環境裡尋求社會成員接受的一種過程，包含創新、

溝通管道、時間、社會體系四大要素，通常需要一段相當長的適應時間，參與 者會相互提供資訊、分享資訊，以達到某種程度的共識（唐錦超 譯）。Rogers 認為創新事物的採用者從第一次接觸到採用一般會經過五個階段，如表 2-2 所 示。

表 2-2 創新決策過程

階段 態度

知曉 知道有創新或發明的存在，但缺乏相關資訊，也無足夠的動 機去蒐集更多資訊。

興趣 消費者產生興趣，開始主動蒐集更多相關的資訊。

評估 進行評估並作判斷，以確定該創新是否會帶來效益。

試用 經過評價之後，決定開始局部試用，以改進其對價值的評估。

採用 試用之後，才會全面正式的採用。

資料來源：翁興利（2004: 163）

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在公共政策領域中，Eyestone 將政策擴散簡明地界定為「對政策創新連續 性採納的任何模式」（轉引自 Bennett, 1997: 214），研究的焦點在於創新的政策 或方案，如何從一個政府擴散至另一個政府，通常以結構性或是現代化的因素 去解釋政策採納（Newmark, 2002: 152）。政策擴散中最富盛名的研究是 Walker 於 1969 年所進行有關政策創新在美國各州之間擴散的研究，其運用量化迴歸來 分析政策創新擴散到各州的時間順序。因此除了空間的分析外，擴散也聚焦於

「時間」的面向，彭俊亨等（2010: 107）指出「擴散是一種動態的波動歷程，

隨著時間累積新的政策被其他單位採用而呈現逐漸上升的『S』型（初期緩慢成 長，而後逐漸加速上升，後期則趨緩成長）。」

Rogers（2006: 282-284）則就接受者接受創新的時間先後，將之分類為富冒 險精神的「創新先驅者」、備受敬重的「早期接受者」、深思熟慮的「早期接受 大多數」、謹慎多疑的「後期接受大多數」以及傳統保守的「落後者」。Rogers

（2006: 228-229）也基於創新擴散基於的創新接受率的觀點，進一步指出共有 五項自變數會影響創新接受率而有助於擴散（參見表 2-3），其中以創新的五大 認知屬性為最重要的變數，過去研究發現絕大部分創新接受率的差異都可用五 大認知屬性加以解釋。

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表 2-3 決定創新接受率的變數 1. 創新的認知屬性

(1) 相對優勢 (2) 相容性 (3) 複雜性 (4) 可試驗性 (5) 可觀察性 2. 創新決策類型

(1) 個人抉擇式 (2) 集體表決式 (3) 權威式 3. 溝通傳播管道

大眾傳媒、人際溝通等 4. 社會體系特性

傳統規範、人際互動程度等 5. 推廣人員的努力程度

資料來源：Rogers（1996: 229）

在 Rogers 創新擴散理論中，研究對象主要是個人或社會體系。翁興利（2004）

認為 Rogers 的創新決策過程模式可作為政策資訊擴散的主要分析架構。例如莊 世鳳（1996）以 Rogers 的創新決策過程模式為架構，選擇臺北市內湖區的資源 垃圾回收計畫為個案，研究該政策擴散至民眾的程度。

在以政策為主體的政策擴散中，許多相關研究對政策擴散之因素提出了不 同的解釋架構，Berry and Berry（1999: 170）指出過去多數研究聚焦在政策創新 於美國州政府之間的擴散研究，並認為主要可分為 內部決定模型（internal determinants models）以及傳播模型（duffsion models）兩種主要的解釋模式，

前者假設擴散是受州本身的政治、經濟或社會因素；後者則強調政府間的傳播 過程，包括全國性互動模型（the national interaction model）、區域擴散模型（the regional diffusion model）、領導者－落後者模型（leader-laggard models）以及垂 直影響模型（vertical influence models）。而根據李仲彬（2010: 49-52）的歸納，

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政策擴散的解釋架構可進一步區分為競爭、學習、強制、公眾壓力、解決問題 壓力以及其他等幾類：

(一) 競爭模型：相鄰的地方政府之間容易產生彼此競爭的比較心態，遂採納某 些政策以取得優勢或避免劣勢。

(二) 學習力量：一個政府面臨政策問題時，透過一些互動場合或資訊管道，學 習其他政府的解決方案或經驗。

(三) 強制或規範力量：一個政府是被層級權威的壓力，例如中央政府或國際組 織，或是政府本身的特定政策理念也會形成規範力，而採納類似的政策。

(四) 民眾（需求）壓力：民眾經由媒體傳播，得知其他政府的政策並認為是有 益的，進而要求自己的政府跟進。

(五) 解決問題壓力以及其他解釋因素：

1. 有時政府面臨到類似的問題但必須自行解決時，遂參考其他政府的解決 方案。

2. 其他解釋因素方面，例如組織內部的結構特性或是組織的規模大笑也會 影響組織是否採用創新。

有關擴散研究的缺點，Rogers（2006: 126）指出最嚴重者為「支持創新的 偏見」，亦即隱含著創新應該被推廣擴散，並為社會體系的成員所接受，甚至不 會被更改。有時一項已廣為擴散的創新並不意味其本身必為「好的」，創新擴散 研究本身缺乏對創新事物之檢討、反思，並未注意到創新本身或許有其副作用，

或是在其他脈絡下採納的侷限性。Rose（1993: 24）認為創新擴散不同於他所提 出的經驗汲取，因為創新擴散僅聚焦於創新的方案或是科技，且缺乏可作為知 識來源的經驗，相較之下，經驗汲取則假定即使一個方案或許對某政府來說是 新的，但是其已經在其他地方生效而具有實施經驗。有學者認為擴散研究過度 聚焦在時間的選擇以及採納方案的先後次序之解釋，從而忽略了過程中促成擴 散的「機制」為何（參見 Rose, 1993；Bulmer et al., 2007），也有學者認為擴散 研究過於重視過程甚於政策的實質內容（參見 Dolowitz & Marsh, 1996: 344；

Jacobs & Barnett, 2000: 187）。此外擴散研究也比較聚焦在政策的採用與否及其 影響因素，是站在創新推行者的立場，試圖藉由擴散的過程增加接受者，其概 念本身比較適合用於科管或企管實務。最後再就本質而言，「政策」遠比「創新」

來得複雜，採納與否及擴散過程更不能忽視政治脈絡之影響。

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二、 政策趨同

所謂趨同就是越來越相似的意思，在社會科學中不同學科對於趨同有不同 的觀點，如 Unger 與 Waarden（1995）歸納出三種焦點各異的趨同研究，分別 是來自新古典成長理論的經濟趨同（economic convergence）、伴隨現代化過程而 來的系統趨同（system convergence），以及聚焦於公共政策的政策趨同（轉引自 李仲彬，2009）。

Bennett（1991）以政策趨同來指稱不同國家之間或是不同政府之間，在公 共政策、結構的相似性上增加之過程，Knill（2005: 768）進一步將政策趨同界 定為：

在給定的一組政治疆域內（超國家組織、國家、區域、地方政府）於某項 政策中一個或更多特質（政策目標、政策工具、政策設定）的相似性隨著 時間而增函。這樣來說政策趨同所描述的是政策隨著時間朝向某個普遍共 同點變遷的最終結果，不論因果過程為何。

Bennett（1991）指出政策趨同可以包括政策目標（goal）、內容（content）、

工具（instrument）、產出（outcome），甚至是風格（style）的趨同。Pollitt 則就 不同的政策過程切入，認為政策趨同可以發生在政策辯論、政策決定、實際方 案，或是政策結果（轉引自李仲彬，2009），所以政策趨同本身有許多不同的趨 同客體。根據 Heichel, Pape and Sommerer（2006）的歸納，以往相關研究所分 析的趨同項目不一，但多以政策內容為主。政策內容這個概念本身又有不同層 次的意義，Hall（1993）認為政策內容由下而上可區分為三個層次：首先是有關 政策工具的細部設定；其次是為達成政策目標所採取的工具或方法為何；最後 則是目標操作的政策典範為何（轉引自 Liefferink and Jordan, 2002: 6）。

Holzinger 與 Knill（2006: 15）指出政策趨同研究有三項指標，包括趨同的 程度、方向，以及範圍，並分別具有不同的研究問題、參考點以及操作化（如 表 2-4 所示）。

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資料來源：Holzinger and Knill（2006: 15）

造成政策趨同有多種可能的因素和機制，最早 Bennett（1991）透過文獻檢 閱，整理出四種促成政策趨同的途徑：模仿（emulation）、菁英網絡（elite networking）、一致化（harmonization）、穿透（penetration）（轉引自黃東益，2004:

147）：「模仿」是不同國家彼此互相參考對方所面臨的困境、壓力與條件，作為

Holzinger 與 Knill（2006）在探討政策趨同的肇因時，則將政策趨同的機制、

刺激以及反應予以整合（如表 2-5 所示），指出共有五大類機制及相對應的刺激 和反應：

(一) 強制力（imposition）：這種強制的趨同機制發生於外部的政治壓力或需求 迫使政府採取某項政策，此時政府不但被迫採取某項政策且沒有太多可修 改的餘地，致使屈從國和強制國的政策幾乎完全相同，進而形成高度趨同。

(二) 國際性一致化（international harmonization）：當相關國家順服統一的國際法 義務或國際組織規範時，國際性一致化的趨同機制代表著一種制度性的國 際合作以解決共同的跨國問題，遂導致不同國家間的政策趨同

(三) 管制性競爭（regulatory）：不同國家受到經濟上的競爭壓力刺激，例如國際

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(四) 跨國性溝通（transnational communication）：包括經驗汲取、跨國性問題解

(四) 跨國性溝通（transnational communication）：包括經驗汲取、跨國性問題解