地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999專線個案研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. ‧. ‧ 國. 學. 政治大立地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究 Government:. er. io. sit. Nat. y. Policy Convergence and Policy Learning of Local. n. a l of 1999 Citizen Hotline A Case iv Ch. n U engchi. 指導教授：黃東益博士研究生：陳序廷撰. 中華民國 100 年 7 月.

(2) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999專線個案研究. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 100. Ch. engchi. i n U. 6. v. 2.

(3) 摘要. 摘要. 在全球化與資訊通訊科技的脈絡下，各級政府之間為解決政策問題或改善政策績效而相互進行政策學習已成為趨勢。本研究應用政策趨同以及政策學習理論，分析在國內已形成顯著趨同現象的 1999 專線政策，並選取新北市政府為個案進行深入探討。研究結果顯示，行政區劃層級為直轄市、位於北部或中部、人口數百萬以上的縣市在 1999 專線上比較有採納趨同的傾向，趨同縣市在土地面積、高山地區比率、道路里程密度，行政機關公務人員數，以及歲入上也較. 政治大不完備之縣市則呈現人口數以及歲入較少的特徵。1999 專線的趨同力量中並無立中央政府的強制力介入，促成趨同的可能原因有觀念普及、政治壓力、競爭壓未趨同縣市為多。在細部的服務機制和委外範圍上，各縣市仍多少有差異，較. ‧ 國. 學. 力、問題壓力，以及創新的認知屬性等因素導致。在政策學習分析的部分，新北市政府學習過程中的關鍵行動者為文官體系所形成的移植網絡，並以臺北市. ‧. 為最主要的學習對象，地理區位的接近性以及由此衍生的過往關係為雙方互動. y. Nat. 交流的有利基礎。然而新北市與臺北市之間存有結構性差異，無法全盤移植臺. sit. 北市政府的經驗。本研究也發現，臺北市政府在國內 1999 專線的政策趨同或政. al. er. io. 策學習上扮演了重要的關鍵角色，其作為一個中介者向外國政府師法、本土化. v i n Ch 作為一初探性研究，建議未來除在學術上應豐富有關趨同及學習模式之研究 engchi U 外，並應將政策學習理論結合實務的管理面，建置政策知識庫以及制度化的政 n. 後將此政策資訊傳播給國內地方政府，成為許多地方政府的學習對象。本研究. 策學習網絡，讓地方政府的施政經驗得以保存、累積與流通應用，以作為政策知識管理和學習的有效後盾，提昇政策績效。. 關鍵字：政策趨同、政策學習、政策移植、1999 專線.

(4) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) Abstract. Abstract Under the influence of globalization and information and communication technologies, governments at all levels get more chances to learn policy across boundaries as a way to solve policy problem or to enhance policy performance. The thesis applies policy convergence and policy learning theory to analyze the 1999 citizen hotline in Taiwan, takes New Taipei City as a case, and intends to examine the process and contributing factors for policy learning. The results show municipality, located in northern or central Taiwan with population of several million or more, tend to convergence in 1999 citizen hotline. There are some. 政治大 ratio of total land area of立 alpine areas, density of the road mileage, number of public differences between convergence city and non-convergence city in land area, the. servants, and revenue. The possible reasons leading to convergence include the. ‧ 國. 學. diffusion of concept, political pressure, the pressure of competition, the pressure of problem-solving, and the cognitive attributes of innovation. In the policy learning. ‧. process of New Taipei City, the key actors are policy transfer network consist of. y. Nat. civil servants. Taipei City is the main learning objects of New Taipei City. The. sit. proximity of geographic location and past relations is the basis for the interaction. al. er. io. between New Taipei City and Taipei City. However, there are structural differences. n. v i n 1999 citizen hotline of Taipei C City. This research also he n g c h i Ufinds that the important role of. between the two cities; therefore, New Taipei City didn’t photocopy all the details in. Taipei City in the policy convergence or policy learning of 1999 citizen hotline. Taipei City, as an intermediary earned from a foreign government, localized the policy, and disseminated policy information to the domestic local governments. Based on the findings, the author suggests the government should construct policy knowledge base, and institutionalize the transfer network to improve policy performance. As an exploratory study, the author also suggests the academics could establish more appropriate convergence models by quantitative statistical analysis, or include more cities to compare models of policy learning in the future.. Keywords: Policy Convergence, Policy Learning, Policy Transfer, 1999 Citizen Hotline.

(6) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 目次. 目次目次 .................................................................................................................. I 表次 ............................................................................................................... III 圖次 ................................................................................................................. V 第一章. 緒論 ................................................................................................. 1. 第一節. 研究背景與動機 ............................................................................. 1. 第二節. 政治大文獻回顧 ......................................................................................... 7 立. 第三節第四節. 第四章. y. al. 分析架構 ....................................................................................... 47. v i n Ch 研究方法 ....................................................................................... 48 engchi U n. 第二節. 研究設計 ....................................................................................... 47. io. 第一節. sit. 第三章. 小結 ............................................................................................... 46. Nat. 第四節. 相關概念之關係 ........................................................................... 40. ‧. 第三節. 政策擴散、政策趨同以及政策學習 ............................................11. er. 第二節. 相關研究及本研究之定位 ............................................................. 7. 學. 第一節. ‧ 國. 第二章. 研究目的與問題 ............................................................................. 5. 地方政府個案選取及訪談對象的抽樣策略 ............................... 55 研究倫理 ....................................................................................... 57. 1999 專線政策趨同分析 .............................................................. 59. 第一節. 趨同歷程與順序 ........................................................................... 59. 第二節. 趨同縣市與未趨同縣市之比較 ................................................... 69. 第三節. 趨同內容 ....................................................................................... 82. 第四節. 趨同的可能原因 ........................................................................... 92. I.

(8) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 第五章. 1999 專線政策學習分析............................................................ 101. 第一節. 各地方政府的政策學習概況 ...................................................... 101. 第二節. 臺北市政府的學習過程 .............................................................. 103. 第三節. 新北市政府的個案探討 .............................................................. 114. 第六章. 結論 ............................................................................................. 129. 第一節. 研究發現與討論 .......................................................................... 129. 第二節. 實務建議 ...................................................................................... 135. 第三節. 研究限制與後續研究建議 .......................................................... 137. 政治大. 參考文獻 ....................................................................................................... 139. 立. 附錄一問卷調查 ......................................................................................... 147. ‧ 國. 學. 附錄二訪談大綱 ......................................................................................... 149 附錄三趨同歷程 ......................................................................................... 151. ‧. 附錄四新北市政府 1999 市民熱線服務精進計畫 ................................... 159. Nat. n. al. er. io. sit. y. 附錄五訪談逐字稿 ..................................................................................... 168. II. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 表次. 表次表 1-1 設置或試辦 1999 專線之縣市 ....................................................................... 3 表 2-1 不同類型政策移植研究之比較 ................................................................... 10 表 2-2 創新決策過程 ................................................................................................11 表 2-3 決定創新接受率的變數 ............................................................................... 13 表 2-4 政策趨同的指標 ........................................................................................... 16 表 2-5 政策趨同的機制 ........................................................................................... 17 表 2-6 造成政策變遷的主要國內結構因素 ........................................................... 18. 政治大表 2-8 政策學習類型的比較架構 ........................................................................... 22 立表 2-9 內部學習與外部學習之差異 ....................................................................... 23 表 2-7 五種政策學習論的比較 ............................................................................... 21. ‧ 國. 學. 表 2-10 經驗汲取的方式 ......................................................................................... 24 表 2-11 政策移植架構 ............................................................................................. 26. ‧. 表 2-12 移植方案的政治可欲性及技術可行性 ..................................................... 32. y. Nat. 表 2-13 簡單方案和複雜方案的差異 ..................................................................... 32. sit. 表 2-14 經驗汲取的步驟 ......................................................................................... 35. al. er. io. 表 2-15 政策社群、知識社群以及政策移植網絡之比較 ..................................... 37. v i n C................................................................................. 表 2-17 政策擴散及相關概念 41 hengchi U 表 2-18 跨國的政策移植過程 ................................................................................. 41 n. 表 2-16 政策移植的動態過程 ................................................................................. 38. 表 2-19 政策擴散與政策移植研究的比較 ............................................................. 43 表 3-1 政策移植與政策擴散的比較 ....................................................................... 49 表 3-2 政策移植和政策擴散對於政策變遷的觀點 ............................................... 50 表 3-3 本研究的初始個案範圍 ............................................................................... 55 表 4-1 臺北市市政總機與第一代 1999 專線之差異 ............................................. 60 表 4-2 臺北市一、二代 1999 專線之差異 ............................................................. 62 表 4-3 「1999 臺北市民當家熱線」詳細派工時效管制表 .................................. 63 表 4-4 趨同順序 ....................................................................................................... 65 表 4-5 五都改制前後已啟用或試辦 1999 專線的縣市 ......................................... 66 表 4-6 各地方政府 1999 專線啟用時程與選舉年度 ............................................. 68 III.

(10) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 表 4-7 1999 專線趨同縣市基本資料比較 ................................................................ 70 表 4-8 1999 專線未趨同縣市基本資料比較 ............................................................ 72 表 4-9 1999 專線趨同及未趨同縣市列表 ................................................................ 73 表 4-10 五都改制前趨同縣市與區域分布 .............................................................. 74 表 4-11 五都改制後趨同縣市與區域分布 .............................................................. 75 表 4-12 臺北市政府 1999 專線的政策形式 ............................................................ 83 表 4-13 1999 專線縣市問卷調查整理 ...................................................................... 84 表 4-14 1999 專線縣市問卷調查整理（續） .......................................................... 85 表 4-15 1999 專線實施免付費的歷程與趨同順序 .................................................. 87 表 4-16 苗栗縣 1999 專線費率 ................................................................................ 89. 政治大. 表 4-17 實施 1999 專線免付費縣市的通話時間限制 ............................................ 90 表 5-1 已設置或試辦 1999 專線之縣市的政策學習對象與管道 ........................ 102. 立. 表 5-2 臺北市政府第一代 1999 專線運作的學習歷程 ........................................ 104. ‧ 國. 學. 表 5-3 臺北市政府第一代 1999 市民熱線學習對象一覽 .................................... 106 表 5-4 臺北市政府第二代 1999 專線運作的學習歷程 ........................................ 107. ‧. 表 5-5 臺北市政府第二代 1999 市民熱線學習對象一覽 .................................... 109 表 5-6 紐約市政府 311 專線與臺北市政府 1999 市民當家熱線之比較 ............ 110. sit. y. Nat. 表 5-7 臺北市一、二代 1999 專線之服務成效差異 ............................................ 111. io. n. al. er. 表 5-8 參訪過臺北市政府 1999 話務中心的國內公部門 .................................... 112. IV. Ch. engchi. i n U. v.

(11) 圖次. 圖次圖 2-1 政策移植路徑 ............................................................................................... 27 圖 2-2 政策移植的變項關係 ................................................................................... 28 圖 2-3 政策學習的光譜 ........................................................................................... 31 圖 2-4 擴散的連續體 ............................................................................................... 42 圖 2-5 政策學習於政策過程中的定位 ................................................................... 45 圖 3-1 分析架構 ....................................................................................................... 48 圖 3-2 本研究之 google 網頁問卷 a ....................................................................... 52. 政治大圖 3-4 訪談對象的抽樣策略與流程 ....................................................................... 56 立圖 4-1 1999 專線趨同縣市數量走勢圖 ................................................................... 67 圖 3-3 本研究之 google 網頁問卷 b ....................................................................... 53. ‧ 國. 學. 圖 4-2 1999 專線趨同與未趨同縣市分布圖 ........................................................... 76 圖 4-3 1999 專線趨同與未趨同縣市之平均人口數比較 ....................................... 77. ‧. 圖 4-4 1999 專線趨同與未趨同縣市之人口數比較 ............................................... 78. y. Nat. 圖 4-5 1999 專線趨同與未趨同縣市之平均土地面積比較 ................................... 78. sit. 圖 4-6 1999 專線趨同與未趨同縣市之平均高山地區比率比較 ........................... 79. al. er. io. 圖 4-7 1999 專線趨同與未趨同縣市之平均道路里程密度比較 ........................... 80. v i n Ch 圖 4-9 1999 專線趨同與未趨同縣市之平均行政機關公務人員數佔人口比率比較 engchi U ........................................................................................................................ 81 n. 圖 4-8 1999 專線趨同與未趨同縣市之平均行政機關公務人員數比較 ............... 80. 圖 4-10 1999 專線趨同與未趨同縣市之平均歲入比較 ......................................... 82 圖 4-11 臺北縣政府 1999 專線網頁 ....................................................................... 94 圖 4-12 高雄市政府 1999 專線網頁 ....................................................................... 95 圖 4-13 臺南縣政府 1999 專線網頁 ....................................................................... 95 圖 5-1 臺北市政府在國內 1999 專線政策趨同與學習的角色 ........................... 134. V.

(12) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. VI. Ch. engchi. i n U. v.

(13) 第一章. 第一章. 緒論. 緒論. 我們不必害怕借鏡與學習外國的行政制度，也不必害怕我們可能盲目借用與本國共和原則相左的事物，只要對本國重要的政治信念與他國的基本區別有所瞭解，我們就能安全有利地借用外國行政學。正如路見兇手磨刀霍霍，可以學其磨刀之技而不懷謀害之心。. 第一節. 研究背景與動機. 學 ‧. ‧ 國. 立. 政治大. ── Woodrow Wilson1. 在全球化（globalization）的浪潮下，政府權力既下放也外移，國家過去的. y. Nat. sit. 絕對性權威受到削減，公共問題亦日漸充斥著複雜性和不確定性。另一方面，. al. er. io. 這樣的環境對政府來說既是危機也是轉機，由於資訊通訊科技（Information and Communication Technologies, ICTs）的發展加速了知識的傳播，與全球化交織形. n. v i n 成今日的全球資訊網絡，資訊不僅流動快速同時更易於取得，各國和各層級政 Ch U i e h n c g 府彼此間產生了緊密的連結。這樣的全球化過程增加了政策移轉（policy transfer）現象之發生（Evans & Davies, 1999），亦即某一政治體系的政策方案運作在另一個政治體系，使得制度旅行成為常態現象（林水波，2004: 78），也讓不同政府之間的政策趨於近似而呈現擴散（diffusion）或趨同（convergence）的結果。被尊稱為行政學之父的 Wilson 於 1887 發表的〈行政的研究〉（The Study of Administration）一文中便已剴切指出，行政制度可以適當地學習他國經驗並加以本土化。英國公共行政學者 Rose（1991: 4）也認為，政府在政策制定與執行的過程中，往往可以藉由其他國家或地方政府處理相關問題的經驗，得到啟發而作為規劃藍圖。. 1. 轉引自吳定等（2007: 343）。 1.

(14) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 就我國脈絡而言，除上述影響外，在精省和地方制度法公佈實施後，地方政府更具有實質的自治權和政策制定權，但也同時面臨更複雜以及劇烈變遷環，因此在面對與回應地方人民多元化之需求時，境下的動態挑戰（江大樹，2001）不能僅單向依賴中央政府介入，地方治理能力（local governing capacity）的強化也就顯得日益重要。除了跨越公私疆界尋求企業和第三部門的合作之外，地方政府為改善其營運績效，增進公共服務的資訊品質，或是促進府際間的競爭與合作，更需要運用標竿學習（benchmarking）以提升地方治理能力（林水波、李長晏，2003）。是以，如何學習別人的長處，以及如何反思本身過去失敗經驗之教訓，就涉及到了政策學習研究的課題（吳定，1998:10）。政策學習也可視為政策知識於政策制定過程中之應用，特別是在全球化與資訊通訊科技的脈絡. 政治大. 。例下，政策學習的主體已逐漸由國家擴張到地方政府或城市（黃東益，2004）如英國政府早在 1995 年就成立了「學習城市網路」（Learning City Network），. 立. 藉以促進地方政府間的經驗交流與相互學習（林水波、李長晏，2005），這正是. ‧ 國. 學. 當今學術界與實務界必需重視的一個現象。城市之間的交流往往能帶來政策學習的效果，在臺北市政府於 2009 年發布的城市外交白皮書中，即寫道（臺北市. ‧. 政府，2009）：. 兩個城市在締結姊妹市關係之後，經由文化、教育、經貿及科技等方面的. Nat. sit. y. 交流，相互學習彼此的文化，創造新的發展機會，發展出解決共同問題的. al. er. 化。. io. 獨特方法，市民藉由比較其他文化的生活方式而更函了解本身的社會與文. n. v i n Ch 國內各縣市中，作為首都的臺北市過去曾在國內首創許多大膽新穎的政策 engchi U 措舉，而有所謂「臺北經驗」對外擴散與移植（transfer）的現象，像是 1994 年臺北大眾捷運系統、戶政事務所奉茶服務，1995 年垃圾不落地政策，1999 年行人倒數計時器（即「小綠人」），2000 年垃圾費隨袋徵收政策，以及 2002 年整合捷運與市區聯營公車的悠遊卡系統。其中有些政策是向國外取經所引進，例如臺北市政府曾派員前往韓國，觀摩垃圾費隨袋徵收制度的運作；也有像行人倒數計時器這樣是世界首創，繼而引發國內外各城市前來師法的創新政策。臺北市政府在 2005 年啟用 1999 專線，提供市民簡易的市政諮詢及轉接服務，2006 年底郝龍斌擔任市長後，開始規劃將原提供總機服務與簡易市政諮詢. 2.

(15) 第一章. 緒論. 的市府話務中心升級優化2，在參考美國紐約市政府 311 專線的營運經驗後，於 2008 年 7 月正式啟用「1999 市民熱線優化專案」，不僅話務人員大幅增加，更將市政諮詢、轉接電話、申訴與建議等服務整併，讓市民只需透過電話或手機撥打 1999，便能讓其反映市政問題並快速獲得解決。而高雄市政府在 2008 年 4 月正式啟用的「高雄 1999 萬事通」服務專線，一樣是藉由電腦電話整合系統，提供市民單一窗口的話務服務。可以說臺北市和高雄市是國內話務整合服務的領先者和標竿縣市，之後許多縣市也陸續跟進此種以「1999」作為單一號碼的便民服務專線3，形成了顯著的政策趨同（policy convergence）現象，也就是不同政府紛紛採納相同的政策，且部分縣市宣稱有參考其他地方政府之設置經驗，可能更歷經政策學習的過程，如表 1-1 所示：. 政治大. 表 1-1 設置或試辦 1999 專線之縣市. 立啟用時間. 市. 2008.07.01. 臺北市及高雄市. 2009.05.01. 無. 2009.05.05. 無. 2009.05.15. 無. io. 南投縣. 無. al. 2009.07.01. 無. 臺南縣. 2009.07.20. 桃園縣. 2009.08.28. 花蓮縣. 無. 宜蘭縣. 2010.03.15 2010.10.04 試辦. 新竹市. 2011.01.04. 無. n. 臺中市. Ch. y. sit. 苗栗縣. 2008.04.18. Nat. 臺中縣. 美國紐約市政府 311 專線. ‧. 臺北縣. 2005.01.25（第一階段） 2008.07.03（第二階段）. er. 高雄市. 官方宣稱的師法對象. 學. 臺北市. ‧ 國. 縣. i n U. v. 國內公部門話務中心的成功經驗. e n g c h i無. 苗栗、臺北、南投等縣市. 資料來源：本研究整理自新聞報導以及各縣市政府網站. 2. 此為郝龍斌於競選市政白皮書提出之「提升市民隨身秘書-1999 市民熱線服務能與品質」。各縣市的 1999 專線全名不一，例如高雄 1999 萬事通話務中心、臺北縣 1999 縣民熱線、南投縣 1999 客服中心便民服務專線，但是號碼皆為國家通訊傳播委員會依電信法規定保留給地方政府做便民專線之用的 1999，故本研究一律簡稱為「1999 專線」。. 3. 3.

(16) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 1990 年代興起的政府再造（reinventing government）風潮特別強調將人民類比為顧客、政府要滿足其需求的顧客導向策略，具體措施之一為師法自企業客服的「行政單一窗口服務」（One-Stop Service），其內涵是指民眾洽辦公務的時候，只要經由單一個窗口辦理，就能夠完成所有的作業，並獲得全程親切而且有效率的服務，以免讓民眾奔走好幾個窗口或機關，更能為申請者節省時間與金錢成本（行政院人事行政局，1998；林水波、陳志瑋，1999）。所以單一窗口服務是一種整合性服務的概念，並可經由不同型態而加以落實，根據黃子華與李惠芬（2010）的歸納，可分為臨櫃單一窗口、網路單一窗口，以及專線電話單一窗口等三種形態。我國各縣市的 1999 專線即屬於專線電話單一窗口服務，目前有設置的各國主要城市及其單一簡碼，例如美國紐約市的 311、英國. 政治大臺北市作為學習對象的美國紐約市 311 專線系統源自於巴爾的摩市，最初立設置之原因是為了紓緩 911 專線的電話量，專門用以處理非緊急事件. 倫敦市的 101、韓國首爾的 120，或是香港的 1823 等等。. ‧ 國. 學. （Schwester, Carrizales & Holzer, 2009）。美國紐約市 311 專線於 2003 年開始啟用，整合了紐約市 16 個客服中心，成為提供 800 萬市民服務的單一窗口，服務. ‧. 的內容包括民生、交通、道路，以及衛生等公共事業方面，市民還可以向政府反映意見、提出建議、投訴控告、檢舉、申訴及查詢案件的執行進度等（黃子. y. Nat. sit. 華、李惠芬，2010）。紐約市 311 專線設有 450 名全職及兼職的接線人員，在接. al. er. io. 獲民眾來電後，接線員透過系統資料庫加以判斷並通報給專責單位處理，同時. v i n Ch 2010）。可以說紐約市的 311 專線不僅僅是對外提供市政服務，更具有內部流程 i U e h n c g 整合以及績效管理的作用，故能成為借鏡的典範。 n. 整個通話及通報過程均會加以記錄，以追蹤相關部門的回應速度（黃家玓，. 根據臺北市 1999 市民當家熱線服務網對臺北市 1999 市民熱線優化計畫之 4. 簡介，臺北市政府自 2003 年起研擬設置市府話務中心之可行性方案，自 2004 年開始進行 1999 市民熱線規劃與建置事宜（第一代話務中心），並在 2005 年 1 月正式啟用營運，共設置話務席次 31 席，每月計有 5 萬通話務，已累積近 10,000 題市政題庫，當時話務後送比率仍低於 3%。郝龍斌擔任市長以後，要求北市府研考會赴美國考察紐約市政府 311 專線之營運經驗，規劃將 1999 市民熱線升級優化為第二代話務中心，讓市民只要撥打一個號碼 1999，便可獲得各種市政. 4. 2010 年 11 月 5 日取自 1999 市民當家熱線服務網，網址 http://www.taipei.gov.tw/ct.asp?xItem=38292&CtNode=5344&mp=100024 4.

(17) 第一章. 緒論. 問題之解答與提出市政服務申請，成為市政服務整合中心，除將原先 31 席話務人員席次大幅提升至 88 席外，更強化了原有的市政諮詢、轉接電話與申訴、建議等服務，另整併臺北市政府所屬各機關現行運作之 16 條 0800 免付費電話與 2 條非 0800 業務專線，整合與民眾生活息息相關的派工案件的受理及流程管控服務，臺北市政府 1999 專線優化後儼然成為臺灣版的 311 專線。. 第二節研究目的與問題. 政治大在國內 1999 專線政策中，臺北市扮演了先驅者的角色，由表 1-1 可看出在立五都合併改制之前的行政區劃下，我國先後有臺北市、高雄市、臺北縣、臺中. ‧ 國. 學. 縣、苗栗縣、南投縣、臺中市、臺南縣、桃園縣、花蓮縣、新竹市以及試辦中的宜蘭縣等，共有過 12 個縣市跟進實施此種不僅為單一簡碼、更是整合性服務. ‧. 的 1999 專線，形成顯著的政策趨同現象。除臺北市本身為向紐約市取經外，另. y. Nat. 有三個縣市官方宣稱有參考其他縣市的經驗，更有兩個縣市皆有以臺北市作為. sit. 學習對象之一。故初步觀察可發現國內 1999 專線不僅有政策趨同現象，更可能. n. al. er. io. 隱含著政策學習之運作。. i n U. v. 在全球往來密切的今日，政策趨同現象日益增加，國際上對此議題的研究. Ch. engchi. 方興未艾，政策學習作為政策趨同之相關概念亦備受矚目。以往研究多聚焦於「國家」－也就是中央政府間的跨國政策趨同或跨國政策學習，然而以地方政府作為主客體的政策趨同、學習型態日趨重要，學界對於地方政府的相關研究仍相當有限。此外，國內關於 1999 專線雖已累積不少研究成果（例如陳文儀， 2008；朱愛群、王俊元、張筵儀，2009；巫珮蓉，2010；黃子華、李蕙芬，2010；黃家玓，2010；胡愈寧、左峻德，2010；孫本初、傅岳邦，2010），但尚未有著眼於 1999 專線政策趨同或政策學習現象之研究。因此本研究藉由 1999 專線這樣一個在國內地方政府間具備顯著政策採納上趨同現象的政策，目的在先就 1999 專線做整體性的政策趨同分析，探討本土脈絡下的各項政策趨同內涵，加以比較趨同縣市和未趨同縣市之間的差異，再進行政策學習分析，並從中選擇. 5.

(18) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 一個縣市作為個案5，以期能更探入探究地方政府的政策學習過程及其影響因素，使本研究同時呈現 1999 專線在國內地方政府之間政策趨同的靜態樣貌，以及政策學習的動態樣貌，最後根據研究結果提出具體的政策建議與後續研究建議，本研究作為此領域國內案例的初探性研究，應有助於未來本土脈絡理論的發展。據此，本研究提出以下三項研究問題：一、1999 專線的政策趨同歷程與內涵為何？趨同以及未趨同的縣市分別具有哪些特徵？兩者間有什麼樣的差異？二、各縣市的 1999 專線政策學習概貌為何？個案的學習過程與要素為何？三、在 1999 專線政策上，政策趨同與政策學習之間呈現何種關係？. 政治大. 至於本研究之貢獻可從理論與實務兩個層次分述如下：. 立. 一、在理論方面，政策學習可作為政策制定的一種方法，從較廣泛的政策趨同. ‧ 國. 學. 面向分析對於政策學習環境因素之釐清也有助於政策制定研究之延伸。再者，政策學習也可與知識管理相互連結，以往知識管理的研究範疇多聚焦. ‧. 於組織內部，而本研究或可開拓未來跨政府間就特定政策上進行知識管理研究的議題。. sit. y. Nat. 二、在實務方面，政策趨同與學習已經是相當普遍的現象，學術研究正如火如荼地發展當中，但實務上尚未如同組織學習或知識管理成為被廣泛認知的. io. n. al. er. 概念，本研究之成果除可作為政策趨同與學習的本土經驗實證研究外，更. i n U. v. 將依據研究成果提出具體建議，刺激地方政府對政策趨同之風潮加以反. Ch. engchi. 思，或是從政策學習的角度來規劃政策過程，甚至逐步建立有效的政策學習模式並加以管理，提昇地方治理能力。. 5. 6. 有關個案的選取方式詳見第三章研究設計之說明。.

(19) 第二章. 第二章. 文獻回顧. 文獻回顧. 為呈現本研究在相關領域之定位，本章首先於第一節就相關研究進行脈絡回顧，第二節耙梳相關概念的內涵及關鍵要素，最後則透過對相關研究、政策移植架構及研究方法之整理，作為後續研究設計的基礎。. 第一節. 相關研究及本研究之定位. 治政檢閱相關文獻（Common, 2001; Newmark, 2002; 大 Knill, 2005; Rose, 2005; 立 Bulmer et al., 2007）可發現，近期論及政策學習時經常被一起提出討論、比較的 ‧ 國. 學. 概念，包括政策擴散（policy diffusion）、政策趨同（policy convergence）、經驗汲取（lesson drawing）以及政策移植（policy transfer），這些概念之定義和焦點. ‧. 未必完全相同，但都和政策採納（policy adoption）有關，也在既有研究中時常. Nat. sit. 也在我國開始發展，其中以政策學習佔多數。. y. 被交互運用，顯示其間具備高度重疊性或補充性。這些相關概念之研究近年來. al. er. io. 國內以政策擴散或政策趨同為主軸的研究為數尚不多。在政策擴散上，有. v i n Ch 構，經由量化統計分析探討特定政策在個體間的擴散情形與因素，如莊世鳳 engchi U （1996）以臺北市內湖區的資源垃圾回收計畫為個案，研究該政策擴散至民眾 n. 部分研究係應用 Rogers（2003）的創新擴散（diffusion of innovations）為主要架. 的程度。洪榮志（2007）研究自然人憑證在北投區稅捐稽徵人員的擴散。臧惠平（1994）則以縣市為分析單位，探索業務電腦化在地方政府間的擴散情形。另一部分的政策擴散研究如曾嘉怡（2009）應用擴散理論結合政策學習的概念，透過質化方法探討公民會議在行政體系內部擴散的成因，並分析公民會議在臺灣擴散之發展及限制。在政策趨同的研究部分，林水波（2005）以政策趨同理論為基礎探討政黨政策之趨同，分析國民黨與民進黨在十個重要議題上的政策主張變遷模式，發現兩者在不同政策主張上呈現同質型、趨同型、趨異型、異質型等四種類型，和政策類型以及政黨輪替相關。李仲彬（2009）基於政策趨同的角度透過次級. 7.

(20) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 資料分析試圖建立影響政府電子化發展的解釋模型，發現在此個案中政策趨同並未發生，且發展不符合電子化政府相關文獻上所主張的順序，建議我國未來的電子化政策應發展適合在地的架構及方法。彭俊亨等（2010）則透過臺灣工藝研究發展中心為個案，探討政策擴散過程中，行動者為何及如何落實創新治理。相對政策擴散或趨同而言，政策學習在我國本土個案研究上顯得較為豐富且範圍廣泛。有針對個別政策進行廣泛分析者，例如吳定（1998）和郭昱瑩（2006）將 Bennett 與 Howlett（1992）界定出的五種政策學習理論，分別用以分析政府再造以及醫院評鑑制度，皆肯定在政策過程中若能運用政策學習的觀點，將有助政策品質之提昇。. 政治大. 也有將政策學習作為可行性評估之工具者，例如林水波（2004）針對公投. 立. 法進行制度移植的策略性評估，主張制度移植必須注意脈絡因素，亦即該制度. ‧ 國. 學. 在他國運作的脈絡為何，以及和本國脈絡差異。林彥丞（2009）進行日本自行車政策移植的可行性分析，提出五項跨國政策移植實務的應用準則，並經由專. ‧. 家訪談取得各該準則在自行車政策上的具體內涵，以多屬性效用模型針對東京都的十六項自行車方案進行評估，獲得各該方案於臺北市施行之可行性排序。. y. Nat. sit. 針對個別政策或政府探究其政策學習過程的相關研究比較多，其中有針對. al. er. io. 單一學習主體的個案研究，例如陳佳樹（2005）以臺北市大眾捷運系統為例進. n. 行政策學習的應用與成效分析，指出臺北市捷運系統在學習過程中使用了多元. Ch. i n U. v. 化的學習模式。何宗揚（2006）則以政策學習理論探討臺北市垃圾費隨袋徵收. engchi. 政策，歸納出影響政策學習之因素與學習行為者應具備之條件。武桂甄（2006）針對永續就業工程計畫的個案研究，發現由於臺灣與歐盟的社會條件差異性大，因此永續就業工程計畫並未全盤移植歐盟方案。郭姿秀（2009）則研究高雄捷運的政策學習過程，認為高雄捷運的地區條件、兩大組織高雄市政府捷運工程局及高雄捷運公司的定位與臺北捷運有所差別，兩者互相學習之外也發展出了各自特色。此外也有納入多個學習主體的個案研究，例如黃東益（2004）呈現了政府政策知識管理對於政府運作的重要性，指出府際政策學習已成為政策制定的一種模式，並以四個地方政府為個案，探討其向臺北市學習垃圾不落地政策的過程，發現政策知識傳播對於府際政策學習的成敗佔有關鍵性的作用，若資訊掌. 8.

(21) 第二章. 文獻回顧. 握程度與宣導工作不落實，儘管移植來源相同，仍會導致結果失敗，此結果也呼應了 Dolowitz（2000）所指出導致政策移轉失敗的原因之一，就是在資訊不充分的情形下進行轉移。王喬涵（2007）以南部縣市政府的脫貧方案為研究標的，討論地方政府之間透過境內學習最後產生脫貧方案趨同的結果，發現南部縣市政府藉由行政人員職位流動、觀摩、組織間原有的關係、研討會議等方式學習其他縣市的脫貧方案經驗，學習程度並非完全複製原有政策，而是透過政策評估過程決定學習的程度。曾嘉怡及黃東益（2009）以政策學習的概念，區分出動機、資源以及環境三大因素，分析行政體系內部對公民會議的學習動機，發現在資源面上政策企業家扮演了關鍵角色，其夾帶豐富的資訊資源與機關單位互動，直接或間接地促成了公民會議的學習與採納。. 政治大性質再透過相關理論來加以分析者。如陳文儀（2008）從政策行銷的角度切入，立分析臺北市 1999 市民熱線所運用之內外部行銷策略與工具、執行成效，以及 1999 專線的相關研究近年亦已陸續湧現，有聚焦於 1999 專線本身的政策. ‧ 國. 學. 1999 未來的行銷策略。巫珮蓉（2010）以臺北市政府 1999 專線為個案，探討全球化下地方政府回應民眾需求的治理過程。黃家玓（2010）基於顧客導向以及. ‧. 全觀型治理（holistic governance）的觀點，探討臺北市政府 1999 專線在推動跨機關、跨部門單一便民專線的運作問題與未來方向。黃子華和李蕙芬（2010）. y. Nat. sit. 也透過全觀型治理的概念，分析各種型態的政府單一窗口整合型服務與發展趨. n. al. er. io. 勢，其中各地方政府的 1999 專線即屬於電話單一窗口。. i n U. v. 也有聚焦於 1999 專線政策內容的應用性評估報告。如朱愛群等（2009）選. Ch. engchi. 取內政部消防署 119 專線、內政部家庭暴力暨性侵害防治委員會 113 專線，以及臺北市政府 1999 專線為研究對象，探討各機關整合為民服務專線電話的相關問題，進一步評估未來整合政府為民服務專線之可行性。胡愈寧與左峻德（2010）比較了美國紐約、英國倫敦、日本札幌、韓國首爾、香港、臺北縣，以及高雄市等各地方政府話務中心的營運模式、功能、服務效益與績效評估方式，針對臺北市政府 1999 專線進行績效評估機制與指標之建置研究。孫本初及傅岳邦（2010）則以臺北市政府 1999 專線的話務人員為研究對象，探討 1999 話務人員工作職能與服務品質提升之關聯，並建構 1999 話務人員工作職能的評估構面及評估工具。從上述 1999 專線的相關研究可知，目前尚未有著眼於 1999 專線政策趨同或政策學習現象之研究，本研究試圖探究 1999 專線在國內的趨同現象及歷程， 9.

(22) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 並針對政策學習過程加以分析和解釋，若以陳文彥（2009）所歸納之政策移植，本研究之取向係兼具歷史研究的四種不同類型研究取向來看（如表 2-1 所示）個案分析以及理論架構的建立。. 表 2-1 不同類型政策移植研究之比較 2.前瞻評估的發展. 3.理論架構的建立. 4.批判分析的提出. Agelasto（1996）、 Rose （ 1993 ）、. Dolowitz & Marsh. Halpin & Troyna. Moreira & Macedo. Mossberger. （1996）、Evans &. （1995）、James &. （1999）、Jacob &. Wolman（2003）、 Davies（1999）、. Lodge （ 2003 ）、. Barnett（2002）、. 林水波（2004）. Wolman & Page. Jester（2005）、楊. （2002）、Phillips. 深坑（1999）. Phillips. &. Ochs. 立. （2003）. 探究政策移植歷. 建立政策移植前. 建立探究政策移. 史個案之始末與. 植的分析架構；提. 與方法論的妥適. 影響。. 架構；針對欲移植. 出對政策移植現. 性；揭露政策移植. 之新政策進行評. 象的解釋。. 的政治面向。. 提供實務上進行. 提供政策移植研. 指出政策移植研究. 歷史個案本身的. 政策移植之前，預. 究系統性的探討. 不足之處，可作為. 省察，以及對政策. 作分析與評估的. 架構；增進吾人對. 後續研究修正之參. a l系統性架構，進而政策移植現i v象的增C 益政策移植之理解。 n U h 整全性。e n g c h i. 考；喚醒吾人對政. ‧. 增進吾人對政策. y. 估。. io. 獻. 批判政策移植理論. 瞻性評估的理論. Nat. 貢. & Ochs（2004）. ‧ 國. 趣. 政治大. 學. 旨. &. sit. 相關研究. 1.歷史個案的分析. er. 研究取向. n. 移植過程與影響因素的理解。. 策移植中政治/權力面向的覺察。. 歷史個案的發現. 源於認知與研究. 某些政策移植理. 某些批判僅著重於. 不一定能類推至. 方法論的限制，對. 論議題的探討，無. 揭露問題，未能進. 其他個案；欲確定. 未來發展進行前. 助於政策移植實. 一步提出具體的改. 移植的來源、過. 瞻性評估，必然存. 徵研究的進行。. 進之道或政策建. 程、結果與影響，. 在人類理性未能. 有一定的難度。. 克服之處。. 主要研究. 教育領域. 公共政策. 公共政策. 教育領域. 社. 公共政策. 教育行政. 比較教育. 公共政策. 限. 制. 群. 資料來源：陳文彥（2009: 86-87）. 10. 議。.

(23) 第二章. 第二節. 文獻回顧. 政策擴散、政策趨同以及政策學習. 政策擴散、政策趨同以及政策學習都是相關研究中一再被提及並予以比較、補充的近似概念，本節以下就這些概念分別進行回顧與整理，透過對相關概念之意義和分析架構的比較，可進一步為本研究釐清研究焦點並加以定位。. 一、政策擴散. 政治大在論及政策趨同或政策學習時，政策擴散也是經常被提及的概念。擴散是立個較為廣泛的措詞，擴散研究主要在研究「創新事物」（innovation）在社會體. ‧ 國. 學. 系中擴散的現象及其影響因素，因此被統稱為「創新擴散」（ innovation diffusion），相關研究跨越多種不同的學門，其中以 Rogers 的創新擴散理論. ‧. （innovation diffusion theory）為學界中最廣泛用以解釋有關創新科技的採用理論（翁興利，2004）。根據 Rogers（2006）的定義，創新擴散是新事物或新觀念. y. Nat. sit. 透過傳播管道，在某個社會環境裡尋求社會成員接受的一種過程，包含創新、. er. io. 溝通管道、時間、社會體系四大要素，通常需要一段相當長的適應時間，參與. al. 者會相互提供資訊、分享資訊，以達到某種程度的共識（唐錦超譯）。Rogers. n. v i n 認為創新事物的採用者從第一次接觸到採用一般會經過五個階段，如表 2-2 所 Ch U i e h n gc 示。表 2-2 創新決策過程階段知曉. 態度知道有創新或發明的存在，但缺乏相關資訊，也無足夠的動機去蒐集更多資訊。. 興趣. 消費者產生興趣，開始主動蒐集更多相關的資訊。. 評估. 進行評估並作判斷，以確定該創新是否會帶來效益。. 試用. 經過評價之後，決定開始局部試用，以改進其對價值的評估。. 採用. 試用之後，才會全面正式的採用。. 資料來源：翁興利（2004: 163） 11.

(24) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 在公共政策領域中，Eyestone 將政策擴散簡明地界定為「對政策創新連續性採納的任何模式」（轉引自 Bennett, 1997: 214），研究的焦點在於創新的政策或方案，如何從一個政府擴散至另一個政府，通常以結構性或是現代化的因素去解釋政策採納（Newmark, 2002: 152）。政策擴散中最富盛名的研究是 Walker 於 1969 年所進行有關政策創新在美國各州之間擴散的研究，其運用量化迴歸來分析政策創新擴散到各州的時間順序。因此除了空間的分析外，擴散也聚焦於「時間」的面向，彭俊亨等（2010: 107）指出「擴散是一種動態的波動歷程，隨著時間累積新的政策被其他單位採用而呈現逐漸上升的『S』型（初期緩慢成長，而後逐漸加速上升，後期則趨緩成長）。」. 政治大. Rogers（2006: 282-284）則就接受者接受創新的時間先後，將之分類為富冒. 立. 險精神的「創新先驅者」、備受敬重的「早期接受者」、深思熟慮的「早期接受. ‧ 國. 學. 大多數」、謹慎多疑的「後期接受大多數」以及傳統保守的「落後者」。Rogers （2006: 228-229）也基於創新擴散基於的創新接受率的觀點，進一步指出共有. ‧. 五項自變數會影響創新接受率而有助於擴散（參見表 2-3），其中以創新的五大認知屬性為最重要的變數，過去研究發現絕大部分創新接受率的差異都可用五. n. al. er. io. sit. y. Nat. 大認知屬性加以解釋。. 12. Ch. engchi. i n U. v.

(25) 第二章. 文獻回顧. 表 2-3 決定創新接受率的變數 1.. 創新的認知屬性 (1) 相對優勢 (2) 相容性 (3) 複雜性 (4) 可試驗性 (5) 可觀察性. 2.. 創新決策類型 (1) 個人抉擇式 (2) 集體表決式 (3) 權威式. 3.. 溝通傳播管道. 立. 政治大. 大眾傳媒、人際溝通等. ‧ 國. 學. 4.. 社會體系特性. 傳統規範、人際互動程度等推廣人員的努力程度. ‧. 5.. al. er. io. sit. y. Nat. 資料來源：Rogers（1996: 229）. v i n Ch 認為 Rogers 的創新決策過程模式可作為政策資訊擴散的主要分析架構。例如莊 engchi U 世鳳（1996）以 Rogers 的創新決策過程模式為架構，選擇臺北市內湖區的資源 n. 在 Rogers 創新擴散理論中，研究對象主要是個人或社會體系。翁興利（2004）. 垃圾回收計畫為個案，研究該政策擴散至民眾的程度。在以政策為主體的政策擴散中，許多相關研究對政策擴散之因素提出了不同的解釋架構，Berry and Berry（1999: 170）指出過去多數研究聚焦在政策創新於美國州政府之間的擴散研究，並認為主要可分為內部決定模型（internal determinants models）以及傳播模型（duffsion models）兩種主要的解釋模式，前者假設擴散是受州本身的政治、經濟或社會因素；後者則強調政府間的傳播過程，包括全國性互動模型（the national interaction model）、區域擴散模型（the regional diffusion model）、領導者－落後者模型（leader-laggard models）以及垂直影響模型（vertical influence models）。而根據李仲彬（2010: 49-52）的歸納，. 13.

(26) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 政策擴散的解釋架構可進一步區分為競爭、學習、強制、公眾壓力、解決問題壓力以及其他等幾類： (一) 競爭模型：相鄰的地方政府之間容易產生彼此競爭的比較心態，遂採納某些政策以取得優勢或避免劣勢。 (二) 學習力量：一個政府面臨政策問題時，透過一些互動場合或資訊管道，學習其他政府的解決方案或經驗。 (三) 強制或規範力量：一個政府是被層級權威的壓力，例如中央政府或國際組織，或是政府本身的特定政策理念也會形成規範力，而採納類似的政策。 (四) 民眾（需求）壓力：民眾經由媒體傳播，得知其他政府的政策並認為是有益的，進而要求自己的政府跟進。. 治政大 1. 有時政府面臨到類似的問題但必須自行解決時，遂參考其他政府的解決立方案。. (五) 解決問題壓力以及其他解釋因素：. ‧ 國. 影響組織是否採用創新。. 學. 2. 其他解釋因素方面，例如組織內部的結構特性或是組織的規模大笑也會. ‧. 有關擴散研究的缺點，Rogers（2006: 126）指出最嚴重者為「支持創新的. y. Nat. 偏見」，亦即隱含著創新應該被推廣擴散，並為社會體系的成員所接受，甚至不. sit. 會被更改。有時一項已廣為擴散的創新並不意味其本身必為「好的」，創新擴散. al. er. io. 研究本身缺乏對創新事物之檢討、反思，並未注意到創新本身或許有其副作用，. n. v i n Ch 出的經驗汲取，因為創新擴散僅聚焦於創新的方案或是科技，且缺乏可作為知 engchi U 識來源的經驗，相較之下，經驗汲取則假定即使一個方案或許對某政府來說是. 或是在其他脈絡下採納的侷限性。Rose（1993: 24）認為創新擴散不同於他所提. 新的，但是其已經在其他地方生效而具有實施經驗。有學者認為擴散研究過度聚焦在時間的選擇以及採納方案的先後次序之解釋，從而忽略了過程中促成擴散的「機制」為何（參見 Rose, 1993；Bulmer et al., 2007），也有學者認為擴散研究過於重視過程甚於政策的實質內容（參見 Dolowitz & Marsh, 1996: 344； Jacobs & Barnett, 2000: 187）。此外擴散研究也比較聚焦在政策的採用與否及其影響因素，是站在創新推行者的立場，試圖藉由擴散的過程增加接受者，其概念本身比較適合用於科管或企管實務。最後再就本質而言，「政策」遠比「創新」來得複雜，採納與否及擴散過程更不能忽視政治脈絡之影響。. 14.

(27) 第二章. 文獻回顧. 二、政策趨同所謂趨同就是越來越相似的意思，在社會科學中不同學科對於趨同有不同的觀點，如 Unger 與 Waarden（1995）歸納出三種焦點各異的趨同研究，分別是來自新古典成長理論的經濟趨同（economic convergence）、伴隨現代化過程而來的系統趨同（system convergence），以及聚焦於公共政策的政策趨同（轉引自李仲彬，2009）。 Bennett（1991）以政策趨同來指稱不同國家之間或是不同政府之間，在公共政策、結構的相似性上增加之過程，Knill（2005: 768）進一步將政策趨同界定為：. 政治大. 在給定的一組政治疆域內（超國家組織、國家、區域、地方政府）於某項. 立. 政策中一個或更多特質（政策目標、政策工具、政策設定）的相似性隨著. ‧ 國. 學. 時間而增函。這樣來說政策趨同所描述的是政策隨著時間朝向某個普遍共同點變遷的最終結果，不論因果過程為何。. ‧. Bennett（1991）指出政策趨同可以包括政策目標（goal）、內容（content）、工具（instrument）、產出（outcome），甚至是風格（style）的趨同。Pollitt 則就. y. Nat. sit. 不同的政策過程切入，認為政策趨同可以發生在政策辯論、政策決定、實際方. al. er. io. 案，或是政策結果（轉引自李仲彬，2009），所以政策趨同本身有許多不同的趨. n. 同客體。根據 Heichel, Pape and Sommerer（2006）的歸納，以往相關研究所分. Ch. i n U. v. 析的趨同項目不一，但多以政策內容為主。政策內容這個概念本身又有不同層. engchi. 次的意義，Hall（1993）認為政策內容由下而上可區分為三個層次：首先是有關政策工具的細部設定；其次是為達成政策目標所採取的工具或方法為何；最後則是目標操作的政策典範為何（轉引自 Liefferink and Jordan, 2002: 6）。 Holzinger 與 Knill（2006: 15）指出政策趨同研究有三項指標，包括趨同的程度、方向，以及範圍，並分別具有不同的研究問題、參考點以及操作化（如表 2-4 所示）。. 15.

(28) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 表 2-4 政策趨同的指標指標趨同程度趨同方向趨同範圍. 研究問題. 參. 考. 點. 操. 作. 化. 隨著時間推移增加了國家和政策中的部分標準差隨著時間多少相似性？. 受到某機制之影響. 推移而降低. 朝什麼方向？（以管制國家和政策中的部分平均數的變化來說是緊縮或鬆綁）. 受到某機制之影響. 有多少且是哪些國家所有的國家和政策都國家和政策的數及政策正在趨同？. 在調查範圍內. 量. 資料來源：Holzinger and Knill（2006: 15）. 政治大閱，整理出四種促成政策趨同的途徑：模仿（emulation）、菁英網絡（elite 立. 造成政策趨同有多種可能的因素和機制，最早 Bennett（1991）透過文獻檢. networking）、一致化（harmonization）、穿透（penetration）（轉引自黃東益，2004:. ‧ 國. 學. 「模仿」是不同國家彼此互相參考對方所面臨的困境、壓力與條件，作為 147）：決策者在面臨相似問題時，政策規劃的藍圖以及因應措施。「菁英網絡」是由具. ‧. 備專業知識與技術的菁英所建立之網絡，在其中能有效分享彼此間的資訊與動. y. Nat. 機，形成有別於一般的密切關連的互動模式。「一致化」不單單需要跨國行動者. sit. 的團體以及行動者間的互動機會，還需要跨政府組織的權威性行動，進而協助. n. al. er. io. 跨國間學習與合作的集會，促成政策趨同。「穿透」則是指國際性政體或組織對. i n U. v. 於會員國內政府產生的外部影響力，導致國內政策被迫走向符合國際性組織所欲之結果。. Ch. engchi. Holzinger 與 Knill（2006）在探討政策趨同的肇因時，則將政策趨同的機制、刺激以及反應予以整合（如表 2-5 所示），指出共有五大類機制及相對應的刺激和反應： (一) 強制力（imposition）：這種強制的趨同機制發生於外部的政治壓力或需求迫使政府採取某項政策，此時政府不但被迫採取某項政策且沒有太多可修改的餘地，致使屈從國和強制國的政策幾乎完全相同，進而形成高度趨同。 (二) 國際性一致化（international harmonization）：當相關國家順服統一的國際法義務或國際組織規範時，國際性一致化的趨同機制代表著一種制度性的國際合作以解決共同的跨國問題，遂導致不同國家間的政策趨同 (三) 管制性競爭（regulatory）：不同國家受到經濟上的競爭壓力刺激，例如國際 16.

(29) 第二章. 文獻回顧. 貿易障礙的廢止、歐盟及全球市場的整合等等，遂相互調整政策而造成政策趨同。 (四) 跨國性溝通（transnational communication）：包括經驗汲取、跨國性問題解決、模仿，以及跨國性的政策行銷，這些機制皆基於國家之間的溝通而運作。 1. 經驗汲取：一個國家為解決自身的政策問題而自願、理性地向外師法，藉此了解該採取何種正面經驗以及該避免何種負面經驗。 2. 跨國性問題解決：通常發生於跨國的菁英網絡或知識社群之中，針對共通的國內問題共同發展出解決方案，並在國內層級採納。 3. 模仿：源自對於和其他國家一致的渴望，而非為尋求有效的方案以解決. 政治大. 問題。之所以會想和他國一樣，有五種解釋：（1）若許多國家都採納某項政策則代表其為一項值得跟進的好政策；（2）組織為了增加自身的社. 立. 會正當性；（3）心理上不想落後於人；（4）因時間急迫無法進行足夠的. ‧ 國. 學. 分析；（5）資訊成本低廉。. 4. 跨國性的政策行銷：國際建制推廣某項政策模式或最佳實務引發正當性. ‧. 壓力，若不採取將造成自身的國際評比下滑。. (五) 獨立解決問題（independent problem-solving）：僅為政治行動者單獨回應相. io. n. al. 機制（merchanism）強制力. 表 2-5 政策趨同的機制. er. 其他國家的政策選擇並不知情。. sit. y. Nat. 同的問題壓力而造成政策趨同之結果，不同國家之間並無進行溝通，對於. v i n Ch （ s t i m u l u U 刺激 engchi s ）反. 應（response）. 政治上的需求或壓力. 屈從. 國際性一致化. 來自國際法的法定義務. 順服. 管制性競爭. 競爭的壓力. 相互調適. 經驗汲取. 問題的壓力. 移轉他處的模式. 跨國性問題解決. 相似的問題壓力. 採納普及的成熟模式. 模仿. 從眾的渴望. 複製被廣泛使用的模式. 跨國性的政策行銷. 正當性的壓力. 採納被推薦的模式. 相似的問題壓力. 獨立的類似回應. 跨國性溝通. 獨立解決問題. 資料來源：Holzinger and Knill（2006: 17）. 17.

(30) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. Common（2001）認為政策趨同之發生有幾個可能的前提，除全球化下的經濟發展外，也需要國家間的統治菁英具備相似的信念與意識形態，故政策趨同的原動力來自於結構上的相似性。Lenschow, Liefferink and Veenman（2006）進一步指出，政策趨同必須考慮國內因素的影響，包括文化、制度以及社會經濟結構（如表 2-6 所示）。不同的因素會影響不同的趨同面向，如文化會攸關到政策論述如何發展及詮釋並融入國內的政策脈絡，進而影響到深層的政策觀念或規範。制度在此被定義為組織結構、正式及非正式規則，以及政策制訂程序，會影響政策工具之採納，在穩定的環境或時期下制度較能解釋政治結果。社經結構則會影響到政策設定之選擇以符合某些標準或規範。表 2-6 造成政策變遷的主要國內結構因素結構因素變遷階層具. 政策設定. ‧. ‧ 國. 工. 社經結構. 學. 觀念／規範. 文立. 政治大化制度. 資料來源：Lenschow, Liefferink and Veenman（2006: 41）. sit. y. Nat. er. io. Knill（2005）認為儘管學界已有不少政策趨同的相關研究，但對於趨同之原因以及條件的了解尚相當有限。而在錯綜複雜的現實世界中，政策趨同比較. n. al. Ch. i n U. v. 可能是多項因素交互而未必是由單一因素所引發。以新公共管理（New Public. engchi. Management, NPM）風潮為例，Common（2001）指出雖然全球化被廣泛視為公共行政變遷的關鍵壓力來源，但只用全球化因素尚不足以解釋為何各國陸續採用新公共管理的作為。此外相對於政策趨同，也有學者重視政策趨異（policy divergence）的議題。如 Turner 與 Green（2007）討論到儘管有多重壓力會促進政策趨同，但有時在這些壓力下趨同未必會發生，例如資本主義的多樣性（Varieties of Capitalism）產生兩種不同的生產體制，使得全球化對不同國家造成的影響有時並不一致，抑或是在既有制度下導致國家會對趨同壓力形成抗拒，皆可視為遏阻趨同發生的障礙因素。Coleman 與 Grant（1998）針對五個自由市場模式國家的比較研究中發現，在受到強烈全球化影響的農業金融政策上，不同國家仍有相當程度的政策趨異現象，其解釋因素就在於國家機關對於政策工具的歷史性選擇以及路徑依賴所致。 18.

(31) 第二章. 文獻回顧. 不過大部分趨同研究對於趨同發生的解釋皆傾向於經濟決定論，主張是工業化的觸發力，例如都市化和科技發展，導致先進程度相同的國家發展出相似的政策與制度（Bulmer et al., 2007: 12），或者說是在全球化的驅力下所以增進了趨同的可能性（Common, 2001: 10）。正如同 Bulmer 等學者（2007: 12）所批評的，儘管有些趨同研究有碰觸到機制的議題，但大部分還是忽視掉這一塊，其焦點在政策結果，同時也單純地假定趨同的過程是無可避免且有益的。總之，政策趨同研究的出發點在政策的相似程度，因此政策趨同可能是基於不同政府具有相似的脈絡或是遭遇到相同的外部壓力，而促使其紛紛採取相似的政策，政策制定者有意識地主動向其他政府學習、移植政策只是其中的一種可能機制。. 立. 三、政策學習. 政治大. ‧ 國. 學. 在近代知識經濟與知識管理的概念風行之前，政策學習（policy learning）及其相關概念雖已於 1980 年代前後陸續提出（黃東益，2004），但仍屬一個尚. ‧. 在積極發展中的領域。事實上，政策學習不應該是一個新興的事物，因為學習. y. Nat. 乃是人類與天俱來的本能。對政策學習著有多篇專論以及專書的學者 Rose. sit. （2005: 1）就指出「政策學習這個概念本身其實沒有什麼特別新穎之處」，因為. al. er. io. 早在兩千三百多年以前，Aristotle 就研究不同希臘城邦的各種統治方式，試圖從. v i n Ch 的統治問題，從中汲取經驗。因此政策學習的歷史幾乎可說和人類政府的歷史 engchi U 一樣久遠，並且持續存在於政府治理的過程之中。 n. 中學習如何制定出最佳的政治系統，或是 1787 年美國制憲先賢們參考歐洲國家. 儘管政策學習長期存在於政策實務中，但過去的相關研究不論在質或是在量都相當貧乏，大約到了 1990 年代以後政策學習才真正開始受到學界重視，其原因主要可歸納為以下三點：首先，Bennett 和 Howlett（1992）認為，政策學習概念的興起，是因為過去衝突導向的政策理論無法對政策變遷（policy change） 6. 之原因提出完善的解釋，例如多元主義，新多元主義，統合主義，或是馬克思. 主義均假定政府是相對被動的，亦即其行動係受到社會力量與衝突的驅使，但在此衝突導向觀點下政策變遷的機制或機構的本質，以及該過程中知識所扮演 6. 政策變遷係指一項或多項當前的政策被其他政策所取代之現象，意味著舊政策的修改與新政策的採納，有政策創新（policy innovation）、政策賡續（policy succession）、政策維持（policy maintenance）與政策終結（policy termination）四種形式（丘昌泰，2008: 428-429）。 19.

(32) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 的角色並不明確，故許多根據學習觀點來解釋政策變遷的研究，大大挑戰到傳統上以衝突為導向的理論。其次，是受到組織學習（organizational learning）理論的影響，學習的概念也被運用於公部門。尤其自從 Peter Senge 發表《第五項修煉》（The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization）一書後，學習型組織成為政府與企業所積極建構的新組織型態，但政策學習與組織學習的學習對象並不相同（丘昌泰，2008）。最後，則是實務上的環境變遷影響，在全球化（globalization）的浪潮下，多數國家逐漸面臨到共同的政策問題，同時在資訊通訊科技（Information and Communication Technologies, ICTs）快速成長的影響，政策制定者之間的聯繫變得更為容易與快速，從而助長了政策在各國間發生移植的現象（Dolowitz, 2000; Rose, 2005），特別是歐盟成立之後，歐. 政治大. 洲各國之間的政策移植現象更加明顯，使得學界無法再忽視，Evans（2004）就稱這些環境系絡之改變為政策的移植創造了新的機會結構。. 立. 以下先就學習的意義以及不同的政策學習類型進行探討，再根據相關文獻. ‧ 國. 學. 之檢閱（Rose, 1993; Rose, 2005; Common, 2001; Newmark, 2002; Bulmer et al., 2007），本文彙整出一些在近年來論及政策學習時經常被一起提出討論、比較的. ‧. 概念，包括經驗汲取（lesson drawing）以及政策移植（policy transfer）。. y. Nat. al. er. io. sit. (一) 學習的意義. v i n Ch 清。學習可說是生物的本能，屬於心理學中的重要研究領域之一，晚近多數的 engchi U 心理學者已普遍將學習界定為「因經驗而使個體在行為表現（ behavior n. 在探討政策學習以前，有必要先對「學習」（learning）的概念做初步的釐. performance）或行為潛能（behavior potentiality）上產生相當持久改變的一種歷程。」心理學界基於不同的取向而對學習歷程有不同的見解，例如行為學派強調學習是刺激與反應之間的聯結歷程，認知學派則主張學習是個體有意的、主動的認知歷程（林生傳，2007: 81、111）。兩者之差別在於前者是個人行為的學習觀，後者則是認知模式的學習觀。或者根據 Luthans 以及 Kreitner（1981）的歸納，學習可分為內在觀點或外在觀點，前者認為只要經由認知、思考、判斷等過程，雖然只有獲得知識，並無行為上的改變，就算是學習；後者則認為只有顯而易見的行為改變才算是學習，難以觀察到的知識獲取則無法稱得上是學習（轉引自徐仁輝等，2005: 30）。由此可知學習的概念其實相當廣泛，只要排除因成熟而導致的自然變化，不論是認知上或行為上的改變都可以視為學習的 20.

(33) 第二章. 文獻回顧. 範圍。是以，學習基本上來說是個體的以及心理層面的概念，將之應用在公共政策或公共組織研究的政策學習可以說是一種隱喻（metaphor），政策學習並非個體意義上的學習，但是必須經由個體才能達成。因此政策學習就最廣義的定義而言，就如同 Rose（1993: 25）所指出，對於政策學習可以初步理解為「並不是政策制定者如何學習的理論，而是關於什麼樣的政策方案被政府官員付出努力去學習，用以處理急迫且重要的問題。」. (二) 政策學習論的初步梳理. 政治大最早將政策學習相關理論予以整合和比較的是 Bennett 和 Howlett（1992），立他們界定出五種不同類型的政策學習，包括 Hugh Heclo 的政治學習. ‧ 國. 學. （political-learning）、Paul Sabatier 的政策取向學習（policy-oriented learning）、 Richard Rose 的經驗汲取、Peter Hall 的社會學習（social learning）以及 Lloyd. ‧. Etheredge 的政府學習（government-learning）。這些不同類型的政策學習有一點. y. Nat. 共通的觀點，就是以學習的概念來解釋政策變遷，其中政策決策係基於過去經. sit. 驗之知識，並藉此促成一些改變，不過不同的政策學習論在內涵上更有著細微. er. io. 的差異，如表 2-7 所示。. al. n. v i n C h五種政策學習論的比較表 2-7 engchi U. 提出者. 理. 論. 內. 涵. 政策制定者為回應外在政策環境變遷的刺激而 Heclo. 政治學習. 產生政治學習，當環境改變時政策制定者必須適應才不會導致政策失敗。. Sabatier. 政策取向學習. 涉及相對持久的思想或肇因於經驗之行為意圖的改變，並關係到信念系統認知的實現或修正。描述描述一個國家所發展的政策或方案被其他. Rose. 經驗汲取. 國家模仿的過程。面對共同的問題，政策制定者可以從其他地方的正面與負面經驗中學習。. Hall. 社會學習. 是政策制定過程的一部分，政策社群基於過去. 21.

(34) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 提出者. 理. 論. 內. 涵. 的政策結果和新的資訊，謹慎地嘗試調整政策之目標或技術，以達成治理的最終目標。將組織學習的分析要素納入，是政府透過學習政府學習. Etheredge. 的方式，增加其智識和技術，以增進其行動效能之過程。. 資料來源：整理自 Bennett & Howlett（1992）. 雖然上述各理論對政策學習在名稱以及內涵上均有所差異，但根據 Bennett 與 Howlett（1992）的分析，認為不同理論都涉及到三項共通的要素，分別是學. 政治大以及學習的結果：「效果為何」（to what effect），藉此可將五種政策學習論歸立. 習的主體：「誰要學習」（who learns）、學習的客體：「學習什麼」（what learns），納簡化為三大類，建構出政策學習理論的比較架構（如表 2-8 所示）。該比較. ‧ 國. 學. 架構顯示了此三大類政策學習論所著眼的範圍大相逕庭，社會學習的範圍最廣，經驗汲取次之，而政府學習則最小。Bennett 與 Howlett（1992: 290-291）更. ‧. 指出，從這個架構中可以看出政策學習是個複雜且多層次的現象，應以綜合性. y. Nat. 的觀點來看待之。該研究的貢獻是初步釐清政策學習的內涵與範圍為何，因此. sit. 三種學習類型只是理想型（ideal type）不應從字面上來解讀，亦即在實際個案. er. io. 中，三種學習類型的主體、客體，以及效果之間有可能是相互交錯的，如此也. al. v i n Ch 定只有外顯的行為習慣（即政策工具），也有可能是內隱的認知結構（即過程 engchi U 相關知識、政策理念）。 n. 呼應了晚近心理學界不同取向的學派對於學習歷程之解釋 ─ 學習的客體不一. 表 2-8 政策學習類型的比較架構要素. 誰要學習. 學習什麼. 學習效果為何. 政府學習. 政府官員. 過程相關知識. 組織的變革. 經驗汲取. 政策網絡. 政策工具. 方案的變遷. 社會學習. 政策社群. 政策理念. 典範的移植. 學習類型. 資料來源：Bennett & Howlett（1992: 289）. 22.

(35) 第二章. 文獻回顧. 此外也可就政策學習的驅力是源自政府內部的政策決策者或是外部的政策參與者之不同，而將政策學習的類型再區分為內部學習（exogenous learning）與外部學習（endogenous learning）兩種（陳恆鈞，2000: 98；丘昌泰，2008: 435）：內部學習的動力主要是來自公共政策過程本身的認知，由於政策制定者本身的自覺意識，期望改善政策目標與技術，故學習主體是較小型、專業技術性的政策網絡，其學習目標是政策制度或工具。外部學習的動力主要則是來自公共政策過程以外的力量，由於政策制定者希望加強政策適應環境的能力而改變政策方向，故學習主體是較大型、參與性的政策社群，學習目標在於政策問題或目標的理解，如表 2-9 所示。. 政治大. 表 2-9 內部學習與外部學習之差異要素. 立. 學習主體. 較小，通常是技術專長. 內部學習. 政策制度或政策工具. 的政策網絡. ‧. 外部學習. 學習客體. 學. ‧ 國. 學習類型. 問題的或政策目標的理. 的政策社群. 解. y. Nat. 較大，通常是公眾參與. n. er. io. al. sit. 資料來源：陳恆鈞（2000: 98）. Ch. engchi. i n U. v. (三) 政策學習的內涵－經驗汲取與政策移植 1. 經驗汲取 Rose（1991）最早提出經驗汲取一詞並用於公共政策的研究上，Bennett 與 Howlett（1992）將之歸類為政策學習的一種類型，此後各種政策學習的相關文獻幾乎都會引述其論點加以探討，其重要性不言而喻。由 Rose 於 1993 年發表的專書《公共政策中的經驗汲取：跨越時空的學習指南》（Lesson-drawing in Public Policy: A Guide to Learning across Time and Space）之書名即可發現，Rose 所謂「公共政策中的經驗汲取」其實就是政策學習，只是 Rose 特別強調所要學. 23.

(36) 地方政府的政策趨同與政策學習 ─ 1999 專線個案研究. 。在其界定中，經驗乃是其他國家處理相同問題之習的客體為「經驗」（lesson）具體「方案」（program）的知識，是用以行動的工具，經驗可跨越時間（過去的經驗）以及空間（其他的地區）而被汲取，同時經驗可以是正面的，用以描述應該做什麼，經驗也可以是負面的，透過失敗案例用以確認不要仿效什麼（Rose, 1993、2005）。 Rose 提出經驗汲取論的出發點，是認為今日不同國家間所面臨到之問題大多是共同的，政策制定者可以從他處的正面與負面經驗中學習，強調藉由經驗汲取的過程，可以了解「在何種環境下以及在何種範圍內的方案也能夠有效地運作於自己的國家」（Rose, 1993: ix）。因此經驗汲取乃是政策制定者企圖解決問題而主動發動，其本質乃是偏向實務運作。關於經驗汲取的方式，Rose 依據. 政治大後修正擴充為七種（Rose, 2005: 81），從最全盤複製的詳盡複印到只採取部分的立選擇性模仿，如表 2-10 所示。不過這七種與其說是「方式」倒不如說是學習的經驗的來源以及複製的方式來區分，最早認為有五種方式（Rose, 1993: 30），其. ‧ 國. 學. 「程度」可能更為貼切，此種程度上的差異也等於將過去擴散研究中指出許多創新會被接受者「再發明」（Rogers, 1996）的現象加以精緻化。. ‧ y. 內涵. er. io. 詳盡的複印，從制度的名稱到定位以及日期都是最低限度. al. n. 1. 複印（photocopy）. sit. Nat. 途徑. 表 2-10 經驗汲取的方式. Ch. 的改變。. engchi. i n U. v. 2. 複製（copying）. 複製在他處有效運作之方案幾乎所有的特色。. 3. 適應（adaptation）. 在不改變重要特色的前提下修改方案設計的細節。. 4. 混合（hybrid）. 結合不同地區但具有相同目標之方案的特色。. 5. 綜合（synthesis）. 以新的方式結合具有相同目標的不同方案中相似之特色。. 6. 受過訓練的啟發（disciplined inspire） 7. 選擇性模仿. 藉由符合外國經驗創造新方案來回應方案啟發的刺激。只採用吸引人的，但不一定是必要的部分，亦即模仿其他. （selective imitation）方案的一部分而省去難以處理但重要的細節。資料來源：Rose（2005: 81）. 24.