第四章 1999 專線政策趨同分析
第四節 趨同的可能原因
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
第四節 趨同的可能原因
以下運用相關文獻對於促成趨同的可能因素，透過檔案文件的分析，與我 國各地方政府紛紛採納 1999 專線形成政策趨同之可能原因做一初探性的討論，
同時也就未能跟進或趨同不完全之原因加以分析。
一、 觀念普及：新公共管理風行的影響
Common（2001）認為不同政府間的統治菁英若具備相似的信念與意識形 態，則較有可能發生政策趨同。1999 專線屬於專線電話單一窗口服務，其政策 脈絡與近代新公共管理思潮息息相關。新公共管理可上溯至發端於 1979 年英國 Thatcher 政府所實施的民營化政策，自 1980 年代以來已經形成了全球性的政府 再造運動，主張師法企業的管理技術、顧客導向以及縮減政府規模等等，被統 稱為公共管理或新公共管理，而行政單一窗口服務即為這股風潮下，為加強政 府回應性而師法私部門客服中心的實際作為之一。胡愈寧及左峻德（2010: 38）
認為，這種單一專線號碼的話務中心越來越受到各國地方政府重視，是因為其 能提供簡單、便捷的管道與市民進行溝通互動，也能接受市民申訴與意見，甚 至依據市民意見快速提供市民所需的市政服務。在公共問題日趨複雜，民眾需 求節節上漲的趨勢下，專線電話單一窗口服務之設置顯示了地方政府對顧客回 應性的重視。
1999 專線在國內地方政府間形成政策趨同，在相當程度上可以發現是受到 新公共管理觀念普及的影響，其中也可以說是臺北市帶頭實施後將理念給其他 縣市。
通路的選擇其實最早是 call center 的概念，這個在業界是已經是很成熟的東 西，那政府機關都還沒有，其實這也是一些管理理念的轉變，像市民導向 這些東西的影響，主要是從這個角度去想這件事情…（政策行銷研究—以 臺北市民當家熱線 1999 為例，A-2）
例如臺南縣長蘇煥智曾表示「1999 縣民服務熱線是將企業客服精神，導入
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
公部門服務機制」31。而苗栗縣政府以及高雄市政府 1999 專線網站中對其背景 的介紹中皆有提及 1999 專線乃是將企業客服導入，其中高雄市政府陳述如下32：
高雄市政府為強化服務品質，落實市長弱勢優先之施政理念，將企業客服 導入市政客服，提供一致性標準化作業，並透過電腦電話整合系統，知識 庫的建立與專業人員的訓練，提供市民 24 小時全年無休單一窗口話務服 務，提升整體市政滿意度，落實便民服務。
二、 政治壓力：民主制度下地方首長為贏得連任
縣 市 之 間 的 1999 專 線 的 政 策 趨 同 ， 或 可 借 用 制 度 同 型 （ institutional isomorphism）的概念來解釋。亦即在同一制度環境中運作的組織會趨於相似，
以便使組織與制度環境吻合，進而獲得正當性（legitimacy），減低不確定性（李 仲彬，2009: 26）。Holzinger 與 Knill（2006）也指出，政策趨同的刺激來源之 一便是組織為了增加自身的社會正當性。
各縣市陸續採用1999專線除了因為NCC規範1999作為縣市政府便民專線的 單一簡碼外，更深一層意義則是在地方首長施政需受議會監督以及定期接受選 舉檢驗的民主制度下，1999專線成為縣市首長爭取施政滿意度和民意支持的重 要工具進而紛紛採用。朱愛群等（2009）指出，以紐約市政府推行311專線電話 的整合經驗來看，其能夠落實服務型政府的理念，並有效提高政府為民服務之 形象。高雄市長陳菊在2008年的新聞專訪中，便表示未來有四項「對的事」要 做，其中第三項「做人民最需要的事」就包括「1999話務中心33。」新竹市長許 明財在報紙專訪中表示，建置1999專線是為了「更貼近市民、掌握民意脈動，
即時處理市民的疑難雜症34。」
臺北市、高雄市、臺中市和臺南縣等首長都有在 1999 專線播放預錄的開場
31 南縣 1999 熱線 1 分鐘最多 3.6 元（2009 年 7 月 21 日）。聯合報，B1 版。
32 高雄市政府 1999 專線網站，網址：http://work1999.kcg.gov.tw/about.aspx（瀏覽日期 2011 年 4 月 30 日）
33 陳菊自許：當一個做事的人（2008 年 12 月 25 日）。聯合晚報，A7 版。
34 要做什麼像什麼 許明財：給第一名城市的榮耀（2009 年 12 月 10 日）。聯合報，B2 版。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
問候語，曾引發媒體質疑首長將 1999 專線作為個人行銷的私器35。此外臺北縣 政府、高雄市政府，以及臺南縣政府的 1999 專線網頁都曾放置首長的卡通圖像
（見圖 4-11 至 4-13），顯示部分縣市首長除將 1999 專線視為重要政績外，更與 個人形象連結。
圖 4-11 臺北縣政府 1999 專線網頁
資料來源：2010 年 10 月 5 日取自 http://www.tpc.gov.tw/web66/_file/2890/upload/1999/1999.html
35 1999 便民專線成縣市長行銷私器 郝龍斌語音置入最浮濫（2010 年 1 月 28 日）。壹週凼，
第 453 期；1999 專線淪為首長行銷？郝龍斌否認（2010 年 1 月 28 日）。自由時報電子報，2010 年 10 月 9 日取自
http://iservice.libertytimes.com.tw/liveNews/news.php?no=325347&type=%E6%94%BF%E6%B2%
BB
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
圖 4-12 高雄市政府 1999 專線網頁
資料來源：2010 年 10 月 5 日取自 http://work1999.kcg.gov.tw/
圖 4-13 臺南縣政府 1999 專線網頁
資料來源：2010 年 10 月 5 日取自 http://1999.tainan.gov.tw/
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
三、 競爭壓力：地方政府間的競爭
Holzinger 與 Knill（2006）指出，政策趨同有可能是源自不同政府間的競 爭壓力所導致。就國內 1999 專線而言，當已有多個縣市啟用 1999 專線時，尚 未跟進的縣市多少會感受到落後的壓力，或是民意提出需求，進而形成競爭壓 力。
例如臺中市 1999 專線設置進度緩慢曾引起市長胡志強對承辦單位不滿地 表示「臺北市能作到，臺中市也沒理由落後36。」臺中市在 1999 專線啟用前，
也確實有受到民意要求跟進的壓力「不少臺中市民看到臺北市府強打『1999 市 民熱線』簡化便民電話的廣告，也寫信給市長胡志強要求比照37。」又例如宜蘭 縣車禍受難者關懷協會就曾對縣府表示「高雄、南投、臺北縣、市都有 1999 道 路平安舉發專線，他們也期盼宜蘭縣政府跟進38」。而新竹市政府在 2010 年 6 月 7 日的新聞稿內容則指出 1999 專線已成為趨勢，並列舉出已啟用 1999 專線 的各個縣市，頗有不落人後的意味39：
負責本案的行政處長范春鑾指出，近年來單一號碼話務中心已逐漸成為政 府部門電話服務之趨勢，自臺北市政府首開 1999 市民當家熱線後，臺北縣、
桃園縣、苗栗縣、臺中市、臺中縣、南投縣、高雄市、花蓮縣也相繼推出，
新竹市為提高為民服務品質，本專案擬採委外方式辦理。
四、 問題壓力：為了解決問題
Bennett（1991）認為決策者在面臨相似的困境、壓力與條件時，便會向外 模仿其他政府的解決方案，進而促成政策趨同。地方政府相較於中央政府與民 眾距離更為貼近，民眾日常生活上的許多問題都需要地方政府解決，在 1999 專 線於國內擴散之前，多數地方政府已設有服務中心或是多支不同功能的 0800 便
36 臺中市政府 97 年度第 188 次主管會報，2010 年 10 月 3 日取自：
http://210.69.115.220/Taichung_intra/upload/27934ee3-0dee-4603-a953-35f81c5bedb5.doc
37 設 1999 市民熱線 市長不滿慢半拍（2008 年 11 月 18 日）。聯合報，C2 版。
38 20091107_宜蘭_交通事故死亡率高 宜車禍受難者協會 催生交通局
39 新竹市政府 1999 專線網站，網址：http://1999.hccg.gov.tw/news_view.jsp?qid=213382（瀏覽日 期 2011 年 4 月 30 日）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
民專線。但是此種服務方式未能於政府內部有效統整，例如 0800 專線重複設置，
機關對服務也欠缺一致性的處理標準，遂產生市政服務的冗餘、不一致與空隙 等問題，致使服務績效不彰（孫本初、傅岳邦，2010）。針對臺北市將 1999 專 線進行優化之原因，市長郝龍斌指出：
市府各局處為解決市民相關問題，廣設各項服務專線，卻忽略了市民的記 憶是有限的，要市府廣記各項專線，的確強人所難，因此有必要整合成單 一的 1999 專線，未來服務的界面整合好之後，各局處即不再設立任何專 線，要讓市民遇到任何市政問題，只要記得 1999 就可以了40。
地方政府跟進 1999 專線有部分也可能是出於為了解決既有的問題，尤其是 市政專線紛雜不利民眾使用，或是既有專線難記導致知曉度低。例如臺北縣政 府設立 1999 專線的原因之一，就是因縣府內各局室共有 274 支專線電話，對打 電話申訴或諮詢的民眾而言相當麻煩，故臺北縣政府仿照臺北市成立 1999 專 線，並設立具有轉接功能的網路電話41。而臺中縣政府原本設置的 0800 免付費 專線，實施多年後調查結果卻顯示僅有 0.8%民眾知道並撥打過，約有 89.9%民 眾不知情，故縣長黃仲生決定學習其他縣市，設置單一簡碼又好記的 1999 專線 電話42。宜蘭縣政府為民服務科於新聞稿中亦指出，其設置 1999 專線的原因之 一是經由宜蘭縣車禍受難者關懷協會建議，考量到當地的交通問題而將路平通 報功能納入設置43：
宜蘭縣車禍受難者關懷協會鑑於縣內交通事故死亡率高，為守護民眾安 全，建議縣府設立 1999 路平通報專線乙節，係為縣府正規劃的為民服務專 線 1999 計畫項目之一。
五、 創新的認知屬性：相對優勢與高度可觀察性
若以政策擴散的觀點來看，一個政策是否會擴散出去而產生趨同，也與創 新本身的認知屬性相關，如 Rogers（1996）指出創新是否具備相對優勢、相容
40 郝：市民打 1999 服務不能拖（2007 年 10 月 9 日）。中國時報，C2 版。
41 縣府專線 274 支 洽公霧煞煞（2007 年 2 月 1 日）。聯合報，C2 版。
42 縣長下禁酒令 午餐不得喝酒（2008 年 12 月 3 日）。聯合報，C1 版。
43宜蘭縣政府網站，網址 http://www.e-land.gov.tw/ct.asp?xItem=47794&ctNode=627&mp=4（瀏覽 日期：2011 年 5 月 10 日）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
性、複雜性、可試驗性及可觀察性等等。
根據黃家玓（2010）的分析，臺北市政府第一代與第二代 1999 專線，受到 市長及機關首長的重視程度有很大差異，在本章前面對趨同歷程及內容的整理 中，可以看出各縣市所趨同的是為第二代而非第一代 1999 專線。尤其是 1999 專線作為臺北市長郝龍斌的重大政見，投入相當資源進行政策行銷大力宣傳44
（參見圖 4-4），知曉度從啟用兩個月後的 59%45，到滿周年時提升到 77%，滿 意度也達 76%46，因此也具有相當高的全國知曉率及曝光度，除了對其他縣市造
（參見圖 4-4），知曉度從啟用兩個月後的 59%45，到滿周年時提升到 77%，滿 意度也達 76%46，因此也具有相當高的全國知曉率及曝光度，除了對其他縣市造